Menata Perda pada Era Otda

Menata Perda pada Era Otda Djohermansyah Djohan ;  Guru Besar IPDN Dirjen Otda Kemendagri 2010-2014; Penjabat Gubernur Riau 2013-2014

                                          MEDIA INDONESIA, 15 Desember 2017

                                                           

PRESIDEN Joko Widodo (Jokowi) entah sudah berapa kali mengungkapkan kekesalannya pada aturan-aturan yang terlalu banyak dan mengada-ada di negeri ini sehingga menghambat investasi dan mempersulit masyarakat mendapatkan pelayanan publik. Pada 2016 lalu, Presiden Jokowi memerintahkan Menteri Dalam Negeri Tjahjo Kumolo membatalkan sebanyak 3.143 peraturan daerah (perda) bermasalah. Baru-baru ini dalam rangka memperingati Hari Antikorupsi Sedunia, 11 Desember 2017, dia mengatakan, “Regulasi juga berpotensi menjadi objek transaksi dan korupsi.” (Kompas, 12/12). Hal yang diduga Presiden Jokowi itu sebetulnya sudah terang benderang di lapangan. Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah, untuk meloloskan perda APBD, misalnya, pihak eksekutif ‘terpaksa’ harus menyediakan uang ‘ketuk palu’ bagi anggota dewan. Kalau tidak disediakan, sidang bisa gagal karena kuorum tidak tercapai. Tidak hanya itu, untuk mengegolkan relokasi kegiatan dalam APBD perubahan, tidak jarang terjadi transaksi antara eksekutif pemerintah daerah (pemda) dan pimpinan DPRD. Bahkan, untuk mengamankan programnya dalam RAPBD agar jangan sampai dicoret dewan, pimpinan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) mengalirkan uang ke kocek anggota DPRD. Ada pula praktik di daerah-daerah tertentu yang guna menjaga hubungan baik dengan pimpinan dewan, para kepala dinas ramai-ramai memberikan ‘setoran’. Bentuk lain transaksi, yaitu ketika pembuatan atau revisi perda terkait dengan kepentingan swasta. Berbagai lobi dan transaksi untuk mengorder pasal pada pansus dewan juga terjadi. Lebih jauh lagi, pada waktu musim pilkada, kursi dewan dihargai ratusan juta sampai miliaran rupiah yang dibutuhkan para calon kepala daerah sebagai tiket maju pilkada. Lalu, bagaimana jalan keluarnya? Penegakan hukum saja lewat operasi tangkap tangan (OTT) KPK tampaknya tidak cukup. Terbukti dari masih belum berhentinya pejabat masuk penjara. Agaknya diperlukan perbaikan menyeluruh pada sistem pemerintahan daerah kita, termasuk sistem pembinaan dan pengawasan di tingkat pemerintah pusat, utamanya terkait dengan penataan perda. Potret empiris Perda sebagai produk hukum daerah sebenarnya merupakan konsekuensi logis dari pemberian otonomi daerah (otda). Untuk menjalankan kewenangan-kewenangan dan urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan pemerintah pusat kepada pemerintahan provinsi (pemprov) dan pemerintahan kabupaten/kota (pemkab/pemkot), diperlukan perda. Perda dibuat bersama oleh kepala daerah dengan DPRD yang notabene representasi rakyat daerah. Dengan begitu, pemerintahan di daerah dijalankan bersendikan hukum, bukan kekuasaan, sekaligus kepentingan publik mendapat perlindungan. Guna memastikan perda yang dibuat pemda tidak menyimpang dari kewenangan yang diberikan, prosedur tetap (protap) yang telah ditentukan, dan untuk mencegah kecurangan, dilakukanlah pembinaan dan pengawasan perda oleh pemerintah pusat. Pada zaman pemerintahan otoritarian Orde Baru (Orba), di bawah UU No 5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, tidak dikenal perda bermasalah. Kepala daerah yang merangkap sebagai wakil pemerintah pusat selaku penguasa tunggal mengendalikan dengan ketat DPRD. Perda-perda yang diketuk dewan kebanyakan pesanan kepala daerah yang didukung penuh oleh Fraksi Golkar dan Fraksi ABRI sebagai pemegang mayoritas. DPRD yang sering dipelesetkan sebutannya sebagai ‘dinas perwakilan daerah’ atau ‘tukang stempel’ tidak berani ‘macam-macam’ kepada kepala daerah, apalagi menerbitkan perda yang bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi. Efektivitas penyelenggaraan pemda menjadi sangat tinggi sehingga pembangunan bergerak lebih cepat. Catatan negatifnya, demokrasi lokal dikebiri, tanpa partisipasi, dan yang ada adalah mobilisasi. Setelah orde reformasi lahir pada 1999, otda dipromosikan secara besar-besaran, desentralisasi diobral, dan demokrasi lokal lewat pilkada langsung berkembang pesat. Sistem partai monolitik diganti dengan sistem multipartai. Kepala daerah tidak lagi menjadi penguasa tunggal, DPRD sendiri terdiri atas banyak fraksi. Sistem pemerintahan daerah kita menjadi liberal. Wajah pemerintahan daerah berubah total. UU yang mengatur pemerintahan daerah hingga kini telah tiga kali berganti, yaitu UU No 22/1999, UU No 32/2004, dan terakhir UU No 23/2014. Selama 18 tahun usia otda, segudang masalah terjadi, baik dalam pembentukan maupun implementasi perda. Sekurangnya saya mencatat ada 10 masalah krusial. Pertama, perda bertentangan dengan peraturan perundangan-undangan yang lebih tinggi. Kedua, perda bertentangan dengan kepentingan umum dan kesusilaan. Ketiga, perda menghambat investasi. Keempat, perda dibentuk tanpa melibatkan pemangku kepentingan. Kelima, perda dibentuk tanpa konsultasi publik. Keenam, pembentukan perda diwarnai penyuapan dan pemerasan (ekstorsi). Ketujuh, agenda pembentukan perda tidak jelas dan kabur. Kedelapan, tidak ada sistem registrasi perda. Kesembilan, perda tetap dijalankan daerah walaupun sudah dibatalkan. Kesepuluh, miskinnya penggunaan teknologi informasi dalam pengawasan perda. Perlu cetak biru Bertolak dari potret empiris yang memprihatinkan tersebut, ke depan perlu dibuat cetak biru (blueprint) penataan perda, dengan penguatan fungsi kontrol dan sinergi kelembagaan pemerintah pusat dalam menangani perda, baik dalam executive preview maupun dalam bentuk executive review. Apalagi dewasa ini dengan putusan Mahkamah Konstitusi (MK) No 137/PUU-XIII/2015 tanggal 5 April 2017, dan No 56/PUU-XIV/2016 tanggal 14 Juni 2017, pemerintah pusat tidak bisa lagi membatalkan perda provinsi dan perda kabupaten/kota. Fungsi pembatalan perda sekarang hanya dipegang Mahkamah Agung (MA) sebagai lembaga peradilan. Pada tataran executive preview, hal-hal penting yang perlu dilakukan ialah menyederhanakan pembentukan perda, memotong prosedur-prosedur yang tidak penting seperti studi banding dalam menyusun perda, mencegah penyuapan dan pemerasan, membuat aplikasi e-perda, mewajibkan nomor registrasi untuk rancangan perda final, memfasilitasi DPRD untuk menyusun perda prakarsa, dan menjatuhkan sanksi kepada kepala daerah/DPRD yang tidak melaksanakan tahapan pembentukan perda seperti melakukan konsultasi publik. Berkaitan dengan executive review, pemerintah pusat seyogianya tidak membiarkan perda yang telah diketuk DPRD berjalan begitu saja. Pemerintah pusat wajib mengontrol sosialisasinya, memonitor implementasinya yang merugikan publik, dan bila perlu menginisiasi judicial review perda bermasalah ke MA. Di tingkat Kementerian Dalam Negeri sendiri selaku batu penjuru pembinaan dan pengawasan pemerintahan daerah yang jumlahnya sangat besar mencapai 542 daerah otonom (34 provinsi, 93 kota, 415 kabupaten) dan tersebar di area yang luas dari Sabang sampai Merauke, untuk memastikan cetak biru penataan perda bisa berjalan lancar, perlu dilakukan restrukturisasi, tidak cukup hanya dengan mengandalkan peran gubernur sebagai wakil pemerintah pusat (WPP) di provinsi. Misalnya, dengan membentuk kantor wilayah di belahan Indonesia Barat, Tengah, dan Timur. Pada level pemerintahan daerah, penguatan kapasitas anggota DPRD hasil pemilu oleh pemerintah pusat secara sungguh-sungguh, terencana, dan berkelanjutan perlu dilakukan. Sejalan dengan itu, sistem pilkada yang mampu mencetak para kepala daerah yang kredibel harus diupayakan melalui perubahan mendasar sistem maupun proses pemilihannya. Nafsu birokrasi untuk memproduksi peraturan dapat dikendalikan melalui agenda legislasi lokal lima tahunan yang paten dan rigid berdasarkan kesepakatan kepala daerah dengan DPRD. Untuk mengawali langkah strategis di atas, sebaiknya Presiden Jokowi segera menggelarkan instruksi presiden kepada para menteri/kepala lembaga dan gubernur/bupati/wali kota tentang peningkatan pembinaan dan pengawasan produk hukum daerah. Kekesalan Presiden Jokowi atas perilaku koruptif pejabat publik kita yang tidak kunjung berhenti moga-moga bisa dijawab dengan perbaikan komprehensif sistem otda. ●