Rabu, 29 Juni 2016

Optimalisasi APBN Perubahan 2016

Optimalisasi APBN Perubahan 2016

Apung Widadi ;   Peneliti Ekonomi-Politik Anggaran Seknas Fitra
                                                         KOMPAS, 29 Juni 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan 2016 muncul lagi alokasi dana optimalisasi. Padahal, nomenklatur dana tersebut punya sejarah menjadi bancakan elite, transaksional, disalokasi dan menjadi pintu masuk korupsi. Hal ini bertolak belakang dengan upaya optimalisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan (APBN-P) yang ditujukan untuk menggairahkan perekonomian.

Dalam pembahasan asumsi makro dan pendapatan pada RAPBN-P 2016 di Panja DPR, ditetapkan alokasi dana optimalisasi Rp 58,36 triliun. Angka ini berasal dari pembahasan awal dalam asumsi makro Rp 49,9 triliun, ditambah realokasi belanja pemerintah pusat Rp 8,46 triliun. Dana optimalisasi digelontorkan untuk empat alokasi: Rp 22 triliun untuk 21 kementerian dan lembaga (K/L); Rp 7,4 triliun untuk dana alokasi khusus (DAK) fisik; Rp 2,94 triliun untuk DAK umum; dan Rp 16,6 triliun untuk mengurangi margin defisit RAPBN-P 2016. Asumsinya, dengan dana ini, defisit diharapkan berkurang 0,13 persen, dari 2,48 persen terhadap PDB menjadi 2,35 persen.

DPR meyakini, dana optimalisasi merupakan instrumen kebijakan fiskal dalam anggaran negara untuk mendorong pembangunan daerah. Dana ini dihasilkan dari perubahan asumsi makro dan target sumber-sumber pendapatan negara serta efisiensi atau realokasi belanja.

Masalah

Dalam catatan Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra), sejak 2010 nomenklatur versi DPR ini cenderung selalu diselewengkan elite dan selalu bermasalah. Saat itu, Badan Anggaran (Banggar) DPR memberikan alokasi pada setiap komisi Rp 100 miliar untuk dibahas dengan mitra kerja K/L masing-masing karena tak ditemui nomenklatur dasar pengalokasiannya. Selanjutnya, pada 2011 dalam pembahasan APBN-P, dana optimalisasi dikonversi menjadi korupsi anggaran dan pengadaan Al Quran dengan peningkatan dari Rp 2,1 miliar menjadi Rp 22,8 miliar.

Bahkan, kasus Hambalang juga bermula dari tambahan dana optimalisasi tahun 2010-2012. Tahun 2015, dalam persidangan di Tipikor Jakarta juga terungkap, mantan anggota Komisi IX DPR menerima uang Rp 9,750 miliar dari mantan Dirjen Pembinaan Pembangunan Kawasan Transmigrasi (P2Ktrans) pada Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi Jamaluddien Malik. Uang diberikan sebagai wujud realisasi komitmen 6,5 persen dari dana optimalisasi 2015 yang akan diterima Ditjen P2Ktrans.

Ada beberapa catatan Fitra terkait dana optimalisasi. Pertama, secara landasan hukum, tak ada satu pun nomenklatur dalam peraturan perundang-undangan yang menyatakan secara jelas tujuan dan definisi dana optimalisasi. Merujuk UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara dan UU No 17/2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, tidak satu pun ada dan relevan menyebut dana optimalisasi. Dugaannya, penafsiran dana optimalisasi muncul sebagai perluasan fungsi budgeting DPR. Penafsiran terlalu di permukaan karena tidak berdasarkan aturan teknis setingkat UU yang ada. Akibatnya, tidak dapat diukur hasil dan kinerja realisasinya.

Kedua, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) tahun 2014 mencatat, 15 K/L yang menerima tambahan belanja justru tak mengalokasikan dana pada program kegiatan sesuai kriteria yang ditetapkan pada APBN-P 2014 yaitu Rp 4,4 triliun. Masalah kedua ini disebabkan K/L penerima dana optimalisasi tak berani mengalokasikan sebab kriteria dan penilaian kinerja anggaran tak jelas.

Ketiga, penetapan dana optimalisasi tak disertai perubahan atau perbaikan kembali dalam daftar rencana kerja pemerintah (RKP). Penetapan alokasi dana optimalisasi tak berdasar RKP, tetapi hanya berdasarkan pengajuan proposal. Hal ini membuka ruang ambiguitas peningkatan kinerja pemerintah dan evaluasi kinerja pemerintah. Hasil suntikan dana optimalisasi tak jelas akan masuk dalam prestasi percepatan pembangunan yang mana dan dampaknya apa terhadap kesejahteraan masyarakat.  Karena tak sesuai RKP dan prioritas pembangunan lima tahun, secara teknis aturan pencairannya pun menemui kendala.

Keempat, alokasi dana optimalisasi tak berdasarkan kriteria K/L penerima yang sesuai. Kriteria tak transparan, bahkan pembahasannya biasanya selalu tertutup di Banggar DPR. Dalam rapat tertutup itu, oknum DPR dan kementerian biasanya bermain lobi dan menetapkan hanya berdasarkan proposal. Bahkan, tahun 2014 ada temuan BPKP, penetapan tak melibatkan pemerintah sehingga K/L tak mengetahui mendapatkan besaran tertentu dalam alokasi tambahan belanja dan tak siap menjalankan program. Akibatnya, alokasi rawan untuk tak tepat sasaran dan cenderung transaksional.

Kelima, dana optimalisasi tak dapat mengoptimalkan APBN-P dalam penanganan defisit negara. Secara prinsip, sesuai penjelasan Pasal 15 Ayat 3 UU No 17/2003 disebutkan, perubahan APBN dapat diusulkan DPR sepanjang tidak mengakibatkan peningkatan defisit. Pada pelaksanaannya, tahun 2014, misalnya, akibat dana optimalisasi justru terjadi peningkatan defisit dari Rp 154,2 triliun pada RAPBN 2014 menjadi Rp 175,35 triliun pada UU APBN 2014. Pada RAPBN-P 2016, optimalisasi tak menambah defisit, tetapi hanya sedikit mengurangi margin defisit sebesar 0,13 persen dan angkanya masih di atas Rp 250 triliun.

Cermin terkini

Kondisi alokasi APBN-P 2016 terkini relevan dengan cermin masalah dana optimalisasi di atas. Dana optimalisasi Rp 58,36 triliun terlalu besar dibandingkan proporsi pendapatan negara yang dipatok hanya meningkat Rp 88 triliun, sejalan dengan kondisi ekonomi dan penerimaan pajak. Dalam APBN-P 2016, dari sektor pendapatan negara, khususnya pajak, pemerintah hanya menargetkan peningkatan Rp 19,6 triliun. Hingga Juni 2016, realisasi pajak kurang dari 30 persen. Sementara sektor Penerimaan negara bukan pajak (PNBP) ditetapkan secara ambisius meningkat Rp 68,4 triliun. Padahal, kecenderungannya PNBP yang masuk selalu rendah akibat fluktuasi harga minyak sehingga PNBP dari sektor pajak rendah, sedangkan dari BUMN tidak mengalami peningkatan karena dikonversi dalam bentuk tambahan modal (PMN), dan kinerja kementerian dalam PNBP juga tidak menggembirakan.

Contohnya, Kementerian Perikanan dan Kelautan yang mendapatkan alokasi lebih dari Rp 10 triliun pada 2015 dengan harapan PNBP-nya akan meningkat justru tak masuk dalam sepuluh besar K/L penyumbang PNBP.

Alih-alih terjadi penghematan belanja pemerintah, dana optimalisasi justru kontraproduktif. Presiden Jokowi pada awal Mei telah mengeluarkan peraturan presiden terkait penghematan belanja K/L sebesar Rp 50 triliun. Langkah ini diapreasi banyak pihak meski ternyata yang dipotong adalah sektor prioritas. Di antaranya, belanja fungsi, pendidikan sekolah menengah, Dikti,  kesehatan, pertanian, dan perumahan rakyat. Padahal, belanja fungsi ini sesuai prioritas Nawacita yang diejawantahkan dalam RPJMN dan RKP 2016.

Pemotongan Rp 50 triliun anggaran sektor prioritas diganti dengan peningkatan Rp 40 triliun belanja K/L yang kurang prioritas. Belanja pemerintah pusat dalam APBN-P 2016 tercatat naik dari Rp 743,5 triliun menjadi Rp 784,1 triliun.

Seharusnya, dana optimalisasi Rp 58,36 triliun dapat lebih bermanfaat jika dialokasikan ke sektor prioritas, seperti infrastruktur rakyat, pendidikan, kesehatan, atau subsidi langsung kepada masyarakat agar terjadi optimalisasi APBN-P. Sayangnya, dana tersebut justru dialokasikan untuk peningkatan belanja pada 20 kementerian yang prioritasnya tak sesuai RKP. Hal ini mengonfirmasikan bahwa alokasi dana optimalisasi hanya berdasarkan proposal. Contohnya, Kementerian Pertahanan mendapat alokasi tambahan Rp 6,6 triliun yang direncanakan digunakan untuk membeli satelit. Kepolisian mendapat tambahan Rp 5,6 triliun, padahal Presiden melalui perpres penghematan dan pemerintah pada Nota Keuangan justru mengusulkan anggaran polisi dipotong Rp 1,5 triliun.

Di sisi lain, transfer ke daerah juga naik Rp 11,9 triliun untuk DAK fisik dan DAK umum. Hal ini perlu diawasi karena DAK fisik ini rawan ditunggangi politisi dalam pencairannya melalui calo. Realisasinya dalam bentuk fisik juga rawan untuk ditransaksionalkan seperti kasus yang kini masih ditangani KPK, yakni terkait pengurusan infrastruktur di Maluku dengan terdakwa anggota DPR, Damayanti.

Jika DPR dan pemerintah peka dan sesuai prioritas, dana desa yang seharusnya ditambah, khususnya untuk kebutuhan pendampingan desa dalam mengelola dana desa yang belum optimal.  Secara mandatori, dana desa juga belum mencapai 10 persen dari total APBN. Selain itu, seandainya dana optimalisasi digunakan untuk menutup defisit, APBN bebas dari ketergantungan asing karena meski angka defisit turun Rp 40,1 triliun, pemerintah tetap harus menutupinya dengan utang luar negeri Rp 273 triliun tahun ini.