The mineral export ban : Natural resource management forte?

The mineral export ban : Natural resource management forte? Heru Pamungkas, Rangga D Fadillah, Aditya Rakhman  ;   Heru Pamungkas is a litigation attorney at Assegaf, Hamzah & Partners (AHP); Rangga D. Fadillah is an analyst at BowerGroupAsia; Aditya Rakhman is a consultant at the REDD+ Agency Indonesia

JAKARTA POST,  18 Juli 2014

                                                

In early 2014, the Indonesian government released an energy and mineral resources ministerial regulation that required holders of commercial mining permits (IUP) and special mining licenses (IUPK) in metal production to conduct a minimum amount of their processing and refining within the borders of Indonesia. This move triggered an outcry, especially from extractive industries. It was reported last week that PT Newmont Nusa Tenggara (NNT) has filed a lawsuit against the government with the International Centre for the Settlement of Investment Disputes (arbitration) in response to the emergence of the regulation. NNT has stated that the regulation, which came into force on Jan. 12, 2014, has caused its mining site in Batu Hijau to cease operations, inevitably inflicting economic damage on NNT employees, contractors and other stakeholders. NNT in its submission stated that the regulation was not aligned with the contract of work and bilateral investment agreement between Indonesia and the Netherlands (NNT’s major shareholder is an entity based on Dutch laws). In spite of harsh reactions from the extractive industry, the underlying question remains. At the very core of its systemic design and the implications that it brings, is this regulatory approach strategic in approaching a better resource management system? One can argue that the policy brings more harm than good or vice versa, but what one cannot deny is that this approach provides the country with “better”, although far from perfect, regulatory architecture to help the government in managing its mineral resources. Poor management of natural resources, particularly minerals, has inflicted tremendous economic loss in the form of opportunity cost that is too apparent to ignore any longer. Earlier this year, the Finance Ministry’s tax director general, Fuad Rahmany, revealed that the country lost approximately Rp 14.7 trillion (US$1.26 billion) per year due to illegal exports of minerals. There are around 1,000 illegal seaports operating across the archipelago that facilitate these activities, including in Kalimantan, one of the country’s richest natural resource producers. A major cause of the current turbulence has been the government’s indecisiveness in implementing the 2009 law over the past few years. The seaports in question lack the necessary supervising and security details from officers and officials, so the ports can easily be used by delinquent miners to export mineral ores without paying taxes to the government. If regulatory frameworks can be prescribed that make life slightly harder for the illegal exporters, the government will be able to tap into the lost economic benefit. This is where the export ban (together with more rigid licensing requirements) may serve that purpose. With the export ban, mining companies are obliged to process their raw minerals up to a certain degree of purity inside the boundaries of the country. It is essential to note that this does not imply that all mining companies should build their own processing facilities or smelters; alternatively, they can process their mineral ores through smelting companies or at other mining companies’ smelters. But things are never that simple; new smelters will not be ready until as early as 2017. A major cause of the current turbulence has been the government’s indecisiveness in implementing the 2009 law on minerals and coal over the past few years. Thus, companies are still allowed to export ores but must pay some amount of duties, implemented as disincentives. The situation has raised concern that the high cost of operating businesses in Indonesia will further reduce investors’ trust in Indonesia’s investment climate in the mining sector. However, this is only a temporary effect. When the smelters are ready and the government continues to facilitate the business through regulatory frameworks with certainty and decisiveness in the coming two or three years, the benefits of this policy will outweigh any discounts on Indonesia’s investment climate initially. And therefore, despite the challenges, this policy is worth fighting for. In light of achieving the desired effects laid out above, the ball is now in the government’s court, because the authority to manage natural resources is ultimately in the hands of the government, as mandated in the Constitution. To that end, the government enacted the 2009 Law on Mineral and Coal Mining, which aims to manage mining activities that may well be a key contributor to the economic development of the country. Government Regulation (PP) No. 23 of 2010, which was amended by PP No. 1 of 2014 as well Ministerial Regulation (Permen) No. 1 of 2014, obliges mining companies to revise their contract of works and Working Agreements (Perjanjian Karya), which consequently requires the companies to refine mineral ores within Indonesia at the latest by five years after the issuance of the regulation. As a consequence of the regulations, mining companies need to ensure the availability of smelters to refine mineral ores that can be built by the mining companies themselves and/or other mining companies. The system requires mining companies to submit and apply for business licenses from the government. The companies, however, should satisfy all of the conditions as set out in the Energy and Mineral Resources Ministry’s Regulation No. 32 of 2013 before obtaining a refining license that, among other things, includes providing a Memorandum of Understanding on Sale and Purchase Material made between the IUP holder and the company, as well as providing proof of the validity of the IUP. As part of the architecture, the regulatory framework allows the government to have expanded management. As laid out early in the article, the cost of not having a proper framework to regulate natural resource management for this bustling archipelago is astronomical. This situation can be reversed, and the government’s steps in early 2014 need to be supported. If today it can tackle illegal mining, perhaps tomorrow it can raise Indonesia’s bargaining position in negotiations. The prospects are excitingly promising. ●

Mengejar Nilai Tambah  Vincent Didiek WA  ;   Dosen Fakultas Ekonomika dan Bisnis Unika Soegijapranata Semarang

SUARA MERDEKA,  14 Februari 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                      

PELARANGAN ekspor mineral mentah sebagaimana dicanangkan pemerintah, sesuai dengan PP Nomor 1 Tahun 2014, yang berlaku efektif per 12 Januari 2014. Kebijakan tersebut diharapkan bisa meningkatkan nilai tambah (added-value) bagi ekspor mineral negara kita, yang selama ini sebagian besar diekspor dalam bentuk mentah (komoditas). Karena diekspor dalam bentuk mentah maka nilai tambah dari pengolahan teknologinya pun relatif rendah. Konsekuensinya, kita mendapatkan keuntungan yang jauh lebih rendah ketimbang bila kita mengekspor  mineral yang telah diolah. Indonesia adalah pengekspor timah halus dan batu bara termal, bauksit sebagai bahan baku alumunium, dan bijih nikel terbesar di dunia. Termasuk pengekspor tembaga nomor lima di dunia. Nilai ekspor berbagai mineral mentah pun cukup signifikan, antara lain biji besi, timah, manganm dan seng. Sampai akhir 2012, total ekspor biji mineral kita mencapai 10,4 miliar dolar AS atau 5% total ekspor nasional ke luar negeri (Bank Dunia; 2012).  Sebenarnya, sejak pengundangan UU Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara (UU Minerba), pemerintah sudah berupaya melarang ekspor mineral mentah. Dalam praktik hingga akhir 2011 pertumbuhan ekspor bijih mineral begitu pesat dalam wujud bahan mentah (raw material), mencapai rata-rata 11 kali lipat. Namun mineral yang diolah di dalam negeri tidak sampai berjumlah 3%. Misalnya ekspor bijih nikel mencapai 32,6 juta ton dan bauksit 39,7 juta ton. Bila mineral tersebut diolah dalam wujud barang setengah jadi, semisal konsentrat 20 persen saja, harga jualnya bisa meningkat sampai 10-20 kali lipat dibanding kalau kita hanya menjual secara mentah. Bagi perusahaan tambang yang membangun smelter (pengolahan mineral), pemerintah masih memberikan kelonggaran sampai 2017 sebagai batas akhir pelarangan ekspor tersebut. Dispensasi perpanjangan waktu itu pun mengundang kontroversi karena perusahaan yang diizinkan hanya PT Freeport McMoran dan PT Newmont, dua perusahaan raksasa pertambangan AS yang beroperasi di Papua dan NTB. Kemauan Politik Teori commodity trap atau jebakan komoditas menyebutkan begitu sulitnya negara-negara berkembang untuk keluar dari upaya mencegah ekspor bahan-bahan mentahnya (komoditas). Begitu sulitnya untuk meningkatkan diri lolos dari jebakan komoditas. Mengapa? Hal ini terkait dengan industri dan kapitalisme global yang tak rela sebuah negara berkembang meningkatkan diri sebagai negara pengolah bijih mineral, bukan lagi sebagai penjual bijih mineral mentah. China dan Australia sudah bertahun-tahun menjadi produsen alumunium kelas dunia, ironisnya dengan pasokan bahan mentah dari Indonesia. Demikian juga untuk mineral seperti bijih besi, sebagai bahan baku utama otomotif dan industri permesinan, tembaga dan sebagainya. Pembeli atau importirnya adalah negara negara maju yang mengolah mineral mentah tersebut dari Indonesia, dan merekalah yang justru menikmati nilai tambah yang besar sekali. Alangkah ironisnya, industri tersebut hanya meninggalkan jejak kerusakan lingkungan di Indonesia. Pelarangan ekspor mineral tersebut patut mendapatkan acungan jempol asal benar-benar dilakukan secara impersonal, tidak pilih kasih, dengan nyali besar melawan industri global yang sangat berdaya. Tapi pelarangan itu juga akan berdampak dalam dua tahun mendatang terhadap penurunan devisa negara senilai 5 miliar dolar AS per tahun. Mewujudkan lolos dari jebakan komoditas sejatinya kemustahilan bila tidak dijalankan dengan kemauan politik kuat dalam wujud perundangan dan peraturan. Lolos dari jebakan komoditas, belajar dari masa lalu, juga terjadi pada ekspor komoditas kayu logging dan rotan mentah. Negara-negara importir membeli banyak sekali rotan mentah kita, menimbun komoditas tersebut sampai mencukupi untuk kebutuhan 10 tahun mendatang. Kemudian mereka membangun industri furnitur berbahan rotan, yang kompetitif sehingga  habislah industri rotan dalam negeri kita. Peraturan dikeluarkan tapi industri di dalam negeri sudah terlanjur bangkrut. Penulis pernah meneliti tentang hal ini pada sebuah perusahaan tambang raksasa. Waktu itu, komoditas ekspor yang dikirim melalui kapal kontainer hanya berwujud lumpur cair, untuk diolah dan dimurnikan di luar negeri. Lantas bagaimana pengenaan pajaknya? Bagaimana pula audit hasil tambangnya? Apakah benar-benar hanya satu komoditas bijih tembaga misalnya? Apakah tidak ada kandungan lain, misal emas atau perak? Salah satu cara untuk keluar dari jebakan komoditas adalah dengan melakukan inovasi dalam pengolahan dan pemprosesan melalui teknologi supaya memperoleh nilai tambah. Ke depan,  perusahaan tambang yang diundang ke Indonesia harus melakukan pengolahan sampai menjadi konsentrat antara 20% dan 60%. Kewajiban tersebut juga harus disertai dengan kewajiban melakukan alih teknologi kepada ahli Indonesia. Bagaimana dengan bahan tambang lain seperti minyak mentah? Kenapa tidak diikutkan dalam peraturan tersebut? Mari kita mewujudkan kedaulatan pertambangan minerba. ●

Akrobat Larangan Ekspor Mineral Faisal Basri  ;   Ekonom

KOMPAS,  20 Januari 2014

                                                                                                                        

UNDANG-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dengan tegas menyatakan, pemegang izin usaha pertambangan dan izin usaha pertambangan khusus wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan (Pasal 103) selambat-lambatnya lima tahun sejak undang-undang ini diundangkan (Pasal 170). Sebagaimana ”penyakit” undang-undang lain pada umumnya, Undang-Undang Pertambangan Mineral dan Batubara mengamanatkan ketentuan lebih rinci diatur dengan peraturan pemerintah dan ketentuan lebih rinci dari peraturan pemerintah diatur dengan peraturan menteri. Pengusaha membutuhkan kepastian. Investasi yang harus dibenamkan untuk pengolahan mineral membutuhkan dana relatif besar. Sudah barang tentu pengusaha baru bisa mengambil langkah nyata dan terukur setelah segala aturan jelas, terutama terkait dengan mekanisme insentif dan disinsentif. Peraturan Pemerintah (PP) tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara baru terbit 1 Februari 2010. Peraturan menteri baru dikeluarkan dua tahun kemudian, 6 Februari 2012. Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) Nomor 7 Tahun 2012 yang mengatur kadar kemurnian ini mengalami dua kali revisi, masing-masing dengan Peraturan Menteri ESDM Nomor 11 Tahun 2012 pada 6 Mei 2012 dan Peraturan Menteri ESDM Nomor 20 Tahun 2013 pada 1 Agustus 2013. Tak berhenti di situ. Beberapa hari menjelang pemberlakuan larangan ekspor mineral mentah pun, Presiden masih berwacana dengan meminta pandangan mantan Menteri Kehakiman Yusril Ihza Mahendra. Akhirnya keluar perubahan kedua atas PP Nomor 23 Tahun 2010 lewat PP Nomor 1 Tahun 2014 satu hari sebelum tenggat 12 Januari 2014. Pada hari yang sama, terbit pula Peraturan Menteri ESDM Nomor 1 Tahun 2014. Di tengah ketidakpastian regulasi, pengusaha terus menggenjot ekspor mineral mentah. Selama kurun waktu empat tahun terakhir, ekspor sejumlah hasil tambang naik berlipat ganda. Pemerintah seharusnya sudah mengantisipasi perilaku pengusaha sejak dini dengan menerapkan pajak (bea keluar) progresif atas ekspor tambang/mineral belum diolah. Kenyataannya, peraturan pajak progresif baru dikeluarkan tahun ini. Tarik ulur sedemikian keras. Aneh jika pada detik-detik terakhir tenggat pemerintah masih menghitung-hitung untung-rugi penerapan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 terhadap ekspor, penerimaan negara, dan pengangguran. Karena aturan kerap berubah, ditambah situasi sektor eksternal perekonomian kita yang sedang tertekan, akhirnya pemerintah memberikan banyak kompromi dan terkesan diskriminatif yang bisa menguntungkan perusahaan-perusahaan tambang raksasa. Pemerintah praktis tidak menyiapkan sarana pendukung bagi upaya peningkatan nilai tambah hasil tambang. Usaha peleburan merupakan proses produksi yang membutuhkan energi listrik sangat besar dan fasilitas penunjang seperti pelabuhan dan jalan. Kalau semua harus dibangun oleh pengusaha, ongkos tetap (fixed cost) sangat besar. Pemerintah sepatutnya sudah sejak awal mengantisipasi dengan mengarahkan lokasi pengolahan, lalu menyediakan fasilitas penunjang. Tidak bisa menggunakan kiat simsalabim. Setidaknya, pemerintah menawarkan insentif bagi perusahaan yang terpaksa harus membangun sendiri fasilitas penunjang yang seharusnya merupakan tanggung jawab pemerintah. Pemberian insentif dimungkinkan dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 sebagaimana tercantum pada Pasal 168. Regulasi yang tidak stabil dan beragam peraturan turunannya yang dikeluarkan oleh kementerian-kementerian terkait berpotensi menjadi ajang tawar-menawar dan memperlebar celah praktik korupsi. Sudah sepatutnya sejak dini dilakukan evaluasi untuk menguji konsistensi sejumlah peraturan dan dibuat sesederhana mungkin.  Jangan sampai berbagai regulasi justru menyuburkan praktik pemburuan rente. Tujuan mulia Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 harus diperkokoh dengan penguatan inclusive economic institutions, bukan sebaliknya memperkokoh extractive economic institutions. Revisi atas peraturan pemerintah dan peraturan di tingkat menteri yang terjadi berkali-kali jangan-jangan mengindikasikan sumber masalahnya ada pada Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 sendiri. Tanpa perombakan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 yang mengandung banyak kelemahan, niscaya peraturan perundang-undangan di bawahnya tidak akan pernah optimal, bahkan menimbulkan peluang untuk dibatalkan lewat peninjauan kembali ke Mahkamah Agung, sebagaimana pernah terjadi. Jangan sampai undang-undang yang berlaku justru bertentangan dengan tujuan mengelola sumber daya alam untuk kemakmuran rakyat, bukan bagi orang seorang. Agar konsisten dengan prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya alam lainnya, sudah sepatutnya kita memiliki undang-undang pengelolaan sumber daya alam yang menjamin bagi kemakmuran rakyat, yang menjadikan sumber daya alam menjadi berkah, bukan kutukan. ●