Korupsi dan Lingkungan Hidup Hariadi Kartodihardjo ; Guru Besar Kebijakan Kehutanan, IPB University

KOMPAS, 05 Juni 2021

 

 

                                                           

“Today, on World Environment Day—and in the days to come—it is important to understand the ways in which corruption is entangled with environmental devastation, and so work to mitigate their impact.”   Landau dan Glandorf, 2020     Pernyataan dalam rangka Hari Lingkungan Hidup Sedunia 2020 itu, nampak akan terus relevan dalam jangka panjang. Karena korupsi yang menyebabkan kerusakan lingkungan di berbagai belahan dunia masih terjadi secara sistemik, termasuk di Indonesia.   Dalam artikelnya ”Corruption is a threat to planet Earth”, Kelsey Landau dan Joseph Glandof menyebut empat pernyataan penting.   Pertama, korupsi besar-besaran— di mana undang-undang dan peraturan dibentuk oleh aktor-aktor korup yang menguntungkan mereka—dapat berdampak buruk bagi perlindungan lingkungan global. Banyak kepentingan bisnis perusahaan besar memiliki hubungan langsung ke tingkat pemerintahan tertinggi dan bergantung pada peraturan lingkungan yang lemah untuk mendapat keuntungan sebesar-besarnya.   Kedua, di tingkat nasional, pemerintah menempatkan perusahaan-perusahaan itu di pusat strategi pembangunan, dan memberi mereka dukungan terus-menerus meskipun terjadi degradasi lingkungan yang meluas. Bahkan ketika teks peraturan kuat menopang perlindungan lingkungan, dalam pelaksanaannya ditegakkan secara tidak efektif dan korup, yang merusak semua perlindungan lingkungan selanjutnya.   Di tingkat lokal, korupsi dapat berbentuk seperti menuntut suap dari perusahaan untuk mengesampingkan persyaratan peraturan, dan di sisi lain, menegakkan persyaratan hukum hanya secara ad hoc berdasarkan suap.   Ketiga, sistem pemerintahan di daerah-daerah yang mengekstraksi sumber daya alam (SDA), sering kali kekurangan dana dan kekurangan staf maupun kapasitas teknis untuk menegakkan peraturan lingkungan dengan benar. Ini menciptakan masalah penegakan hukum yang parah dan menimbulkan risiko korupsi. Di Indonesia, satu kantor pemberi izin dan kantor kesehatan kabupaten hanya memiliki sumber daya untuk mengevaluasi 25 persen dari 285 perusahaan tambang batubara.   Dengan kondisi seperti itu, perusahaan berusaha membatasi inspeksi lingkungan dan tindakan penegakan hukum dengan membayar suap.   Keempat, risiko korupsi lingkungan parah di sekitar lokasi proyek ekstraktif melahirkan pusat ancaman dan kekerasan bagi para pembela lingkungan.   Karena proyek ekstraksi itu biasanya terjadi di daerah yang relatif terisolasi dengan kehadiran negara yang lemah, masyarakat sering kali memiliki sedikit mekanisme yang dapat mereka gunakan selain protes dan ketidaktaatan untuk menuntut perubahan pada praktik lingkungan yang mengancam kehidupan dan mata pencaharian mereka.   Namun, beberapa perusahaan justru memanfaatkan peran negara yang lemah itu untuk mengintimidasi atau mengancam penduduk setempat. Dalam hal ini, pemerintah umumnya tidak responsif terhadap tuntutan lokal serta mengawasi aktivis atau membatasi gerak para aktivitas lingkungan. Dalam kasus yang paling ekstrem, ketegangan antara penduduk setempat dan perusahaan meningkat, menjadi kekerasan langsung terhadap para pembela lingkungan.   Melibatkan banyak aktor   Pengalaman saya selama melakukan penelitian mengenai praktik perizinan pemanfaatan SDA pada 2016-2018, kasus-kasus seperti itu sering kali melibatkan jaringan korupsi dengan banyak aktor, termasuk oknum-oknum pejabat publik, perusahaan, aparat keamanan, dan terkadang jaringan kejahatan terorganisasi. Masing-masing memiliki andil dalam keuntungan membungkam para aktivis dan sering kali pelaku kekerasan tersebut tidak teridentifikasi.   Para akademisi dan aktivis di Indonesia, khususnya di bidang-bidang yang terkait dengan SDA dan lingkungan hidup, dalam menjalankan fungsinya masih menghadapi tantangan lebih kompleks, bahkan diliputi bahaya. Sebagai ahli, pernah direpotkan oleh ancaman dan serangan. Untuk kasus-kasus korupsi, ancaman dan serangan cenderung meningkat. Pada acara Corruption Summit di Makassar pada 2020, Transparency International Indonesia menyajikan data ancaman sepanjang 2004-2006 sebanyak 19 orang dan meningkat jadi 57 orang pada 2012-2017.   Ancaman sampai akhir 2018 yang menimpa kelompok anti korupsi sebanyak 48 orang, selebihnya terjadi pada aparat penegak hukum 21 orang, PNS 10 orang, dosen dan mahasiswa 7 orang. Di negara lain, seperti Filipina, pada 2018, setidaknya 30 aktivis lingkungan dibunuh anggota kelompok paramiliter dan penyerang tak dikenal. Pada tahun yang sama, setidaknya 164 pembela lingkungan dibunuh di seluruh dunia.   Ancaman kriminal kepada masyarakat dan aktivis lingkungan atau aktivis anti-korupsi seperti itu tidak bisa diperlakukan atau ditetapkan sekadar berdasarkan kesesuaian perbuatan itu dengan pasal-pasal peraturan perundangan sebagai suatu proses positivistik-instrumentatif. Perbuatan ”kriminal” itu bukan terjadi dan harus dibuktikan kebenarannya, melainkan ”dijadikan dan dikekalkan” kriminalnya melalui proses dominasi perbedaan posisi warga negara.   Dari pengalaman saya mengikuti proses-proses peradilan dalam kasus-kasus seperti itu juga dapat diperoleh kenyataan bahwa perbuatan ”kriminal” itu sendiri diambangkan atau bahkan dihalang-halangi dari proses mengenai mengapa hal itu terjadi—dihapus hubungan kausalitasnya, kemudian dikoreksi dengan menggunakan instrumen pasal-pasal yang sangat jauh dari upaya mewujudkan kondisi adil.   Karena itu, mudah dipahami mengapa dalam pengelolaan SDA dan lingkungan hidup masyarakat dan para aktivis rentan dan dapat dengan mudah menjadi sasaran kriminalisasi. Bila diamati, kriminalisasi itu kemudian menjadi cara penggunaan kekuasaan untuk mengabaikan hak orang lain yang diproduksi berulang-ulang, dan secara historis sudah mencapai tingkat kestabilan relatif. Karena kejahatan sudah berakar secara materialistik, kejahatan itu sendiri menjadi pusat tindakan sosial maupun ekspresi kekuasaan itu sendiri.   Demokrasi dan lingkungan hidup   Keempat pernyataan Landau dan Glandof di atas sejalan dengan berbagai hasil kajian lain mengenai hubungan korupsi dan perusakan lingkungan hidup. Kajian Marina Povitkina dalam The limits of democracy in tackling climate change (2018), menyimpulkan secara umum kualitas demokrasi di suatu negara ikut menjamin komitmen pelaksanaan pengendalian perubahan iklim.   Namun, hubungan antara demokrasi dan perubahan iklim itu bervariasi dan tergantung pada kualitas demokrasi itu sendiri, termasuk toleransinya terhadap korupsi. Dalam hal ini dinyatakan bahwa demokrasi dapat meningkatkan upaya mengendalikan emisi karbon, hanya bila korupsi rendah. Bila korupsi tinggi, demokrasi nampak tidak lebih baik daripada rezim otoriter.   Dalam beberapa hal, menurut Povitkina, fitur demokrasi justru menghambat komitmen terhadap lingkungan. Ini karena tantangan politik secara terus-menerus melalui siklus pemilu, berakibat para pemimpin politik terbawa pandangan-pandangan sempit. Pandangan itu dapat mencegah mereka mengalokasikan anggaran untuk pelaksanaan program kebijakan jangka panjang seperti perlindungan lingkungan.   Sebagai contoh, untuk Indonesia, anggaran belanja untuk Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) relatif kecil. Sejak 2016, anggaran itu berkisar antara Rp 6 triliun hingga Rp 8 triliun. Jumlah itu sekitar 40 persen dari kebutuhan anggaran sesuai rencana strategis kementerian yang ditetapkan. Dibandingkan dengan alokasi anggaran seluruh kementerian dan lembaga yang sebesar Rp 1.031 triliun, anggaran untuk KLHK itu kurang dari satu persen.   Hubungan antara korupsi dan perlindungan lingkungan, untuk kasus di Malaysia, Indonesia dan Filipina, telah dianalisis secara ekonometrik berdasarkan data periode 1970-2017. Hasil ini membuktikan, dalam jangka panjang, semakin tinggi tingkat korupsi, semakin banyak pencemaran lingkungan.   Salah satu contoh yang dikemukakan adalah terjadinya pembuangan limbah ilegal dan kegiatan bisnis ilegal yang sangat berpengaruh terhadap pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup (Ridzuan, dkk 2019). Hal senada dialami oleh 16 negara di kawasan selatan Afrika, korupsi berdampak negatif terhadap kelestarian lingkungan (Ganda, 2020).   Hasil kajian korupsi di bidang industri tambang, irigasi, pertanian, kehutanan, perikanan, dan kegiatan konservasi, dengan fokus pada pengelolaan kawasan lindung dan perdagangan satwa liar, membuktikan bahwa korupsi di bidang tersebut bersifat sistemik (Tacconi dan Williams, 2020). Korupsi itu secara signifikan berdampak negatif bagi lingkungan dan ekonomi, dan pada gilirannya menimbulkan dampak negatif bagi kehidupan sosial.   Berbagai kenyataan di atas menunjukkan bahwa upaya untuk mempertahankan dan meningkatkan fungsi lingkungan hidup global, nasional maupun lokal tak dapat dipisahkan dari upaya untuk memberantas korupsi. Korupsi terbukti menjadi sarana ampuh untuk dapat mengendurkan norma-norma dan praktik perlindungan lingkungan hidup. ●

 

ARTIKEL OPINI

Tinjauan 20 Tahun UU Kehutanan

HARIADI KARTODIHARDJO

 

KOMPAS, 12 Agustus 2019 · 03:00 WIB

 

Isi undang-undang yang berupa norma dan arahan umum mempunyai ruang lebar dan dapat digunakan untuk berbagai bentuk kebijakan. Bahkan, isi kebijakan dapat disisipi berbagai kepentingan. Hal ini juga terjadi pada UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.

Pilkada dan Korupsi SDA

Pilkada dan Korupsi SDA Hariadi Kartodihardjo  ;   Guru Besar Kebijakan Kehutanan IPB

                                                     KOMPAS, 28 Februari 2018

                                                           

Biaya politik pemilihan kepala daerah yang tinggi dianggap sebagai penyebab korupsi kepala daerah. Pernyataan itu dianggap benar karena kompensasi atas tingginya biaya itu dicari dari sumber daya publik dan terdapat kenyataan semakin banyak pimpinan daerah dipidana akibat korupsi. Tetapi di luar itu, bagaimana peran institusi negara yang mengatur penyelenggara negara, sehingga terjadi pembiaran terhadap sumber daya publik yang dikorbankan? Sejak Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) melakukan koordinasi pelaksanaan nota kesepahaman bersama 12 kementerian/lembaga serta Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam (NKB/GNPSDA), lima tahun lalu, terdapat setidaknya tiga kenyataan yang dapat menggambarkan peran institusi negara maupun respons penyelenggara negara yang terkait korupsi. Institusi korupsi Pertama, dalam institusi formal negara terdapat institusi bayangan (pseudo-legal institutions) yang menjadi kerangka kerja korupsi, sebut saja institusi korupsi, dengan aturan main dan norma tersendiri. Institusi korupsi itu menjalankan fungsi transaksi-transaksi oleh orang-orang yang sama sebagai penyelenggara negara dan jaringannya, akan tetapi bukan seperti apa yang dimaksud oleh isi peraturan perundangan. Jaringan para penyelenggara negara itu, apabila dikaitkan dengan perizinan pemanfaatan SDA sebagai objek yang banyak digunakan, terdiri atas pengusaha, orang atau lembaga sebagai konsultan atau perantara maupun eminent persons sebagai penekan. Kenyataan itu didukung oleh data KPK (2017), bahwa selama periode 2004-Mei 2017, dari 650 kasus, 80% pelaku korupsi melibatkan sektor swasta dan sektor publik/instansi pemerintah, dengan modus utama suap/peras dan gratifikasi untuk memengaruhi kebijakan penyelenggara negara atau pegawai negeri. Transaksi di dalam institusi korupsi itu membuat penyelenggara negara dapat memberi kesempatan lebih bagi pengusaha. Misalnya memperoleh izin lebih luas atau tidak dikurangi luas izin yang dimohon, atau mendapat dukungan penuh apabila lokasinya ternyata tumpang tindih dengan perusahaan lain atau dengan masyarakat. Bentuk lain yang juga biasa dilakukan yaitu menjalankan regulatory capture. Pelanggaran yang sudah terjadi atau akan dilakukan diupayakan dihapus/dilindungi oleh peraturan perundangan. Cara demikian itu dapat dilakukan ,misalnya, melalui penetapan tata ruang. Sebagai contoh, saat ini rancangan peraturan daerah (Ranperda) Provinsi Riau hanya menyisakan 21.615 hektar kawasan lindung gambut (KLG), dari 1.693.030 hektar KLG yang tercantum dalam Naskah Akademik Ranperda RTRWP Riau 2016-2035. Itu pun masih lebih sempit daripada luas yang tertera dalam SK Menteri Lingkungan Hidup dan Kerhutanan (LHK) No 129/2017 tentang Penetapan Peta Kesatuan Hidrologis Gambut Nasional, dan untuk Riau seluas 2.473.383 hektar sebagai kawasan lindung. Akibat dihilangkannya KLG tersebut, ditengarai perusahaan-perusahaan ilegal akan lebih mudah dilegalkan. Hal itu dikuatkan oleh temuan Panitia Khusus DPRD Provinsi Riau pada saat evaluasi data dalam pelaksanaan NKB/GNPSDA-KPK, bahwa terdapat tanaman kebun kelapa sawit seluas 1,8 juta hektar yang berada di luar izin. Dukungan regulasi Kedua, keberlanjutan institusi korupsi bukan ditopang oleh pelaku-pelaku secara individual atau bersama-sama, peraturan tidak berjalan atau penegakkan hukum lemah, tetapi oleh isi peraturan itu sendiri. Diketahui setidaknya terdapat tiga jenis peraturan yang mungkin menjadi penyebab korupsi (Nagara, 2017), yaitu: systemic corruptive regulations, criminogenic regulations, serta vulnerable regulations. Peraturan jenis pertama jadi penyebab kerugian negara secara langsung maupun tidak langsung, atau ada desain kelompok tertentu diuntungkan dan yang lain dirugikan. Jenis kedua, dapat menyebabkan kondisi jebakan: siapa pun yang bekerja cenderung akan melakukan korupsi. Jenis yang ketiga, menyebabkan adanya kesempatan yang terbuka, sehingga mendorong adanya perilaku oportunis. Misalnya, akibat rendahnya fasilitas dan gaji yang diterima pengawas produksi hutan dan tambang, membuat pengawas lapangan itu seperti terjebak melakukan kesalahan, termasuk sengaja dijebak dengan gaji bulanan oleh perusahaan. Kajian terhadap biaya transaksi perizinan oleh KPK, 2013-2015, menunjukkan kenyataan itu. Mereka harus setia, bukan hanya kepada perusahaan, juga kepada atasan atas perintah yang diberikan, benar atau salah. Di situlah terwujud jalinan pelaku-pelaku pemberi, pengawas dan pemegang izin, sehingga tak mungkin mereka melaporkan perbuatan sesamanya. Relasi seperti itu tidak pernah mereka sebut sebagai perbuatan keliru, karena dituntun oleh ketiga tipe jenis pelaksanaan peraturan di atas. Walaupun jalinan tersebut terlihat hanya di tingkat bawah, tetapi justru menjadi motor penggerak bagaimana perizinan dapat dimanipulasi dan dibeli dengan harga tinggi, serta menghasilkan keuntungan berlebihan. Antara lain dari pajak yang tidak dibayar akibat produksi yang tidak dilaporkan. Kajian KPK (2015) menyebut bahwa pendapatan negara yang hilang dari kayu bulat yang berasal dari konversi hutan untuk kebun dan tambang, mencapai Rp 49,8 triliun-Rp 66,6 triliun per tahun selama periode 2003-2014. Dalam pelaksanaan GNPSDA-KPK, juga mendapat temuan kekurangan bayar pajak dari pertambangan, perkebunan kelapa sawit, maupun dari sektor kelautan, tahun 2014, sekitar Rp 126 triliun. Nilai uang sebanyak itu berpotensi sebagai dana kampanye dalam pelaksanaan pilkada. Isi buku Routledge Handbook of Corruption in Asia (2017) menunjukkan kenyataan itu. Disebut bahwa korupsi di Asia sering kali dikaitkan dengan budaya dalam arti bukan inisiatif individu, tetapi sudah ada di dalam hubungan sosial masyarakat, di mana pejabat dan pengusaha membentuk sistem informal sebagai wadah korupsi dijalankan. Praktik terbanyak berupa suap, penggelapan, pemerasan, penyalahgunaan wewenang, pembiayaan kampanye ilegal, serta kecurangan dalam pemilu. Di Indonesia, lingkungan perizinan SDA di lapangan menjadi penopang utama terlaksananya praktik-praktik itu. Penutup Ketiga, dua kenyataan sebagai penyebab terjadinya korupsi di atas, meskipun sangat berat, dapat disikapi secara inovatif bagaimana korupsi dikendalikan. Dalam hal ini, teknologi mampu membangun transaksi yang bersih. Hal itu dibuktikan oleh para pimpinan daerah yang memenangi Nirwasita Tantra 2016, yaitu penghargaan Kementerian LHK sebagai green leadership dalam pengelolaan lingkungan hidup. Diskresi, keterbukaan informasi, penyelenggaraan sistem daring pemerintahan maupun pengendalian produksi SDA, mereka lakukan sebagai inovasi efisiensi birokrasi, anggaran maupun kegiatan. Di sektor kehutanan, dengan adanya sistem daring untuk pelaporan produksi kayu bulat, dari penuturan beberapa pengusaha, dapat mengurangi biaya transaksi perizinan hingga 60% dari angka tahun 2014 sebesar Rp 680 juta-Rp 22 miliar per perusahaan per tahun. Dalam hal ini, inisiatif anti-korupsi oleh swasta menjadi sangat penting. Dari pengalaman pelaksanaan NKB/GNPSDA-KPK tersebut, dapat ditunjukkan adanya dua faktor yang saling memengaruhi. Pertama, adanya jaringan, proses sosialisasi dan kooptasi untuk memproduksi dan mereproduksi institusi korupsi sebagai institusi bayangan. Kedua, isi peraturan yang berciri systemic corruptive, criminogenic dan vulnerable regulations. Kedua faktor itu menghasilkan pembiayaan ilegal—dari tingginya keuntungan tak wajar pemanfaatan SDA—untuk pelaksanaan pilkada melalui peran negara yang, by design, diperlemah sampai ke tingkat lapangan. Untuk itu upaya pengendaliannya perlu dilakukan sampai ke hulu persoalan, yaitu pembenahan peraturan pengelolaan dan pengawasan serta birokrasi perizinan, selain penegakan hukum seperti yang telah dilakukan KPK. Para pemimpin daerah yang mampu membebaskan diri dari kungkungan politik korupsi perlu didukung masyarakat luas agar pencegahan korupsi terjamin keberlanjutannya. ●

Korupsi Kronis dalam Institusi Ekstra-Legal

Korupsi Kronis dalam Institusi Ekstra-Legal Hariadi Kartodihardjo ;  Guru Besar Kebijakan Kehutanan IPB

                                                   TEMPO.CO, 09 Februari 2017

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Selama saya memfasilitasi kegiatan pencegahan korupsi oleh Komisi Pemberantasan Korupsi, terutama pelaksanaan Nota Kesepahaman Bersama/Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam dalam empat tahun terakhir, terlihat institusi ekstra-legal menjadi salah satu masalah yang mencuat. Dari pengalaman itu, ada empat hal yang dapat dicatat. Pertama, korupsi terjadi karena terdapat struktur kepemerintahan berupa jaminan atas kesetiaan, baik dalam bentuk peraturan maupun sekadar kebiasaan. Misalnya, rendahnya fasilitas dan gaji yang diterima pengawas produksi hutan dan tambang membuat pengawas lapangan seperti dijebak melakukan kesalahan, termasuk dijebak sebagai perangkat perusahaan dengan gaji bulanan. Kajian terhadap biaya transaksi perizinan kehutanan di Kalimantan Tengah dan Timur oleh Direktorat Penelitian dan Pengembangan KPK menunjukkan kenyataan ini. Mereka harus setia, bukan hanya kepada perusahaan yang diawasi, tapi juga kepada atasannya untuk perintah yang diberikan, benar ataupun salah. Di situlah terwujud jalinan pemberi, pengawas, dan penerima izin sehingga tidak mungkin mereka melaporkan  perbuatan sesamanya. Kerugian negara, yang dihitung KPK pu-luhan triliun rupiah setiap tahun, itu sama sekali tidak berhubungan dengan risiko atas hubungan-hubungan ini. Kedua, korupsi tidak selalu akibat perilaku korup, peraturan tak berjalan, atau lemahnya penegakan hukum. Korupsi terjadi lebih karena adanya institusi ekstra-legal, yaitu suatu jaringan yang dipelihara oleh kekuasaan yang secara de facto melebihi kekuasaan legal negara. Dalam revitalisasi ekosistem Tesso Nilo di Riau, misalnya, ditemukan adanya suatu wilayah eksklusif di dalam Taman Nasional Tesso Nilo di bawah institusi ekstra-legal seperti itu. Seorang polisi yang mengikuti evaluasi kegiatan tersebut di Pekanbaru, 24 Januari 2017, menyebutkan pentingnya operasi gabungan dari pusat karena kuatnya jaringan di dalamnya. Dalam hal ini, korupsi dapat dipahami sebagai jaringan transaksional yang berjalan secara sistematis dengan melibatkan kepercayaan, pengkhianatan, penipuan, subordinasi untuk kepentingan tertentu, kerahasiaan, dan keterlibatan beberapa pihak yang saling menguntungkan. Ketiga, pencegahan korupsi yang dilakukan berdasarkan pendekatan klasik oleh Robert Klitgaard (1988) dapat dianggap tidak selalu tepat,  terutama dalam perkara diskresi. Dalam pendekatan Klitgaard, korupsi diatasi dengan mencegah terjadinya kewenangan berlebihan atau monopoli, mengurangi terjadinya diskresi, serta meningkatkan akuntabilitas. Padahal kegiatan di lapangan yang didasarkan pada regulasi, keuangan, dan pengawasan justru dapat menjadi penyebab terjadinya korupsi, sehingga perlu diskresi. Hal itu dibuktikan oleh pimpinan daerah yang memenangi Nirwasita Tantra 2016, yaitu penghargaan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan terhadap penilaian kepemimpinan mereka dalam pengelolaan lingkungan hidup. Diskresi dan keterbukaan informasi sebagai inovasi pendayagunaan birokrasi, anggaran, dan kegiatan umumnya dilakukan oleh pimpinan daerah itu. Keempat, hasil analisis regulasi perizinan kehutanan oleh KPK dengan pendekatan corruption impact assessment pada 2013 menunjukkan hal serupa. Teknik-teknik tertentu dalam penetapan otoritas dan tanggung jawab terhadap pengelolaan sumber daya hutan yang ditetapkan secara legal justru menjadi penyebab terjadinya korupsi. Misalkan, pengawas perizinan dari berbagai instansi harus datang ke perusahaan. Namun, karena banyaknya instansi yang harus mengawasi, dalam satu tahun, suatu perusahaan dapat kedatangan pengawas selama 278 hari. Akomodasi pengawas itu ditanggung perusahaan. Lembaga negara yang korup merupakan konfigurasi institusional yang membentuk cara berpikir keliru pun menjadi biasa. Terbentuknya budaya korupsi cenderung membiarkan konflik etik ataupun membiarkan rasionalitas yang bertentangan dengan kenyataan. Untuk mencegah korupsi kronis itu diperlukan inovasi pendekatan. Pengembangan pendekatan Klitgaard oleh Sandoval-Ballesteros (2013), yang disebut sebagai structural corruption approach (SCA), dapat menjadi alternatif pilihan. Dengan perhatian lebih berfokus pada penyalahgunaan wewenang dan impunitas akibat perlindungan politik, maka peningkatan partisipasi dan keterbukaan informasi bagi publik harus diwujudkan. Proses dan penerima izin yang berbasis sumber daya alam perlu diumumkan nama dan lokasinya serta jabatan pemberi rekomendasi dan penetapan izinnya. KPK dan segenap pegiat antikorupsi diharapkan dapat mengawasi lahirnya kebijakan tersebut oleh instansi pemerintah pusat maupun daerah. ●

Menghadirkan Negara dalam Pengelolaan SDA

Menghadirkan Negara dalam Pengelolaan SDA Hariadi Kartodihardjo ; Guru Besar Kebijakan Kehutanan Institut Pertanian Bogor; Narasumber GNSDA- Komisi Pemberantasan Korupsi

                                                      KOMPAS, 10 Januari 2017

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Sangatlah tepat di dalam Nawacita disebut ada persoalan negara tidak hadir. Ketidakhadiran negara dapat disebabkan oleh berbagai bentuk. Salah satu di antaranya berupa privatisasi peran intervensi negara dalam pengelolaan sumber daya alam. Peran negara diambil untuk kepentingan perorangan atau kelompok penyelenggara negara itu sendiri atas nama daerah dan sektor-sektor. Maka, harapan negara hadir semestinya bukanlah hadir secara fisik belaka, melainkan hadir dengan kelahiran baru yang dapat memegang nilai dan norma sebagai negara. Kebijakan penataan ruang dan lingkungan hidup dapat dianggap relatif terbebas dari kepentingan sektor-sektor itu secara langsung. Semua sektor memerlukannya. Secara ideal, dua undang-undang yang mengaturnya, yaitu UU Penataan Ruang dan UU Perlindungan Pengelolaan Lingkungan Hidup, telah memandatkan kepentingan sektor-sektor dalam memanfaatkan ruang berdasarkan kriteria agar dipenuhinya kepentingan publik, yaitu tidak dilampauinya daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup. Berdasarkan data Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (2016), semua provinsi telah memiliki peraturan daerah mengenai penataan ruang, kecuali Sumatera Utara, Riau, Sumatera Selatan, Kalimantan Timur, dan Kalimantan Selatan. Namun, kenyataan di lapangan menunjukkan kecilnya hubungan antara keberadaan perda serta banyaknya konflik penggunaan hutan dan lahan. Dalam 15 tahun terakhir, terutama di luar Pulau Jawa, perkembangan industri ekstraktif, seperti tambang maupun perkebunan kelapa sawit, dan akibat perkembangannya mengikuti mekanisme pasar (intervensi negara tidak hadir) telah mengurangi fungsi kawasan hutan negara ataupun hilangnya lahan-lahan pertanian tanaman pangan produktif secara signifikan. Misalnya, secara nasional kawasan konservasi yang telah jadi tambang seluas 1,3 juta hektar. Hutan lindung yang telah jadi tambang 4,9 juta hektar. Itu berarti ancaman bagi pertanian tanaman pangan bukan hanya lahan tanaman pangan berkurang, melainkan pasokan sumber daya air juga akan kian menyusut. Di Jawa juga serupa. Sawah dan lahan-lahan pertanian produktif dikonversi dari waktu ke waktu, baik akibat perkembangan perkotaan dan perumahan, industri ekstraktif seperti semen, maupun hilangnya fungsi lahan pertanian itu akibat tidak adanya pasokan air yang diperlukan. Tidak berjalannya pengendalian ruang juga disebabkan oleh tak berjalannya pembangunan ekonomi berbasis ekoregion yang dipandu melalui Rencana Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (RPPLH) dan harus diadopsi oleh Rencana Pembangunan Jangka Panjang ataupun Menengah oleh pusat dan daerah, kajian lingkungan hidup strategis (KLHS) bagi pelaksanaan kebijakan, rencana ataupun program sebagaimana dituangkan dalam UU PPLH. Dari proses Nota Kesepakatan Bersama/Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam (NKB/GNSDA) KPK diketahui bahwa implementasi UU PPLH itu secara politik dalam lima tahun terakhir dihambat oleh semua sektor pembangunan yang berbasis ekonomi. Mengapa negara tak hadir Fungsi negara yang dijalankan pemerintah/pemda di lapangan dapat dikalahkan oleh privatisasi peran intervensi negara akibat setidaknya dua hal. Pertama, kapasitas penyelenggaraan pemerintahan yang terbatas (materiil, moril) telah terbeli oleh nilai triliunan rupiah dari rente ekonomi ataupun kewajiban usaha-usaha pembayar pajak yang sengaja tidak dipenuhi. Misalnya dalam laporan pelaksanaan NKB-KPK 2013 terdapat perusahaan tambang yang tak clear and clean dan tak membayar Pendapatan Negara Bukan Pajak puluhan triliun rupiah. Dari 474 perusahaan kebun di Riau yang dilaporkan Dinas Perkebunan Provinsi Riau (2016), 127 di antaranya tak berizin. Kantor Pajak Provinsi Riau juga melaporkan jumlah perusahaan yang berizin yang membayar pajak hanya sepertiganya. Hal ini dikonfirmasi Komisi A DPRD Provinsi Riau, awal Agustus 2016, yang melaporkan bahwa target pajak daerah dari perkebunan Rp 24 triliun hanya diterima Rp 9 triliun. Pemberi izin dan perusahaan turut andil dan membiarkan situasi tersebut dengan cara tak bersedia memberikan data perusahaan kepada petugas pajak. Dengan situasi seperti itu, artinya terdapat potensi Rp 15 triliun per tahun di Riau untuk membeli pengaruh dalam pengambilan keputusan oleh negara. Kedua, akibat adanya state capture (upaya sekelompok orang, di dalam dan di luar pemerintahan yang memengaruhi isi peraturan dan/atau pengambilan keputusan sehingga menguntungkan mereka dan pada waktu yang sama merugikan kepentingan publik), mereka dapat menjalankan misi buruknya melalui regulasi atau keputusan sah. State capture dalam pengelolaan SDA dapat mengakibatkan alokasi pemanfaatan sumber daya cenderung untuk kelompok usaha tertentu, pajak yang dibayar lebih rendah dari yang seharusnya, izin usaha dapat diperluas dan/diperpanjang meski tak sesuai ketentuan, syarat kinerja usaha terutama terhadap dampak sosial dan lingkungan dapat diperlonggar. Namun, dalam waktu yang sama terjadi keputusan-keputusan transaksional dengan biaya tinggi yang harus dibayar perusahaan. Sejauh perusahaan mempunyai rente ekonomi tinggi, bukan hanya karena usahanya secara finansial menguntungkan, melainkan juga akibat membayar pajak yang rendah atau tak membayar pajak sama sekali, biaya-biaya transaksional tak jadi kendala. Namun, apabila iklim usahanya buruk, seperti dialami usaha hutan alam produksi saat ini, usaha-usaha itu cenderung bangkrut. Meski begitu, bangkrut dan rusaknya hutan alam tidak serta- merta merugikan pengusaha karena seluruh kekayaan alam yang dimanfaatkan milik negara. Kedua hal itu mengakibatkan tindakan-tindakan di lapangan harus dianggap legal, karena sesuai peraturan perundang-undangan, tetapi jiwa dan substansinya penuh sengketa sehingga walau legal tetapi tak memiliki legitimasi secara sosial. Demikian pula posisi pemerintah/pemda serta aparat keamanan bukan menjadi instrumen negara yang dapat melakukan intervensi pasar pemanfaatan SDA, melainkan menjadi bagian dari mekanisme pasar itu sendiri. Maka, siapa yang kuat dialah yang menang, ibarat di sebuah pasar: siapa yang punya uang dialah yang bisa membeli barang, tak peduli orang lain dapat memperoleh barang itu atau tidak. Itulah yang sesungguhnya terjadi di lapangan. Kehadiran negara justru bersaing dengan kebutuhan masyarakat banyak karena negara berfungsi sebagai privat. Kondisi itu menyebabkan hal- hal yang menjadi kepentingan publik, seperti lingkungan hidup, ataupun hal-hal yang jadi kepentingan golongan masyarakat yang lemah secara politik, seperti petani, diabaikan. Maka, mudah dimengerti mengapa UU No 41/ 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan tidak bisa berjalan. Permintaan lahan untuk pangan, ketika peran negara digantikan free riders, tak ada yang akan memenuhinya. Karena permintaan tak disertai kesanggupan bersaing dengan membayar biaya transaksi, sebagaimana permintaan lahan yang sama untuk non-pertanian telah disediakan triliunan rupiah. Peran penting tata kelola Persoalan di atas hanya dapat diselesaikan apabila negara dapat fokus menyelesaikan soal hak/ status dan fungsi hutan/lahan. Kepastian property rights dan keadilan alokasinya, baik secara ekonomi maupun institusi, akan menghidupkan insentif pemanfaatan sumber daya bagi rakyat kecil ataupun pengusaha besar. Juga meminimumkan perilaku free riders dan situasi transaksional, karena kejelasan lokasi, penguasaan, ataupun fungsi SDA akan memperkecil peluang terjadinya manipulasi. Bagaimana melakukannya? Nawacita yang telah populer sejak dua tahun lalu masih tumpul ketika memasuki ruang politik pengelolaan SDA di lapangan, di mana jiwa Nawacita harus diwujudkan bentuknya. Berbagai bentuk perubahan untuk perbaikan kebijakan dan peraturan perundang-undangan di tingkat nasional juga belum mampu menggeser privatisasi peran negara di lapangan itu. Untuk itu, yang mungkin dapat dilakukan adalah membuka jaringan privatisasi peran negara itu melalui keterbukaan informasi dalam pengelolaan SDA. Di samping itu, penegasan presiden sekali lagi dalam pemberantasan korupsi sangat diperlukan. Demikian pula janji pimpinan KPK di awal pelaksanaan jabatannya untuk memperkuat pencegahan korupsi harus diwujudkan. Untuk itu, KPK perlu tetap fokus dan mendesain pemberantasan korupsi di sektor-sektor SDA untuk memecah jaringan privatisasi peran negara. Di samping itu juga perlu penguatan fungsi koordinasi dan supervisi guna mewujudkan transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan pengelolaan SDA. Itu artinya kedua program KPK, pencegahan dan penindakan, perlu diintegrasikan agar dapat saling menunjang. Pengalaman saya melakukan fasilitasi dalam pelaksanaan perbaikan tata kelola seperti itu, di kementerian/lembaga ataupun di tingkat provinsi dalam dua tahun terakhir, sangat tidak efektif apabila tak diikuti koordinasi dan supervisi KPK. Hal itu dapat dipahami karena kehadiran negara, kalaupun memang sudah hadir, baru sebatas fisiknya. Sementara nilai dan normanya sebagai negara yang sesungguhnya masih tertinggal. ●

Lubang dalam Tata Kelola PSDA Hariadi Kartodihardjo  ;   Guru Besar Kebijakan Kehutanan Institut Pertanian Bogor, Anggota Presidium Dewan Kehutanan Nasional

KORAN SINDO, 10 (Minggu?) Agustus 2014

                                                

                                                                                                                                   

Pada 9 Agustus ini, ada momen yang penting sebagai pengingat kita dalam melaksanakan pembangunan, namun sering terlewatkan, yaitu hari masyarakat adat internasional. Peringatan ini penting karena harus ada keselarasan antara pembangunan yang jelas diperlukan untuk memajukan bangsa ini serta perhatian terhadap masyarakat adat di Indonesia. Pembangunan nasional seperti telah diperbincangkan dalam berbagai pembahasan isi draf RPJMN (2015-2019) sangat mengandalkan peran pengelolaan sumber daya alam (PSDA). Berbagai target dan sasaran pembangunan antara lain seperti pengembangan infrastruktur ekonomi, energi terbarukan, swasembada dan kedaulatan pangan, peningkatan pemanfaatan sumber daya kelautan, membutuhkan dasar pijakan tata kelola (governance) PSDA yang baik. Tata kelola dikatakan baik apabila dapat dialokasikan dan dikelola SDA secara efisien, efektif, dan pantas. Tata kelola yang baik ditandai dengan sikap publik menghormati kepastian hukum, transparansi dan aliran informasi yang bebas, keikutsertaan warga negara dalam pengambilan keputusan secara signifikan, kesetaraan, akuntabilitas yang tinggi, manajemen segala bentuk sumber daya publik secara efektif, serta pengendalian terjadinya korupsi Sayangnya, praktik-praktik pelaksanaan peraturan dan perundangan di lapangan sampai saat ini cenderung menghasilkan tata kelola yang buruk. Kondisi tersebut dikonfirmasi, misalnya, oleh hasil kajian UNDP Indonesia (2013) di sepuluh provinsi di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, dan Papua yang menunjukkan indeks tata kelola hutan dan lahan rata-rata 2,33 dari nilai maksimum 5. Praktik-praktik PSDA di pusat, provinsi, dan kabupaten mempunyai rata-rata indeks masingmasing 2,78, 2,39 dan 1,80. Kajian tersebut juga sejalan dengan kajian ICEL di tahun yang sama, di Kalimantan Tengah dan Nusa Tenggara Barat. Setidaknya terdapat lima praktik tata kelola di lapangan yang secara signifikan dapat menghambat target dan sasaran pembangunan ke depan yang diuraikan berikut ini. Pertama , SDA menurut peraturan-perundangan dikuasai oleh negara (state property resources), namun di lapangan tidak terurus dengan baik, informasimengenaikekayaandanpengendaliannya sangat minimal, sehingga secara de facto bersifat terbuka bagi siapa saja (open access). Untuk sektor kehutanan, hal demikian itu disebabkan lemahnya pelaksanaan pengukuhan kawasan hutan negara. Persoalan paling mendasar yaitu dalam pelaksanaan pengukuhan tersebut lebih berorientasi pada penyelesaiannya secara administratif dan sah (legal) melalui penandatanganan berita acara tata batas (BATB) oleh panitia tata batas yang diketuai oleh bupati, namun adanya hak-hak pihak lain di dalam kawasan hutan negara tidak diselesaikan dengan baik, sehingga berbagai bentuk klaim tetap terjadi. Dalam bidang pertambangan, permasalahannya terletak pada masih rendahnya kapasitas pemerintah daerah dalam menggunakan izin sebagai instrumen pengendalian. Kajian reviu perizinan yang dilakukan di sembilan kabupaten di tiga provinsi, yaitu Kalimantan Timur, Kalimantan Tengah, dan Jambi yang saat ini masih sedang berjalan, misalnya, menunjukkan bahwa dokumen perizinan sebagai instrumen pengendalian izin dan jumlah produksinya yang dimiliki oleh pejabat pemberi izin kurang dari 50%. Kedua , kelemahan isi peraturan-perundangan, rendahnya kapasitas birokrasi terutama dalam pelaksanaan pengendalian izin serta ketidaklengkapan informasi kekayaan alam menjadi penyebab mudahnya terjadi state capture maupun ekonomi biaya tinggi yang berupa suap/peras dalam hampir seluruh mata rantai perizinan. Kajian KPK (2013) menunjukkan bahwa di dalam seluruh mata rantai perizinan kehutanan mulai dari pengurusan izin, perencanaan hutan, pelaksanaan produksi, tata niaga hasil hutan, serta pengawasan dan pengendalian perizinan terdapat biaya suap/peras. Misalnya dalam pelaksanaan pengurusan izin usaha kehutanan yang dialami pelaku usaha untuk mendapatkan rekomendasi bupati/ gubernur dihargai antara Rp50.000-100.000 per hektare dan antara Rp10-15 miliar untuk sebuah izin pertambangan. Untuk mengesahkan rencana kerja usaha kehutanan perlu membayar sekitar Rp250 juta, sementara mengangkut kayu bulat harus membayar sekitar Rp500.000 per pos jaga dengan jumlah antara 20-30 pos jaga. Selain itu, dalam hal pengawasan oleh aparat terdapat kebiasaan mengganti biaya pelaksanaan surat perintah tugas (SPT) oleh perusahaan. Secara umum, perusahaan menerima 100 sampai 150 SPT per tahun. Aparat pemerintahyangmelakukan pengawasan itu meminta informasi yang hampir sama kepada perusahaan. Fenomena seperti itu menunjukkan bahwa kerusakan hutan dan sumber daya alam bukan kurang pengawasan, melainkan justru kelebihan pengawasan, namun hanya menghasilkan laporan administratif tanpa bermakna sebagai instrumen pengendalian izin. Ketiga, mahalnya biaya pengurusan dan pelaksanaan perizinan serta rendahnya pelayanan publik, terutama bagi masyarakat adat/lokal, menyebabkan setidaknya dua masalah. Masalah pertama, saluran mendapatkan legalitas untuk memanfaatkan sumber daya alam secara de facto terbatas disediakan bagi usaha besar, karena masyarakat adat/lokal tidak mampu membayarnya. Oleh karena itu, meskipun pemerintah telah menyediakan kesempatan berusaha bagi masyarakat adat/lokal melalui berbagai skema pengelolaan hutan, seperti hutan desa, hutan kemasyarakatan, dan hutan tanaman rakyat, secara finansial masyarakat tidak mampu menjangkaunya. Kenyataan seperti itu secara nasional ditunjukkan oleh tidak bergeraknya peran masyarakat adat/lokal untuk mampu meningkatkan ketahanan ekonomi rumah tangganya. Angka sampai akhir 2013 menunjukkan perbandingan luas pemanfaatan hutan oleh usaha besar dengan usaha kecil yaitu 96%:4%. Masalah kedua, dalam setiap urusan penyelesaian konflik penggunaan kawasan hutan negara, pertambangan maupun perkebunan, siapa yang paling berhak memanfaatkan sumber daya alam itu adalah siapa saja yang mampu menunjukkan bukti legalitas sesuai peraturanperundangan. Usaha besar mampu mendapatkan syarat legalitas itu walaupun harus membayar mahal, tetapi masyarakat adat/lokal tidak. Pelayanan yang memihak ini di berbagai tempat menjadi pemicu kecemburuan, perasaan tertekan dan frustrasi, serta rasa pelakuan tidak adil yang sangat mendalam. Bentuk-bentuk konflik pemanfaatan hutan dan lahan antara perusahaan dan masyarakat yang pemicunya dapat disebabkan oleh hal-hal yang tidak penting (sepele), sesungguhnya di pihak masyarakat mempunyai akar masalah yang sangat mendalam seperti itu. Keempat , lembaga-lembaga pemerintah beserta kultur dan mental block yang ada di dalamnya secara umum sudah terjebak melayani kebutuhan administrasi dan indikator kinerja yang bersifat jangka pendek, serta didasarkan oleh peraturan- perundangan yang cenderung tidak diinterpretasikan sejalan dengan kondisi, kapasitas dan kebutuhan masyarakat adat/lokal. Sikap pemihakan bagi masyarakat adat/lokal yang diperlukan saat ini tertimpa oleh kepentingan kelompok untuk mendapat untung secara individual. Kelima , akumulasi dari keempat hal di atas secara visual menghadirkan kenyataan bahwa pengelolaan sumber daya alam seperti hanya menguras kekayaan alam tanpa menghasilkan penguatan untuk membangun dasar-dasar kapasitas modal sosial dan modal ekonomi yang mampu bertahan dalam jangka panjang. Masyarakat adat/lokal sudah lama melihat jalan buntu untuk mampu keluar dari lubang yang dalam persoalan tata kelola PSDA itu. Untuk itu, praktik-praktik nyata di lapangan, transaksi-transaksi perizinan, kekuatan-kekuatan sosial-politik yang menyertainya maupun kapasitas dan kapabilitas lembaga dan unit kerja pemerintahan, terutama di daerah, perlu digunakan sebagai dasar penetapan strategi pembangunan nasional. Para perencana pembangunan dan penentu kebijakan nasional diharapkan mampu menerjemahkan fakta-fakta lapangan itu menjadi strategi pembangunan dengan subyek utama masyarakat adat/lokal, sehingga tidak terbuai pada angka-angka agregat nasional maupun indikator-indikator makro ekonomi yang senantiasa menjanjikan. ●