Rabu, 29 Juni 2016

Anomali Pembatalan Perda

Anomali Pembatalan Perda

M Imam Nasef ;   Presidium Forum Pascasarjana Hukum Tata Negara (Forpas HTN) UI; Konsultan pada Political and Constitutional Law Consulting (Postulat) Indonesia
                                                     DETIKNEWS, 23 Juni 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Senin (13/6/2016) Presiden Jokowi mengumumkan ke publik bahwa Menteri Dalam Negeri (Mendagri) sesuai dengan kewenangannya, telah membatalkan 3.143 peraturan daerah (Perda) yang bermasalah. Pembatalan Perda terbanyak sejak diberlakukannya otonomi daerah ini menuai polemik di masyarakat. Dari berbagai polemik itu yang cukup menarik adalah adanya sebagian kalangan yang mempertanyakan kewenangan Mengadri untuk membatalkan Perda.

Sebenarnya bukan hanya Mendagri yang memiliki kewenangan untuk membatalkan Perda, akan tetapi Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah juga diberi kewenangan yang sama. Pembagiannya adalah Mendagri berwenang membatalkan Perda Provinsi, sedangkan Gubernur berwenang membatalkan Perda Kabupaten/Kota. Sehingga kalau pernyataan Presiden di atas redaksinya memang apa adanya seperti itu, maka perlu dikroscek apakah alasan Mendagri mengambil alih seluruh pembatalan Perda yang berjumlah 3.143 itu sudah tepat secara konstitusional dan sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ("UU Pemda").

Terlepas dari itu, kewenangan Mendagri dan Gubernur dalam pembatalan Perda ini sangat menarik untuk ditelaah dari perspektif ketatanegaraan. Secara yuridis, Mendagri dan Gubernur sebagai bagian dan wakil dari Pemerintah Pusat memang punya dasar justifikasi untuk melakukan kontrol terhadap produk hukum daerah.

Dalam Pasal 7 ayat (1) UU Pemda misalnya dinyatakan bahwa Pemerintah Pusat melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Urusan Pemerintahan oleh Daerah. Fungsi kontrol Pemerintah Pusat tersebut dapat dipahami sebagai implikasi dari desain konstitusional otonomi daerah yang dibangun dalam bingkai prinsip Negara Kesatuan (unitary state/eenheidsstaat). Bingkai itu yang kemudian "memagari" pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia, sehingga walaupun Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 memberikan otonomi seluas-luasnya kepada Daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan Pemerintahan Daerah tetap berada di tangan Pemerintah Pusat. Namun yang menjadi pertanyaan besar, apakah fungsi kontrol Pemerintah Pusat terhadap produk hukum daerah tersebut sudah tepat dimanifestasikan dalam bentuk kewenangan membatalkan Perda?

Untuk menjawab pertanyaan tersebut, perlu dijelaskan terlebih dahulu "makhluk" apa sebenarnya Perda ini dalam perspektif sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia. Merujuk kepada ketentuan Pasal 1 angka 7 dan 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ("UU PPP"), Perda merupakan peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dengan persetujuan bersama Kepala Daerah. Kualifikasi Perda sebagai peraturan perundang-undangan dipertegas kembali dalam Pasal 7 ayat (1) huruf f dan g UU PPP yang menyatakan Perda termasuk salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang secara hirarki posisinya berda di bawah undang-undang (UU).

Dengan kualifikasi yang demikian itu, seharusnya mekanisme pembatalan Perda tunduk pada ketentuan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 jo Pasal 9 ayat (2) UU PPP yang pada pokoknya mengatur mekanisme pembatalan peraturan perundang-undangan di bawah UU dilakukan melalui judicial review oleh Mahkamah Agung. Apabila mengacu pada ketentuan tersebut, maka jawaban atas pertayaan di atas sangat jelas, yaitu tidak tepat fungsi kontrol Pemerintah Pusat terhadap produk hukum daerah dimanifestasikan dalam bentuk kewenangan membatalkan Perda, sebab kewenangan itu seharusnya menjadi milik Mahkamah Agung. Akan tetapi, faktanya Pasal 251 UU Pemda telah memberikan kewenangan pembatalan Perda kepada Mendagri dan Gubernur (executive review), di sinilah terjadi anomali sistem ketatanegaraan.

Executive Review atau Judicial Review

Istilah "review" itu sebenarnya berkaitan dengan mekanisme kontrol norma hukum (legal norm control mechanism). Dalam praktik ketatanegaraan di dunia, setidaknya terdapat tiga jenis mekanisme kontrol norma hukum yang diejawantahkan melalui hak menguji (toetsingsrecht), yaitu: pertama, legislative review/political review merupakan pengujian terhadap norma hukum yang dilakukan oleh badan-badan politik. Norma hukum dimaksud biasanya hanya terbatas pada UU yang memang menjadi kewenangan legislatif untuk membentuknya. Mauro Cappelleti (1979: 19-20) mengemukakan, pengujian secara politik lebih bersifat preventif, yaitu pengujian dilakukan sebelum suatu UU diundangkan (promulgation).

Kedua, executive review/administrative review yaitu pengujian terhadap norma hukum yang dilakukan oleh lembaga administrasi yang menjalankan fungsi "bestuur" di bidang eksekutif (Jimly Asshiddiqie, 2006: 6-7). Norma hukum dimaksud biasanya tidak hanya yang bersifat general and abstract norm tetapi juga meliputi individual and concret norm. Ketiga, judicial review yaitu pengujian terhadap norma hukum yang dilakukan oleh lembaga yudisial. Menurut Maurice Duverger judicial review dilakukan untuk menjamin agar UU atau peraturan perundang-undangan tidak menyimpang dari Undang-Undang Dasar atau konstitusi (Soehino, 2000: 271).

Penerapan dari ketiga jenis mekanisme kontrol norma hukum tersebut berbeda-beda di setiap negara, tergantung bagaimana konstitusi negara bersangkutan mengaturnya. Di Indonesia, khusus untuk norma hukum dalam bentuk peraturan perundang-undangan mekanisme kontrolnya hanya mengadopsi judicial review.

Untuk pengujian UU terhadap Undang-Undang Dasar dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi sebagaimana diatur dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, sementara untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU dilakukan oleh Mahkamah Agung sebagaimana diatur dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945. Dengan demikian, UUD 1945 telah menegaskan hanya ada mekanisme tunggal untuk menguji suatu peraturan perundang-undangan yang telah diundangkan yaitu melalui proses judicial review, bukan executive review.

Reformulasi Pengawasan Perda

Walaupun UUD 1945 telah menggariskan mekanisme pengujian Perda dilakukan melalui judicial review oleh Mahkamah Agung, hal itu tidak serta merta menegasikan fungsi kontrol Pemerintah Pusat terhadap Perda. Pemerintah Pusat sebagai pembina dan pengawas daerah tetap memiliki andil dalam pengawasan Perda, namun harus diformulasikan secara proporsional.

UU Pemda sebenarnya mengadopsi dua jenis pengawasan terhadap Perda, yaitu pengawasan preventif dan pengawasan represif. Pengawasan preventif diwujudkan dengan adanya evaluasi terhadap Rancangan Perda sebelum disahkan (pra-pengesahan). Sementara pengawasan represif diwujudkan dengan adanya mekanisme pembatalan Perda. Namun, kedua pengawasan tersebut berdasarkan UU Pemda yang saat ini berlaku dilakukan oleh Mendagri dan Gubernur. Inilah yang perlu diformulasi ulang, khususnya mengenai kewenangan Mendagri dan Gubernur yang terkait dengan pengawasan represif, karena sebagaimana dijelaskan sebelumnya hal itu tidak hanya menimbulkan anomali dalam sistem ketatanegaraan, tetapi juga bertentangan dengan UUD 1945.

Dalam rangka perbaikan sistem pengawasan Perda ke depan, kewenangan Mendagri dan Gubernur sebaiknya dibatasi hanya untuk pengawasan preventif saja, yaitu dengan melakukan evaluasi terhadap Rancangan Perda sebelum disahkan (executive pre-view). Sementara untuk pengawasan represif, ketika suatu Perda telah berlaku dan mengikat umum, maka sebaiknya diserahkan kepada lembaga peradilan dalam hal ini Mahkamah Agung melalui mekanisme judicial review. Formula yang demikian selain berkesesuaian dengan amanat konstitusi juga memberikan fungsi kontrol Pemerintah Pusat terhadap produk hukum daerah secara proporsional.

Untuk mewujudkan formula yang demikian, bisa ditempuh dengan dua langkah yaitu dengan mengajukan uji materi terhadap ketentuan Pasal 251 UU Pemda kepada Mahkamah Konstitusi atau dengan melakukan revisi terhadap UU Pemda melalui proses legislasi oleh Pemerintah dan DPR. Langkah ini penting dilakukan mengingat Perda adalah instrumen utama pelaksanaan otonomi daerah. Apabila mekanisme pembatalannya tanpa melalui suatu proses pengujian di pengadilan, maka kesewenang-wenangan Pemerintah Pusat terhadap daerah sangat potensial terjadi yang pada gilirannya dapat mengancam eksistensi otonomi daerah itu sendiri. Wallahua'lam.