Kematian KPK Roby Arya Brata  ;   Pengamat Antikorupsi, Hukum, dan Kebijakan

TEMPO.CO,  26 Maret 2014

                                      

                                                                                         

                                                      

Komisi Pemberantasan Korupsi kini kembali harus menghadapi serangan legislatif (legislative attack) yang dapat mengantarkan pada "kematiannya". Kini, kekuatan korup di pemerintahan dan DPR mencoba melemahkan KPK melalui revisi KUHP dan KUHAP. Seperti "operasi klandestin" (clandestine operation) dalam dunia intelijen/militer, mereka secara diam-diam dan sistematik memereteli kewenangan KPK dan gerakan pemberantasan korupsi. Apabila nanti kekuatan korup tersebut berhasil mengesahkan RUU KUHAP, pada hakikatnya KPK sudah bubar. Dengan melumpuhkan kewenangan penindakan KPK, fungsi KPK nanti tak lebih dari lembaga pencegah korupsi yang bersifat advokatif. Sebagaimana telah dilansir oleh Koalisi Masyarakat Antikorupsi, revisi KUHP dan KUHAP tersebut berpotensi melemahkan KPK dan gerakan pemberantasan korupsi dari 12 sisi. Ke-12 serangan yang mematikan tersebut adalah, penyadapan harus mendapat izin dari hakim pemeriksa pendahuluan; penyadapan (dalam keadaan mendesak) dapat dibatalkan oleh hakim pemeriksa pendahuluan; putusan bebas tidak dapat diajukan kasasi kepada Mahkamah Agung; putusan Mahkamah Agung tidak boleh lebih berat daripada putusan pengadilan tinggi; dan tidak diaturnya ketentuan pembuktian terbalik. Selain itu, penuntutan suatu perkara dapat dihentikan oleh hakim pemeriksa pendahuluan; penyidik tidak memiliki wewenang memperpanjang penahanan; masa penahanan tersangka dipersingkat; hakim pemeriksa pendahuluan dapat menangguhkan penahanan yang dilakukan penyidik; dihapuskannya ketentuan penyelidikan; KUHAP berlaku terhadap tindak pidana yang diatur di luar KUHP; dan penyitaan harus seizin hakim pemeriksa pendahuluan. Karena itu, untuk mencegah pelemahan dan "pembunuhan" KPK serta gerakan pemberantasan korupsi melalui revisi KUHP dan KUHAP, ada beberapa langkah yang perlu segera dilakukan oleh gerakan/kekuatan atau koalisi masyarakat antikorupsi. Pertama, mendesak pemerintah dan DPR untuk segera menghentikan proses pembahasan RUU KUHP dan KUHAP! Selain karena proses pembahasannya "cacat hukum", adalah tidak rasional/tidak masuk akal perubahan KUHP dan KUHAP diserahkan kepada mereka yang terindikasi terlibat dalam kasus korupsi dan/atau memiliki kepentingan untuk melemahkan KPK serta gerakan pemberantasan korupsi (conflict of interest). Dan kedua, mengganti para ketua tim perancang RUU KUHP dan KUHAP. Muladi adalah petinggi dan politikus Golkar, partai yang beberapa petingginya tersangkut masalah korupsi. Ia akan sulit memerankan sebagai ilmuwan hukum, namun akan lebih berperan sebagai politikus yang (bukan tidak mungkin) memiliki agenda tersembunyi dalam perumusan RUU KUHP dan KUHAP tersebut. Namun, apabila pemerintah dan DPR ngotot memaksakan penyelesaian pembahasan RUU KUHP dan KUHAP sebelum April atau Oktober tahun ini, mereka harus melibatkan KPK (dan penegak hukum lain) dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi dalam proses pembahasan tersebut. Dalam pembahasan ini, KPK dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi harus mencegah pelemahan dan "pembunuhan" KPK serta gerakan pemberantasan korupsi melalui 12 cara pelemahan dalam RUU KUHP dan KUHAP di atas. Bila ternyata nanti pemerintah dan DPR tetap berkukuh pada rancangan KUHP dan KUHAP semula, KPK dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi harus menyatakan mundur dari proses pembahasan. Pernyataan mundur dan penolakan terhadap substansi RUU KUHP dan KUHAP harus dinyatakan dalam suatu deklarasi resmi yang dipublikasikan secara luas. Sebagai kompromi, bila pemerintah dan DPR tetap memaksakan kehendak, perlu dirumuskan pasal dalam ketentuan peralihan RUU KUHAP. Rumusan pasal itu adalah: "Ketentuan hukum acara pidana dari undang-undang di luar KUHP tetap berlaku sepanjang undang-undang tersebut tidak menentukan lain." Ketentuan peralihan lain, baik untuk revisi KUHP maupun KUHAP, adalah, "Undang-undang ini berlaku satu tahun sejak diundangkan." Kedua peraturan peralihan ini dirumuskan agar ketentuan KUHAP yang melemahkan KPK dan penindakan tindak pidana korupsi tidak berlaku bagi KPK. Namun KPK dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi harus memanfaatkan waktu satu tahun tersebut untuk merevisi dan memperkuat ketentuan materiil dan hukum acara dalam Undang-Undang Tipikor dan KPK. Bila nanti pada akhirnya pemerintah dan DPR berhasil mengesahkan RUU KUHP dan KUHAP, sekali lagi KPK dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi menyatakan menolak KUHP dan KUHAP tersebut dalam suatu deklarasi resmi. Tujuannya untuk secara sosiologis mendelegitimasi pemberlakuan KUHP dan KUHAP itu. Wakil Menteri Hukum dan HAM Denny Indrayana, yang konon pro-gerakan pemberantasan korupsi, harus sekuat tenaga menghentikan proses pembahasan RUU KUHP dan KUHAP itu. Bila dia gagal, bahkan ternyata justru mendukung perumusan RUU KUHP dan KUHAP yang melemahkan demikian, ia harus mundur dari jabatannya. KPK dan Koalisi Masyarakat Antikorupsi kemudian harus segera mengajukan permohonan pengujian konstitusional kepada Mahkamah Konstitusi terhadap pasal-pasal yang melemahkan KPK dan gerakan pemberantasan korupsi. ●

Korupsi Institusional dan Distorsi Demokrasi  Roby Arya Brata  ;   Dosen Pascasarjana UI

TEMPO.CO,  13 Februari 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                      

Korupsi institusional merupakan masalah serius yang mengancam negara demokrasi. Korupsi jenis ini meruntuhkan integritas, kinerja, dan kepercayaan publik terhadap institusi-institusi demokrasi. Melalui pendistorsian proses demokrasi dan kebijakan publik, dibandingkan dengan jenis korupsi konvensional, korupsi institusional memiliki dampak yang lebih merusak bagi kehidupan berbangsa dan bernegara. Tapi, karena patologi demokrasi ini merupakan bentuk korupsi yang legal (legal corruption) dan menjadi bagian formal-integral proses pemerintahan, kita sering kali mengabaikan dampaknya. Kita telanjur menganggap korupsi institusional sebagai bagian dari bisnis yang normal dan aturan main dari proses demokrasi. Padahal, bila kita tidak menangani masalah korupsi institusional ini dengan serius, saya memperkirakan dalam waktu 10 tahun Indonesia akan menjadi negara demokrasi yang gagal (failed democratic state).  Tanda-tanda negara ini menuju negara demokrasi gagal akibat korupsi institusional telah terjadi. Para pemimpin dan kebijakan publik yang tidak berpihak kepada rakyat, namun lebih mementingkan dan melindungi kepentingan korup kelompok dan korporasi tertentu adalah sebagian dari tanda-tanda itu. Karena itu, selama masalah korupsi institusional tidak diatasi, demokrasi hanyalah ilusi.  Perbedaan mendasar antara korupsi institusional dan jenis korupsi konvensional seperti suap terletak pada legalitas dari tindakan korup itu. Bila korupsi konvensional digolongkan dalam jenis korupsi ilegal (illegal corruption), korupsi institusional merupakan bentuk korupsi yang legal (legal corruption).  Dalam ilmu politik kontemporer, korupsi konvensional biasanya digolongkan ke dalam tiga kategori (Brown 2004), yaitu pemahaman berdasarkan jabatan publik, kepentingan publik, dan pasar. Pengertian berdasarkan jabatan publik, memandang korupsi sebagai penyalahgunaan jabatan publik untuk keuntungan personal.  Definisi berdasarkan kepentingan publik, melihat korupsi sebagai tindakan yang merugikan kepentingan publik. Sedangkan pemahaman pasar (market-centred) mempersepsikan korupsi sebagai berfungsinya pasar bebas dalam transaksi kewenangan publik, terutama bila tidak ada aturan yang jelas yang mengatur tindakan korup itu. Menurut Lawrence Lessig, profesor hukum dan etika dari Universitas Harvard (2013:2), korupsi institusional terjadi ketika ada pengaruh strategik dan sistemik yang legal, bahkan etis, yang menghambat efektivitas dan meruntuhkan kepercayaan publik pada suatu institusi.  Berbeda dengan korupsi konvensional yang ilegal, korupsi institusional bersifat legal/tidak (selalu) melibatkan transaksi suap (illicit payment). Karena bersifat legal inilah korupsi institusional sulit dijangkau hukum. Korupsi institusional sudah menjadi bagian integral dari hukum dan kebijakan publik (yang korup) itu sendiri. Akibatnya, dampak korupsi institusional jauh lebih merusak karena hasil dari transaksinya berupa keputusan dan kebijakan publik yang mengikat dan merugikan masyarakat luas.  Ada tiga bentuk utama korupsi institusional. Pertama, korupsi ketergantungan (dependence corruption), yaitu hubungan saling ketergantungan antara pejabat publik dan pihak swasta/ketiga dalam relasi kekuasaan. Keputusan dan kebijakan publik untuk melindungi kepentingan pemberi sumbangan dana kampanye dan partai politik adalah salah satu contohnya. Kedua, korupsi ideologi (ideology corruption), yakni keputusan yang terkorupsi oleh ideologi yang diyakini oleh pembuat keputusan.  Dan ketiga, apa yang saya sebut "pengaruh kekuasaan korup (corrupt power influence)". Potensi tekanan korup DPR dan eksekutif pada KPK, melalui pemangkasan anggaran dan pelemahan kewenangan KPK, misalnya melalui revisi KUHAP, bisa jadi merupakan bentuk korupsi institusional. Selain itu, saya menduga kasus Bank Century melibatkan korupsi institusional. Dalam kasus ini, Bank Century sebenarnya tidak memenuhi syarat untuk mendapat fasilitas pendanaan jangka pendek (FPJP), karena rasio kecukupan modal (CAR) bank itu hanya 2,02 persen. Padahal, berdasarkan Peraturan BI Nomor 10/26/PBI/2008 mengenai persyaratan pemberian FPJP, syaratnya adalah CAR minimal harus 8 persen. Namun kemudian, untuk tujuan korup pihak-pihak yang terlibat dalam kasus ini, Bank Indonesia secara legal mengubah Peraturan BI tersebut dari semula 8 persen menjadi CAR positif. BPK menduga perubahan ini hanya rekayasa agar Bank Century mendapat FPJP. Lalu, apa solusinya? Penguatan transparansi dan akuntabilitas publik dalam proses pembuatan kebijakan publik adalah solusi utama. Biaya politik harus ditekan. Sumbangan kampanye dan partai politik harus transparan dan berasal dari APBN, bukan dari pihak swasta/korporasi. Aturan tentang konflik kepentingan dan peran masyarakat sipil dan media harus diperkuat. ●

Combating institutional corruption, saving democracy Roby Arya Brata  ;  A Founding Member of the Asia Association for Public Administration, A Proposed Study Group on Corruption in Asian countries

JAKARTA POST,  13 Januari 2014

                                                                                                                        

Institutional corruption is a serious problem that not only results in lack of public trust in the government institutions of a democratic state but it also weakens their integrity and performance.  However, as this form of “legal” corruption has become “ business as usual”, and has been formally integrated into democratic policymaking and governance processes, we tend to neglect it.  I believe that if the people and government of Indonesia do not seriously tackle this chronic and systemic problem of corruption, within 10 years, the country will turn into a failed democratic state.  But, what is institutional corruption? Different from individual and illegal forms of corruption, institutional corruption is legal and institutionalized. It is a part of the rule of the game in democratic processes.  According to Prof. Lawrence Lessig of Harvard University (2013), institutional corruption occurs when “there is a systemic and strategic influence which is legal, that undermines the institution’s effectiveness by…weakening its ability to achieve its purpose, including, …weakening the public’s trust in that institution”.  On the other hand, unlike institutional corruption, conventional forms of corruption are illegal. In essence, this problem of governance mostly refers to the abuse of power for private gain and assumes that the corrupt persons are in positions of (public) office or power.  Therefore, there are several important distinguishing elements between the concept of institutional corruption on one side, and the individual, conventional forms of corruption and state capture on the other side. First, they are a form of corrupt transactional relationships between public office holders and those parties who have interest in influencing the formation and implementation of public policies.  Second, most importantly, unlike individual corruption, which is illegal, i.e. through illicit payments (e.g. bribery), institutional corruption is a “legal” form of corruption.  In institutional corruption, such payments, for instance for campaign and party contributions, are given through a formal legal channel.  Third, different from individual corruption such as administrative corruption (e.g. bribes), which are forms of ex post policy corruption, i.e. the corrupt payment is transacted after public policy is implemented, institutional corruption is a form of ex ante policy corruption, that is: The corrupt dealings are transacted before public policy implementation or during the policy formulation stage.  The Bank Century case is arguably an example of institutional corruption, in which the central bank’s regulation was “legally” changed for meeting the suspected “corrupt” interests of the parties involved. And fourth, generally all the forms of corruption have damaging effects on the people at large. However, institutional corruption is arguably the most evil form of corruption.  Unlike individual corruption, which has a relatively isolated effect, institutional corruption through corrupting policy and lawmaking processes and outcomes has a wide-ranging impacts on society.  Since the fall of the Soeharto’s authoritarian New Order regime in 1998, the reform governments have adopted some measures to democratize and reform the three branches of government the executive, the legislature and the judiciary.  Such reforms were designed to institutionalize good governance principles in the management and decision-making processes of these democratic institutions.  However, as the reform indicators have shown, the government has been perceived as corrupt, distrusted and ineffective in making and delivering public policies. Having learned from my professional experience as an independent expert tasked by the Indonesia Public Administration Institute to evaluate the implementation effectiveness of the country’s bureaucratic reform, I found the reform was not effective.  The reform objective of creating a clean, accountable and effective government, as stated in Presidential Decree No. 81/2010 on Bureaucratic Reform Grand Design 2010–2025, was not achieved.  As shown by some indicators, the attainment of the mid-term 2010-2014 targets, as stipulated in Administrative Reforms Minister Regulation No. 20/2010 on the bureaucratic 2010-2014 reform road map, was disappointing.  Indonesia’s score on Transparency International’s Corruption Perception Index in 2013, for instance, was only 32 from the target of 50 in 2014 (ranked 114 out of 177 countries surveyed); whereas, the country’s rank on the World Bank’s Ease of Doing Business list in 2013 was just 128th out the 185 countries surveyed (the target in 2014 is 75th); and in 2012, its World Bank Government Effectiveness score was merely -0,29 (on a scale of -2.5 to +2.5) from the 5.0 target in 2014. But what factors have contributed to the unsatisfactory attainment of the objectives of political, judicial and bureaucratic reforms in Indonesia?  Defects in democratic governance and institutional arrangements are the primary causes, which in turn have distorted judicial, bureaucratic and political reforms, thereby weakening the government’s performance. However, institutional corruption is the most responsible factor to blame. Therefore, to make such reforms more effective, we must systematically prevent and curb institutional corruption in our political, bureaucratic and judicial  governance. ●

Reformasi Birokrasi Pemerintah Daerah Roby Arya Brata  ;   Anggota Pendiri Kajian Korupsi di Negara-Negara Asia,  Asian Association for Public Administration

JAWA POS,  08 Januari 2014

                                                                                                                        

SALAH satu tuntutan gerakan reformasi adalah pemberdayaan pemerintah daerah untuk mengelola masalah kepemerintahannya sendiri melalui kebijakan desentralisasi/otonomi daerah. Akan tetapi, setelah lebih dari sepuluh tahun, ternyata kebijakan otonomi daerah di Indonesia - yang dalam literatur internasional disebut big bang decentralization policy- memiliki komplikasi luas.  Tanpa terlebih dahulu memperkuat kerangka akuntabilitas dan membangun sistem integritas di pemerintah daerah, ternyata implementasi kebijakan otonomi daerah telah menimbulkan praktik dan distorsi kebijakan yang koruptif. Berdasar data yang ada, lebih dari 50 persen kepala daerah tersangkut masalah hukum yang terkait dengan korupsi. Di sinilah alasan strategis untuk melakukan reformasi birokrasi di pemerintahan daerah. Namun, selain memenuhi tuntutan dan amanat gerakan reformasi untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih (good governance), reformasi birokrasi di pemerintahan daerah merupakan suatu keniscayaan untuk menghadapi era globalisasi yang penuh tantangan, khususnya era masyarakat ekonomi ASEAN yang akan terbentuk pada 2015. Namun demikian, pelaksanaan program-program reformasi birokrasi ternyata kurang berhasil mencapai sasaran-sasaran jangka menengah (periode 2010-2014) untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih, meningkatkan kualitas pelayanan publik, dan memperbaiki akuntabilitas kinerja pemerintah. Berbagai alat ukur mengindikasikan rendahnya pencapaian target-target reformasi birokrasi tersebut.  Kurang Efektif  Visi yang hendak diwujudkan dalam kebijakan reformasi birokrasi Indonesia adalah "terwujudnya pemerintahan kelas dunia". Visi tersebut memiliki makna menciptakan pemerintahan yang profesional dan berintegritas tinggi yang mampu menyelenggarakan pelayanan prima kepada masyarakat. Dengan mewujudkan tata pemerintahan yang baik pada 2025, visi tersebut juga dirumuskan agar pemerintah daerah mampu menghadapi tantangan pada abad ke-21.  Berbagai kerangka dan arah kebijakan reformasi birokrasi telah ditetapkan pemerintah, di antaranya Peraturan Presiden No 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025 dan Permen PAN-RB No 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2010-2014. Selain itu, Kementerian PAN dan Reformasi Birokrasi telah menetapkan sembilan pedoman pelaksanaan reformasi birokrasi. Yaitu, Permen PAN-RB No 7 sampai No 15 Tahun 2010 yang meliputi pedoman tentang pengajuan dokumen usulan sampai mekanisme persetujuan pelaksanaan reformasi birokrasi dan tunjangan kinerja.  Pelaksanaan reformasi birokrasi di pemerintah daerah secara resmi baru dicanangkan pada Mei 2013 oleh wakil presiden RI. Namun, tidak berarti pemerintah daerah belum melaksanakan reformasi birokrasi. Pemerintah daerah bahkan sudah melaksanakan reformasi birokrasi sebelum kebijakan reformasi birokrasi nasional dirumuskan Kemen PAN-RB.  Pada periode 2010-2014 telah ditetapkan tiga sasaran jangka menengah dan indikator keberhasilan reformasi birokrasi. Sasaran-sasaran itu pada dasarnya ingin mewujudkan pemerintahan yang bersih, efektif, dan akuntabel.  Berbagai indikator digunakan untuk mengukur pencapaian sasaran-sasaran tersebut. Indikator itu, di antaranya, indeks persepsi korupsi (IPK), opini BPK (wajar tanpa pengecualian/WTP), integritas pelayanan publik, peringkat kemudahan berusaha, efektivitas pemerintahan, dan instansi pemerintah yang akuntabel (SAKIP). Namun, sebagaimana ditunjukkan oleh pencapaian target-target indikator, sejauh ini pencapaian sasaran-sasaran tersebut kurang memuaskan. IPK Indonesia tahun 2013, misalnya, hanya mencapai skor 32 (3,2) dari target 50 (5,0) pada tahun ini/2014.  Solusi Kebijakan  Penyebab lambat dan kurang efektifnya reformasi birokrasi di pemerintah daerah ialah tidak dilaksanakannya reformasi birokrasi secara substansial. Yang terjadi adalah birokratisasi reformasi, yaitu reformasi prosedural (di atas kertas). Energi birokrasi pemerintah daerah terkuras hanya untuk melengkapi dokumen reformasi birokrasi. Selain itu, pemerintah pusat cenderung menyamaratakan kebijakan dan strategi reformasi birokrasi ke semua daerah (one size fits all). Padahal, tiap daerah memiliki permasalahan dan kondisi kepemerintahan yang berbeda.  Karena itu, pemerintah pusat mestinya lebih mendorong pemerintah daerah untuk melakukan inovasi-inovasi dan kreatif dalam pelaksanaan reformasi birokrasi.  Pemerintah pusat hendaknya tidak memaksa pemerintah daerah untuk menyeragamkan atau menggunakan strategi dan pendekatan reformasi birokrasi yang sama, yang bersifat top down (dari pemerintah pusat), dengan tidak mempertimbangkan permasalahan serta kondisi governance yang spesifik dari tiap-tiap pemerintah daerah tersebut.  ●

Kekeliruan Strategi Reformasi Birokrasi Roby Arya Brata  ;   Analis Antikorupsi dan Kebijakan Publik

TEMPO.CO,  03 Januari 2014

                                                                                                                        

Selain memenuhi tuntutan dan amanat gerakan reformasi untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih (good governance), reformasi birokrasi merupakan suatu keniscayaan untuk menghadapi era globalisasi yang penuh tantangan. Untuk mewujudkan tujuan-tujuan reformasi birokrasi, pemerintah melalui Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025 serta Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2010-2014 telah menetapkan suatu kerangka kebijakan dan strategi implementasi reformasi birokrasi. Meski demikian, pelaksanaan program-program reformasi birokrasi ternyata kurang berhasil mencapai sasaran-sasaran jangka menengah (periode 2010-2014) untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih, meningkatkan kualitas pelayanan publik, dan akuntabilitas kinerja pemerintah. Berbagai indikator mengindikasikan rendahnya kinerja dan efektivitas pelaksanaan reformasi birokrasi.  Karena itu, permasalahan kebijakan yang hendak dipecahkan dalam tulisan ini adalah bagaimana meningkatkan akselerasi dan efektivitas pelaksanaan reformasi birokrasi di kementerian dan lembaga (K/L).  Kebijakan reformasi birokrasi didesain untuk menggapai visi "Terwujudnya Pemerintahan Kelas Dunia". Makna visi tersebut adalah mewujudkan pemerintahan yang profesional dan berintegritas tinggi, yang mampu menyelenggarakan pelayanan prima kepada masyarakat dan mampu menghadapi tantangan pada abad ke-21.  Dalam road map reformasi birokrasi periode 2010-2014 telah ditetapkan tiga sasaran jangka menengah dan indikator keberhasilan reformasi birokrasi. Sasaran pertama, terwujudnya pemerintahan yang bersih serta bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme; kedua, terwujudnya peningkatan kualitas pelayanan publik kepada masyarakat; serta ketiga, meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi.  Pencapaian ketiga sasaran tersebut diukur dengan menggunakan berbagai indikator. Sasaran I menggunakan indikator indeks persepsi korupsi (IPK) dan opini BPK (wajar tanpa pengecualian/WTP), sasaran II memakai indikator integritas pelayanan publik dan peringkat kemudahan berusaha, serta sasaran III menggunakan indikator indeks efektivitas pemerintahan dan instansi pemerintah yang akuntabel (SAKIP). Sejauh ini pencapaian ketiga sasaran tersebut kurang memuaskan, sebagaimana ditunjukkan oleh pencapaian target-target indikator. IPK Indonesia pada 2013, misalnya, hanya mencapai skor 32 dari target 50 pada tahun ini (2014). Dalam hal opini BPK, dari laporan keuangan 92 K/L tahun 2012 yang sudah diperiksa, 68 sudah mendapatkan opini WTP. Meskipun jumlah opini WTP naik dibanding pada 2011 (67 K/L), secara persentase mengalami penurunan sebanyak 3 persen (sebelumnya 77 persen). Target WTP untuk K/L pusat pada 2014 adalah 80 persen. Tanpa kerja keras, target skor integritas pelayanan publik K/L pusat tahun 2014 sebesar 8,0 ada kemungkinan juga akan sulit tercapai. Tahun ini skor itu baru mencapai 7,37 dari baseline 6,64 pada 2009. Target peringkat kemudahan berusaha (ease of doing business) pada peringkat 75 pada 2014 juga kecil kemungkinan untuk dicapai. Pada 2013, peringkat Indonesia yang dirilis oleh Bank Dunia itu hanya 128 dari 185 negara yang disurvei.  Selain itu, target skor indeks efektivitas pemerintahan pada 2014 sebesar 0,5 juga akan sulit dicapai. Pada 2012, skor itu hanya -0,29 (dari skala -2,5 sampai +2,5). Meski demikian, kita masih bisa berharap pada pencapaian target indikator akuntabilitas instansi pemerintah tahun 2014 sebesar 100 persen. Untuk K/L, pada 2012, target itu telah mencapai 95,06 persen. Pada dasarnya terdapat dua faktor utama yang menyebabkan perlambatan dan kekurangefektifan reformasi birokrasi K/L. Pertama, faktor penyeragaman strategi kebijakan dan pelaksanaan reformasi birokrasi. Misalnya, strategi tersebut terlalu menekankan pada penyeragaman kebijakan yang prosedural yang bersifat top-down, tanpa  mempertimbangkan kondisi spesifik pada struktur implementasi reformasi birokrasi di lapangan (street level). Kedua, faktor birokratisasi reformasi birokrasi. Dalam banyak kasus, pemenuhan dokumen reformasi birokrasi menjadi prioritas utama reformasi birokrasi, bukan pencapaian sasaran-sasaran reformasi yang bersifat substansial.  Tujuan dan target reformasi birokrasi menjadi salah arah. Karena itu, untuk meningkatkan akselerasi dan efektivitas implementasi reformasi birokrasi, pemerintah hendaknya lebih membebaskan K/L melakukan inovasi-inovasi dan kreativitas dalam perumusan strategi kebijakan serta pelaksanaan reformasi birokrasi.  Pemerintah jangan memaksa mereka menyeragamkan strategi dan pendekatan reformasi birokrasi yang sama yang bersifat top-down, dengan tidak mempertimbangkan permasalahan dan kondisi governance yang spesifik dari masing-masing K/L tersebut (one size fits all). Pemerintah tidak boleh menggunakan "obat" yang sama untuk penyakit-penyakit yang berbeda. Tugas fungsi dan core business instansi yang berbeda memerlukan penanganan dan strategi reformasi birokrasi yang berbeda-beda pula. ●

Korupsi Institusional

Korupsi Institusional Roby Arya Brata  ;   Pengkaji Korupsi

TEMPO.CO,  02 Desember 2013

Indonesia sedang memasuki masa krisis kepercayaan publik yang serius, yang dapat (dan telah) melumpuhkan kredibilitas institusi-institusi demokrasi. Tindakan anarkistis baru-baru ini dalam sidang Mahkamah Konstitusi (MK), yang membuktikan ketidakpercayaan publik terhadap MK akibat adanya korupsi institusional, sungguh sangat memalukan dan akan menjadi catatan hitam dalam sejarah peradilan Indonesia.    Namun, secara konseptual, apakah pengertian korupsi institusional? Lawrence Lessig, profesor hukum dan etika dari Universitas Harvard, mengatakan korupsi institusional terjadi bila ada pengaruh korup strategik dan sistemik yang  menghambat efektivitas suatu institusi dengan cara mendistorsi tujuan  institusi itu atau melemahkan kemampuan institusi untuk mencapai tujuannya,  termasuk mengurangi kepercayaan publik terhadapnya.  Apa yang terjadi di MK dan kasus-kasus korupsi institusional-sistemik di lembaga-lembaga penegak hukum, perwakilan rakyat, dan birokrasi pemerintahan membuktikan bahwa apa yang dikatakan Profesor Lessig benar. Korupsi  institusional (judicial mafia) di tubuh kepolisian, kejaksaan, dan peradilan  telah, dalam tingkatan tertentu,  mentransformasi lembaga-lembaga ini dari  lembaga penegak hukum dan keadilan menjadi lembaga pasar jual-beli hukum serta  keadilan. Hanya orang yang memiliki uang dan pengaruhlah yang dapat membeli  dan memperoleh "keadilan" itu. Korupsi institusional telah mendistorsi tujuan  lembaga-lembaga ini untuk memberikan keadilan, pengayoman, kepastian, dan  perlindungan hukum.  Korupsi institusional di lembaga perwakilan rakyat dan birokrasi pemerintahan juga telah menghambat kinerja dan menyimpangkan tujuan-tujuan lembaga ini. Dalam kasus-kasus tertentu, lembaga-lembaga yang seharusnya bertujuan  melindungi, memajukan, dan melayani kepentingan publik ini telah berubah   menjadi institusi calo (proxy institution) yang dikuasai pemilik modal, pengaruh, dan  kekuasaan. Demokrasi telah berubah menjadi oligarki para kroni.  Lalu apa yang mesti kita lakukan untuk memulihkan kepercayaan publik terhadap lembaga-lembaga penegak hukum dan demokrasi ini? Kasus MK dengan jelas  menunjukkan kepada kita tak hanya betapa krusialnya reformasi sistem, tapi  juga bagaimana menempatkan orang yang berintegritas dan kompeten untuk  menjalankan sistem itu. Kasus ini juga memberikan pelajaran yang sangat  berharga akan pentingnya pengawasan, sehingga sistem dan orang yang mengendalikan  sistem itu berfungsi dan berperilaku sesuai dengan tujuan yang telah  ditetapkan.  Di sinilah letak pentingnya mereformasi sistem seleksi, rekrutmen, promosi, dan pengawasan terhadap pejabat-pejabat publik. Untuk memperbaiki kepercayaan publik  terhadap MK, misalnya, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang MK perlu  diubah (kembali) sehingga MK tidak berwenang lagi menguji undang-undang  yang berkaitan dengan fungsi dan kekuasaannya (conflict of interest).   Pengujian semacam ini hanya bisa dilakukan melalui pengujian legislatif (legislative review) oleh Dewan Perwakilan Rakyat lewat pembentukan dan  perubahan undang-undang. Bila MK tetap nekat menguji undang-undang dengan cara demikian,  maka keputusannya batal demi hukum (null and void).  Perubahan Undang-Undang MK atau penerimaan Perpu MK oleh Dewan Perwakilan  Rakyat dengan beberapa perubahan juga mengharuskan para hakim MK yang  sekarang menjabat untuk mundur dari jabatannya. Para hakim MK tersebut mundur  dalam waktu enam bulan setelah berlakunya perubahan undang-undang itu atau  setelah para hakim MK baru yang diseleksi menurut sistem seleksi baru yang  independen dan berintegritas terpilih atau mulai menjabat.    Sebagian hakim MK yang disangsikan integritas, kompetensi, dan sifat kenegarawanannya tentu tidak lepas dari sistem seleksi hakim MK yang diragukan integritas dan independensinya. Selanjutnya, untuk menjaga independensi, para  hakim MK juga dilarang menduduki jabatan publik, seperti presiden atau  menteri, lima tahun setelah mereka tidak lagi menjabat hakim MK. Selain itu,  melalui perubahan konstitusi, MK diawasi oleh Komisi Yudisial atau Dewan  Pengawas/Kehormatan.  Yang tidak kalah mendesak adalah menjaga integritas dan kompetensi birokrasi pemerintahan. Karena itu, kekuatan masyarakat sipil harus terus mendorong disahkannya RUU Aparatur Sipil Negara. Sudah lebih dari dua tahun pengesahan RUU ini ditunda. Rupanya, instruksi presiden untuk segera mengesahkan RUU ini  kurang didukung oleh aparat bawahannya.  Akan tetapi, kemungkinan yang paling membuat saya khawatir adalah, karena tidak  adanya lembaga pengawas yang efektif, kasus korupsi atau penyalahgunaan wewenang yang sama di MK akan terjadi di Komisi Pemberantasan Korupsi. Sistem pengawasan internal, rekrutmen, serta seleksi pimpinan dan penyidik KPK sekarang ini sungguh rawan dijadikan ajang penyalahgunaan wewenang. Ada kemungkinan KPK digunakan sebagai alat atau  kendaraan politik oleh pihak-pihak tertentu, terutama menjelang Pemilihan  Umum 2014. Karena itu, seperti sudah lama saya usulkan, dewan pengawas  eksternal dan independen KPK sebaiknya segera dibentuk. ●

Gratifikasi

Gratifikasi Roby Arya Brata  ;  Anggota Pendiri Kelompok Kajian Korupsi di Negara-Negara Asia, Asian Association for Public Administration TEMPO.CO, 16 Oktober 2013

Pembuktian terbalik ini penting, terutama untuk mengungkap penambahan kekayaan yang tidak sah (illicit enrichment) sebagai hasil penerimaan gratifikasi yang ilegal.

Dalam suatu diskusi yang diselenggarakan oleh Indonesia Corruption Watch (ICW) belum lama ini, penulis sebagai narasumber dimintai pendapat apakah perlu ketentuan gratifikasi dalam Pasal 12B dan Pasal 12C UU Nomor 31 Tahun 1999 juncto UU Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) diubah atau bahkan dihapus?

Pertanyaan ini terkait dengan hasil penilaian yang dilakukan oleh pemantau (reviewer) dari Inggris dan Uzbekistan terhadap implementasi United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) di Indonesia. Mereka mempermasalahkan adanya ketidakjelasan dan ketidaktegasan alasan pembedaan antara suap (bribery) dan gratifikasi (aggravated form of bribery), terutama pembedaan substansial dalam pemberian sanksi.

Selain itu, mereka mempertanyakan pemberian impunitas atau alasan pemaaf dari tuntutan pidana dalam Pasal 12C bagi penerima gratifikasi, bila melaporkan penerimaan gratifikasi tersebut kepada Komisi Pemberantasan Korupsi dalam waktu 30 hari sejak tanggal diterimanya gratifikasi itu. Karena itu, mereka menyarankan agar Pasal 12B dan 12C dihapuskan.

Ketentuan Pasal 12B menyebutkan: (1)"Setiap gratifikasi kepada pegawai negeri ataupenyelenggara negaradianggap pemberian suap, apabila berhubungan dengan jabatannya dan yang berlawanan dengan kewajiban atau tugasnya", dengan ketentuan: a. yang nilainya Rp 10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah) atau lebih, pembuktian bahwa gratifikasi tersebut bukan merupakan suap dilakukan oleh penerima gratifikasi; b. yang nilainya kurang dari Rp 10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah), pembuktian bahwa gratifikasi tersebut suap dilakukan oleh penuntut umum.

Dalam penjelasan Pasal 12B ayat (1), didefinisikan gratifikasi sebagai pemberian dalam arti luas, yakni meliputi pemberian uang, barang, rabat (discount), komisi, pinjaman tanpa bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan wisata, pengobatan cuma-cuma, dan fasilitas lainnya.

Memang Pasal 12B tidak menyatakan secara jelas dan tegas perbedaan gratifikasi dan suap, terutama soal waktu kejadian pidana (tempus delicti)-nya. Gratifikasi hanya akan memiliki makna negatif, menjadi suap bila pemberian gratifikasi tersebut berhubungan dengan jabatan dan berlawanan dengan kewajiban atau tugasnya. Jadi, gratifikasi-suap (corrupt gratification) dapat terjadi sebelum (ex-ante factum) atau setelah (ex-post factum) tindakan korup pejabat publik dilakukan/tidak dilakukan.

Anehnya, meskipun pada hakikatnya Pasal 11, Pasal 12 (a, b dan c), dan Pasal 12B merupakan penerimaan suap oleh pegawai negeri atau penyelenggara negara, pembuat undang-undang memberikan sanksi yang berbeda-beda. Pasal 11 memidana maksimum 5 tahun penjara, sedangkan Pasal 12 (a, b dan c) dan Pasal 12B seumur hidup atau 20 tahun penjara.

Untuk memudahkan pembuktian oleh penegak hukum, semestinya perlu ada pembedaan yang tegas antara gratifikasi yang dilarang (corrupt gratification) dan suap (bribery), terutama dalam hal tempus delicti dan beratnya sanksi. Corrupt gratification sebaiknya dikualifikasi sebagai ex-post factum berupa penghargaan (reward) yang berkaitan dan/atau bertentangan dengan kewajiban pejabat publik. Sedangkan suap merupakan ex-ante factum, yaitu usaha untuk menggerakkan (inducement) dilakukannya tindak pidana korupsi.

Sanksi terhadap corrupt gratification bisa lebih berat atau lebih ringan daripada suap. Lebih berat karena tindakan yang bertentangan dengan kewajiban itu telah terjadi. Lebih ringan bila ternyata tindakan pejabat publik itu tidak bertentangan dengan kewajibannya, tapi kita mengkriminalisasi penerimaan gratifikasi ini karena berpotensi menciptakan budaya korupsi. Bribery dihukum lebih ringan karena tindakan korup yang merugikan itu belum terjadi.

Selain itu, untuk memudahkan pembuktian, seharusnya penerapan pembuktian terbalik (reversed burden of proof) tidak dibatasi pada gratifikasi dengan nilai di atas Rp 10 juta. Penerima gratifikasi harus membuktikan sebaliknya bahwa gratifikasi yang dia terima bukan suap, berapa pun jumlahnya. Pembuktian terbalik ini penting, terutama untuk mengungkap penambahan kekayaan yang tidak sah (illicit enrichment) sebagai hasil penerimaan gratifikasi yang ilegal.

Kelemahan lain dari undang-undang tipikor kita adalah tidak ada atau tidak jelasnya pemberian sanksi pada pemberi gratifikasi ilegal. Pasal 12B dan 12C hanya memidana penerima gratifikasi. Padahal, untuk mencegah terjadinya corrupt gratification, kedua belah pihak, termasuk pemberi gratifikasi (demand side), harus juga tegas diancam pidana.

Celah lainnya, tidak ada atau tidak jelasnya pengaturan dan pemberian sanksi pada pihak ketiga (agen) pemberi dan penerima gratifikasi atau suap. Dalam Prevention of Corruption Act Singapura, pemberi dan penerima gratifikasi dan suap (juga agennya) tetap dipidana, meskipun gratifikasi dan suap itu diberikan atau diterima melalui orang ketiga/agen. 

Dalam kasus mantan Presiden PKS LHI, misalnya, KPK akan menemui kesulitan, karena dia tidak/belum menerima sendiri gratifikasi/suap itu, tapi diduga diterima melalui agennya, yaitu AF, yang bukan seorang pegawai negeri. Tapi tentu KPK memiliki strategi sendiri.

Kesulitan lain muncul: bagaimana bila gratifikasi ilegal dikamuflasekan melalui pemberian hadiah ulang tahun kepada pejabat publik oleh agen kerabatnya dan diterima oleh anggota keluarganya yang bukan pegawai negeri?

Karena itu, saya mengusulkan agar Pasal 5, 11, 12, dan 12B dilebur dan dirumuskan menjadi satu pasal yang sekaligus mengkriminalisasi dan memidana pemberi dan penerima gratifikasi ilegal dan suap, termasuk agennya. Perumusan dapat memodifikasi Pasal 5-Pasal 9 Prevention of Corruption Act Singapura dan Pasal 15 UNCAC (pemberian dan penerimaan gratifikasi ilegal/suap secara langsung dan tak langsung). Pembuktian terbalik diberlakukan dalam perumusan baru ini.

Pasal 12C ayat (1) dan (2) yang mendekriminalisasi dan memberikan impunitas kepada penerima gratifikasi ilegal yang melaporkannya dalam waktu 30 hari sebaiknya dihapuskan karena bertentangan dengan UNCAC. Seperti dalam kasus Ketua SKK Migas, RR, pasal ini bisa dimanfaatkan untuk lolos dari jeratan hukum bila ia dapat membuktikan yang ia terima adalah gratifikasi yang belum dilaporkan dalam waktu 30 hari.

Penjelasan gratifikasi hendaknya diperluas, termasuk gratifikasi seks. Gratifikasi seks merupakan gratifikasi ilegal yang dapat terjadi terutama dalam proses pengadaan barang dan jasa, promosi jabatan, dan pembuatan kebijakan publik. Percobaan, pembantuan, dan permufakatan untuk memberi dan menerima gratifikasi ilegal baik langsung maupun tidak langsung juga dapat dipidana. ●

Korupsi Yudisial

Korupsi Yudisial Roby Arya Brata ;  Analis Antikorupsi, Anggota Pendiri Kelompok Kajian Korupsi, Asian Association for Public Administration KORAN TEMPO, 13 Agustus 2013

Dunia peradilan kembali dikejutkan oleh kasus korupsi yudisial. Untuk kesekian kali, praktek mafia peradilan atau judicial corruption menusuk jantung Mahkamah Agung (MA), benteng peradilan terakhir dan tertinggi kita. Dalam kasus ini, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) menangkap pegawai Pusdiklat MA, Djodi Supratman, dalam operasi tangkap tangan (Vivanews, 1 Agustus 2013). KPK juga menangkap Mario C. Bernardo, seorang pengacara dari kantor pengacara Hotma Sitompoel. KPK telah menetapkan kedua orang ini sebagai tersangka.

KPK mengamankan uang sebesar Rp 50 juta dari rumah Djodi dan Rp 78 juta di dalam tasnya. KPK menduga uang ini untuk melicinkan perkara penipuan (grease money) dengan terdakwa Hutomo Wijaya Ongowarsito. KPK pun telah memeriksa Hotma Sitompoel sebagai saksi yang diduga telah memerintahkan Mario C. Bernardo memberikan uang senilai Rp 78 juta kepada Djodi untuk mengurus perkara penipuan tersebut.

Tidak seperti tulisan-tulisan tentang korupsi yudisial sebelumnya, kali ini saya akan membandingkan masalah judicial governance di Indonesia tersebut dengan masalah yang sama di dua negara demokrasi besar, Amerika Serikat dan India. Dari analisis perbandingan faktor penyebab korupsi yudisial, tulisan ini akan menawarkan solusi untuk mengatasi permasalahan yang telah meruntuhkan fungsi peradilan untuk menegakkan keadilan dan melindungi hak-hak asasi manusia di Indonesia itu.

Masalah global

Gabriela Knaul, Pelapor Khusus Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) bidang independensi hakim dan pengacara, mengingatkan kita tentang eksistensi korupsi yudisial sebagai masalah serius yang menghantui peradilan di banyak negara (UNDOC 2012). "Tingkat penyebaran korupsi di lembaga peradilan dan profesi hukum, baik bersifat insidental maupun endemik, sangatlah mengkhawatirkan, karena ia secara langsung melemahkan fungsi kedaulatan hukum (the rule of law) dan fungsi peradilan untuk menjamin perlindungan hak-hak asasi manusia," demikian laporan Gabriela di depan Majelis Umum PBB.

Dampak korupsi yudisial sangatlah merusak bangunan kedaulatan hukum dalam bernegara. Korupsi yudisial menghambat bekerjanya prinsip-prinsip yang esensial dalam menegakkan kedaulatan hukum, yaitu prinsip supremasi hukum, persamaan di depan hukum, akuntabilitas hukum, keadilan dalam penerapan hukum, transparansi dalam proses peradilan, dan kepastian hukum. Korupsi yudisial meruntuhkan kepercayaan masyarakat terhadap integritas fungsi peradilan, menghambat administrasi peradilan, dan di atas itu semua, merampas hak-hak warga negara untuk memperoleh keadilan berdasarkan hukum (R.S.T.P. Tusli, 2013).

Korupsi yudisial menutup akses keadilan (access to justice) bagi masyarakat marginal, menyebabkan birokratisasi dan kelambatan dalam penanganan perkara, serta membuka peluang bagi praktek impunitas dan peradilan diskriminatif. Dalam kasus korupsi, korupsi yudisial juga melemahkan kapasitas peradilan untuk mengembalikan kerugian keuangan negara.

Selain itu, korupsi yudisial berpotensi mengorbankan pencari keadilan yang tidak memiliki akses pada aturan informal yang diciptakan oleh sistem peradilan yang korup. "Korupsi di peradilan mencegah masyarakat untuk menggunakan sistem peradilan formal, karenanya mengalihkan penyelesaian sengketa ke sistem informal yang tidak menghormati prinsip-prinsip dasar imparsialitas, integritas, non-diskriminasi, dan proses peradilan yang wajar dan adil (due process of law)," kata Gabriela Knaul.

Peradilan yang korup sangat rentan digunakan sebagai alat kekuasaan penguasa. Karena itu, mafia peradilan atau korupsi yudisial mengkompromikan independensi peradilan yang sangat esensial bagi berfungsinya mekanisme checks and balances dalam negara demokrasi.

Namun, apa yang sesungguhnya menyebabkan timbulnya korupsi yudisial itu? Faktor-faktor penyebab tersebut sangatlah tergantung dari karakter masalah governance dari masing-masing negara. Di India, misalnya, korupsi yudisial sudah menjadi masalah serius dan kronis yang melemahkan integritas lembaga peradilan, tidak terkecuali Mahkamah Agung India. Prashant Bhushan, seorang pengacara di Mahkamah Agung India, menyatakan 16 dari 17 hakim agung korup. Menurut Transparansi Internasional, korupsi yudisial di India di antaranya disebabkan oleh penundaan penyelesaian perkara, kekurangan tenaga hakim, dan prosedur hukum yang kompleks. Selain itu, Ruma Pal, mantan hakim agung India, menyebutkan tujuh dosa para hakim yang berkontribusi pada timbulnya korupsi yudisial. Tujuh dosa itu adalah sikap tidak peduli pada praktek korup koleganya, pengabaian independensi peradilan, ketertutupan, plagiarisme putusan, superioritas, arogansi profesional, dan nepotisme.

Di Amerika Serikat, korupsi yudisial pada dasarnya disebabkan oleh tiga faktor utama. Pertama, masyarakat tidak memiliki akses dan kesempatan yang luas untuk mengawasi jalannya proses peradilan. Hal ini disebabkan di antaranya oleh tidak adanya legislasi yang mewajibkan peradilan untuk menayangkan rekaman suara dan visual proses peradilan di Internet.

Kedua, disebabkan oleh akuntabilitas peradilan yang lemah. Salah satu mekanisme akuntabilitas untuk mengontrol korupsi yudisial adalah melalui proses banding. Akan tetapi, proses banding ini biasanya memakan biaya besar yang tidak semua orang mampu menanggungnya. Dan ketiga, hakim menjadi korup karena kekuasaan besar yang ia miliki disalahgunakan untuk memenuhi agenda pribadinya, tanpa pengawasan yang efektif.

Sedangkan di Indonesia, beberapa faktor esensial berkontribusi pada timbulnya korupsi yudisial. Pertama, tidak adanya mekanisme pengawasan internal dan eksternal yang kuat dan efektif untuk mendeteksi, mengawasi, serta menghukum perilaku koruptif dan kolutif antara pengacara, jaksa penuntut umum, dan hakim. Kedua, sistem rekrutmen dan promosi para penegak hukum yang koruptif. Dan terakhir, kurang kuatnya komitmen pemimpin lembaga penegak hukum untuk memberantas korupsi dan menegakkan integritas di lembaganya.

Solusi masalah

Untuk mengatasi korupsi yudisial atau mafia peradilan, mekanisme pengawasan internal dan eksternal di lembaga penegak hukum harus diperkuat. Sistem whistleblower harus berfungsi, dengan memberikan perlindungan yang memadai, bahkan promosi, kepada si "peniup peluit". Para pengacara, jaksa penuntut umum, dan hakim yang terlibat dalam tindak pidana korupsi harus dicabut izinnya atau diberhentikan dengan tidak hormat. Sistem rekrutmen dan promosi penegak hukum harus berintegritas, transparan, dan akuntabel. Sistem demikian harus didesain sedemikian rupa, sehingga hanya orang yang berintegritas dan kompeten yang menduduki jabatan. Kewenangan Komisi Yudisial diperluas untuk terlibat dalam rekrutmen dan promosi hakim di semua tingkatan.

Lembaga peradilan wajib meng-upload jalannya proses peradilan di Internet untuk diawasi secara langsung dan luas oleh masyarakat. Untuk memperkuat akuntabilitas pada publik, jumlah hakim agung dikurangi menjadi 15 dan dipilih langsung oleh masyarakat atau melalui dewan pemilih independen. ● 

Swastanisasi dan Pesantrenisasi Penjara

Swastanisasi dan Pesantrenisasi Penjara Roby Arya Brata ;   Analis Antikorupsi, Anggota Pendiri Kelompok Kajian Korupsi, Asian Association for Public Administration

KORAN TEMPO, 17 Juli 2013

Kerusuhan di lembaga pemasyarakatan (LP) kembali terjadi. Setelah kerusuhan di LP Kerobokan Denpasar, kali ini kerusuhan besar dan pembakaran LP oleh para narapidana terjadi di LP Kelas I Tanjung Gusta, Medan. Kerusuhan dan pembakaran tersebut diduga dipicu oleh padamnya listrik yang mengakibatkan berhentinya pasokan air. Selain itu, pemberlakuan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 99 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua atas PP Nomor 32 Tahun 1999 tentang Syarat dan Tata Cara Pelaksanaan Hak Warga Binaan Pemasyarakatan dituding sebagai pencetus kerusuhan, karena bersifat diskriminatif.

PP Nomor 99 Tahun 2012 memberlakukan persyaratan yang lebih ketat dan diskriminatif dalam pemberian remisi (Pasal 34A) dan pembebasan bersyarat (Pasal 43A) terhadap narapidana tindak pidana terorisme, kejahatan HAM berat, korupsi, dan narkotik. Selain itu, Kementerian Hukum dan HAM mengakui jumlah narapidana yang mendekam di LP Tanjung Gusta melebihi kapasitas maksimal. "Jumlah itu melebihi kuota sampai 247 persen dari kapasitas maksimal LP yang seharusnya hanya 1.054 orang," menurut Wakil Menteri Hukum dan HAM, Denny Indrayana (Metronews, 11/7/2013). 

Penjara di Indonesia sesungguhnya sudah dalam keadaan darurat. Kondisi yang memprihatinkan dan tidak manusiawi demikian sebenarnya sudah lama diakui oleh para Menteri Hukum dan HAM, dari Patrialis Akbar, Andi Matalatta, sampai Amir Syamsuddin. Patrialis Akbar (Pikiran Rakyat, 10/01/2010) misalnya, ketika itu mengatakan, "Kondisi LP di Indonesia saat ini sangat memprihatinkan. Hampir seluruh LP di Indonesia mempunyai kondisi serupa". Di LP Paledang, Bogor, misalnya, terjadi kelebihan kapasitas, yaitu seharusnya berkapasitas maksimum 500 orang, tapi kini dihuni lebih dari 1.300 orang.

Apa sesungguhnya penyebab over kapasitas LP di Indonesia? Setidaknya ada tiga penyebab utama. Pertama, semakin tingginya tingkat kejahatan. Tingginya angka kriminalitas berkorelasi positif dengan tingginya tingkat kemiskinan dan pengangguran. Sistem peradilan pidana dan penegakan hukum yang korup dan tidak memiliki efek jera juga berkontribusi terhadap tingginya statistik kejahatan ini.

Kedua, masalah tersebut juga disebabkan oleh semakin gencarnya kampanye dan usaha pemerintah untuk memberantas kejahatan-kejahatan tertentu, seperti kejahatan narkotik dan korupsi. Usaha demikian di antaranya diwujudkan dengan penambahan anggaran dan perbaikan efektivitas penindakan terhadap kejahatan-kejahatan tersebut.

Data Kementerian Hukum dan HAM menyebutkan, dari 157.684 penghuni LP, hampir 50 persennya merupakan tahanan dan narapidana yang tersangkut kasus narkoba. Di berbagai daerah, penjara pun kini semakin disesaki oleh para koruptor. Akan tetapi, gencarnya pemberantasan kejahatan tersebut tidak dibarengi oleh penambahan anggaran untuk pembangunan LP baru.

Dan ketiga, disebabkan adanya kelemahan dalam sistem pemidanaan kita. Kita terlalu mudah menggunakan penjara untuk menghukum para narapidana. Karena itu, perlu dicari alternatif sistem pemidanaan lain selain pemenjaraan. Pemidanaan alternatif tersebut haruslah murah, tapi tetap memenuhi rasa keadilan dan memiliki efek cegah/jera yang kuat.

Pemidanaan terhadap kejahatan ekonomi tertentu misalnya, cukup dengan "memiskinkan" atau mendenda terpidana sebesar lima kali lipat dari nilai uang atau kekayaan yang dicuri. Si terpidana juga dapat dihukum dengan mencantumkan namanya dalam daftar hitam "public enemy" dan melarangnya untuk menduduki jabatan tertentu, baik di sektor swasta maupun pemerintahan untuk waktu tertentu.

Terhadap pelaku tindak pidana korupsi, perlu dipertimbangkan penerapan sistem pemidanaan dalam hukum Islam. Misalnya, si koruptor pencuri uang rakyat yang merugikan negara di atas Rp 5 miliar atau berdampak luas terhadap perikehidupan rakyat, dipidana dengan dipotong tangannya. Pemidanaan demikian relatif tidak memerlukan biaya/anggaran negara, karena terpidana tidak dipenjara, memiliki efek jera yang kuat, dan memenuhi rasa keadilan. 

Pesantrenisasi

Sistem pemasyarakatan yang baik harus dinilai dari tiga kriteria utama. Pertama, sistem itu haruslah efisien, tidak memboroskan anggaran negara. Kedua, sistem tersebut mesti menimbulkan efek jera, mencegah si mantan narapidana kembali melakukan kejahatan (menekan tingkat residivisme hingga nol persen). Dan ketiga, sistem demikian haruslah mampu menyadarkan narapidana akan kejahatan dan dosanya, mengembalikannya (berintegrasi dan produktif) ke dalam masyarakat, dan (idealnya) menjadikannya "manusia baru" penyebar kebaikan.

Sistem pemasyarakatan yang diterapkan di Indonesia sekarang ini dengan segala permasalahannya, seperti kekurangan anggaran, korupsi dan kelebihan kapasitas, justru menghasilkan dampak yang tidak diinginkan. Penjara justru menjadi "sekolah kejahatan" baru. Tingkat residivisme cukup tinggi. Selain itu, pemberian remisi justru telah menjadi "pasar korupsi" bagi oknum pejabat LP dan para narapidana yang memiliki uang seperti narapidana koruptor dan narkoba.

Karena itu, swastanisasi dan pesantrenisasi penjara dapat dijadikan kebijakan alternatif untuk mengatasi permasalahan itu. Sebenarnya, swastanisasi atau privatisasi penjara bukanlah hal baru. Amerika, Inggris, dan Israel sudah mempraktekkannya. Dengan swastanisasi, pemerintah mengontrakkan (contracting out) pembangunan, pengelolaan, dan pelayanan penjara kepada pihak swasta dengan menerapkan standardisasi dan pengawasan yang ketat.

Kontrak bersifat kompetitif dan berlaku selama lima tahun. Pemerintah dapat memutuskan kontrak atau memberikan punishment bila pengelola swasta tersebut berkinerja buruk. Sebaiknya, swastanisasi penjara ini dilakukan secara selektif melalui pilot project.

Pesantrenisasi penjara dilakukan agar mantan narapidana tidak hanya menyadari kesalahan dan dosanya, tapi agar ia juga menjadi "manusia baru" penyebar kebaikan dan kedamaian yang bermanfaat bagi masyarakatnya. Metode pesantren telah terbukti berhasil "menyembuhkan" para pelaku penyimpangan sosial dan kejahatan. Dengan pesantrenisasi ini, para narapidana diperlakukan sebagaimana layaknya santri dalam pesantren.

Namun tindakan yang perlu segera dilakukan oleh pemerintah sekarang ini adalah mencabut PP Nomor 99/2013 dan membangun LP-LP baru. PP Nomor 99/2013 yang diskriminatif, keliru secara teori dan filsafat hukum. Masalah kelebihan kapasitas LP juga merupakan bom waktu bagi kerusuhan-kerusuhan di LP-LP lain di Indonesia.

Saya justru mengusulkan agar remisi atau semua bentuk pengurangan pidana yang diberikan oleh eksekutif, dalam hal ini Kementerian Hukum dan HAM, dihapuskan. Hanya kekuasaan kehakiman, dalam hal ini hakim, yang berwenang memberikan pemberatan dan peringanan hukuman. Selain itu, pemberian remisi yang bersifat diskresional telah menciptakan "pasar korupsi" yang sistemik dan kronis di tubuh lembaga pemasyarakatan. ●