Urgensi Indonesia Ratifikasi FCTC Hikmahanto Juwana ;   Guru Besar Hukum Internasional UI, Jakarta

                                                         KOMPAS, 01 Juni 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Konvensi Kerangka Kerja untuk Pengendalian Tembakau (Framework Convention on Tobacco Control/FCTC) merupakan perjanjian internasional yang dirancang Organisasi Kesehatan Dunia untuk membentuk aturan global atas pengendalian tembakau. Tujuannya untuk melindungi generasi masa kini dan mendatang dari dampak kesehatan, ekonomi, sosial, dan lingkungan yang diakibatkan konsumsi dan paparan asap rokok. Apakah bila Indonesia meratifikasi FCTC akan mengurangi jumlah perokok dan perokok potensial? Tidak serta merta Harus diakui jumlah perokok aktif di Indonesia masih besar. Penulis sadar bahaya konsumsi rokok bagi kesehatan dan bagi generasi muda. Namun, apakah realita ini akan berubah dengan pemerintahmeratifikasi FCTC? Tulisan ini mengargumentasikan bahwa ratifikasi FCTC tidak serta merta membuat jumlah perokok semakin berkurang. Justru akan mengakibatkan Indonesia bergantung secara signifikan terhadap impor tembakau. Ada paling tidak empat alasan mengapa ratifikasi FCTC merupakan mitos untuk menekan jumlah perokok. Pertama, FCTC sebenarnya tidak ditujukan untuk mengurangi jumlah perokok di suatu negara. FCTC sebagaimana diungkap dalam mukadimahnya bertujuan untuk (mengendalikan) produksi tembakau, yang dimulai dari hulu atau pertanian tembakau sampai dengan produk jadi atau rokoknya. Pengendalian produksi tembakau cenderung memunculkan kartel. Ini mengingat kuota tembakau yang dapat dihasilkan di suatu negara akan diatur. Bila di suatu negara jumlah perokok tidak sebanding dengan produksi tembakau yang dihasilkan ini akan berakibat pada negara tersebut mengimpor daun tembakau atau rokok yang telah jadi. Bagi Indonesia ini merepotkan bila jumlah perokok tidak mampu ditekan, tetapi produksi daun tembakau berdasarkan FCTC telah dikurangi secara signifikan. Kedua, meratifikasi suatu perjanjian internasional tidak berarti norma yang ada dalam perjanjian internasional tersebut dapat langsung diberlakukan dalam hukum nasional. Norma dalam perjanjian internasional harus ditransformasikan ke dalam hukum nasional. Di Indonesia melakukan transformasi norma dalam perjanjian internasional ke dalam legislasi nasional bukanlah perkara mudah. Semisal, Konvensi PBB Anti Korupsi (United Nations Convention Against Corruption) telah diratifikasi oleh Indonesia sejak tahun 2006, hingga saat ini masih belum terakomodasi dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi. Bila norma dalam perjanjian internasional belum ditransformasikan ke dalam legislasi nasional, tidak mungkin ketentuan tersebut digunakan dalam proses hukum. Perlu diketahui norma dalam perjanjian internasional tidak mengatur sanksi bagi subyek dalam hukum nasional.Memang ada pengecualiannya, yaitu yang berkaitan dengan kejahatan internasional. Ketiga, bila pemerintah meratifikasi FCTC, bukannya tidak mungkin ada komponen masyarakat yang membawa produk hukum untuk meratifikasi diujimaterikan. Ini pernah terjadi pada undang-undang yang mengesahkan Piagam ASEAN. Terlebih lagi mengingat industri tembakau memiliki dampak ekonomi dan sosial yang signifikan dari hulu hingga hilir industri. Total tenaga kerja yang terserap baik dari sisi pertanian maupun industri mencapai lebih dari 6 juta orang. Selain itu, industri hasil tembakau merupakan penyumbang pajak ketiga terbesar di Indonesia, mencapai Rp 173,9 triliun di tahun 2015. Terakhir, meratifikasi FCTC berarti Indonesia sebagai sebuah negara berdaulat harus siap untuk ”diintervensi” dalam pengambilan kebijakan. Perjanjian internasional kerap dimanfaatkan oleh negara tertentu untuk melakukan ”intervensi” atas kedaulatan dari negara lain. Namun, intervensi ini tidak melanggar hukum internasional karena dilakukan secara sukarela oleh negara yang meratifikasi. Di samping itu, perjanjian internasional menjadi kompromi kepentingan antarnegara. Dalam konteks FCTC tentu ada negara yang terbebani dengan produksi tembakau dari negara lain dan ada pula negara yang memiliki kapasitas besar dalam memproduksi tembakau di mana jutaan orang menggantungkan penghidupannya pada komoditas tersebut. Kepentingan mana yang lebih terakomodasi, ini sangat bergantung siapa yang merancang draf FCTC sejak awal. Bila yang merancang adalah negara-negara yang terbebani oleh produksi dari negara yang lain, warna itulah yang membentuk FCTC. Sudah dapat dipastikan Indonesia sebagai negara penghasil tembakau bukanlah negara yang sejak awal merancang FCTC. Karena itu, kepentingan Indonesia tidak akan terwakili. Interdep Agar efektif bila Indonesia meratifikasi FCTC, proses harus melewati mekanisme antarkementerian (interdep). Kementerian tentu mempunyai pandangan berbeda satu sama lain. Dari perspektif Kementerian Kesehatan, FCTC diharapkan dapat menekan jumlah perokok. Namun, perspektif Kementerian Ketenagakerjaan tentu tidak sama. Kekhawatirannya adalah apakah FCTC akan menciutkan ratusan ribu lapangan pekerjaan. Demikian pula dari Kementerian Perindustrian yang tentunya mengharapkan industri tembakau terus berkembang, tidak hanya untuk konsumsi dalam negeri, tetapi juga untuk pasar ekspor. Begitupun Kementerian Perdagangan. Apabila tembakau menjadi andalan komoditas perdagangan Indonesia, ini harus tetap dipertahankan. Sementera Kementerian Keuangan melihat dari perspektif pemasukan bagi APBN. Karena itu, berbagai sektor ini harus didengar apa yang menjadi perhatiannya. Pemerintah, khususnya Presiden, harus mempertimbangkan secara saksama berbagai risiko bila akhirnya Indonesia akan meratifikasi FCTC. Namun, bila ternyata pemerintah menyatakan belum waktunya bagi Indonesia untuk meratifikasi FCTC ini bukan berarti pemerintah membiarkan jumlah perokok terus meningkat, terutama di kalangan generasi muda. Perlu diingat bahwa Indonesia telah memiliki peraturan pengendalian tembakau yaitu Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 109 Tahun 2012 tentang Pengamanan Bahan yang Mengandung Zat Adiktif. Jika diperhatikan beberapa ketentuan di dalam PP tersebut sebenarnya lebih ketat dibandingkan dengan apa yang diatur dalam FCTC. Untuk itu, pemerintah sebaiknya fokus dalam menerapkan dan menegakkan PP No 109/2012. Tidak serta merta peraturan internasional lebih efektif dalam mengatur pengendalian tembakau. Jika kemudian Pemerintah Indonesia memutuskan untuk menerapkan aturannya sendiri dan tidak meratifikasi FCTC, langkah Indonesia sama dengan yang dilakukan Amerika Serikat, Swiss, Kuba, Argentina, dan lain-lain. Kesemua negara tersebut secara gamblang menolak diintervensi dalam mengatur industri tembakau di negaranya masing-masing. Intinya, sekadar meratifikasi FCTC saja tidak akan memberikan dampak terhadap apa yang diatur. Untuk melihat efektivitas hukum, hukum tidak seharusnya direduksi menjadi aturan. Ada dimensi lain yang penting untuk diperhatikan agar hukum dapat efektif bekerja, yaitu keandalan dari para aparat penegak hukum dan sikap masyarakat terhadap hukum (budaya hukum). ●