Selasa, 19 April 2016

Bisnis BUMN dan Tafsir UU

Bisnis BUMN dan Tafsir UU

Junaidi Albab Setiawan ;   Advokat;  Pengamat BUMN
                                                        KOMPAS, 19 April 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Saat ini di usia 18 tahun, BUMN dipacu oleh Presiden Joko Widodo agar bekerja "ngebut" dengan kecepatan penuh, dengan semboyan "kerja, kerja, kerja" yang berorientasi hasil atau capaian. Desakan percepatan ini akan sulit terlaksana jika BUMN masih tersandera oleh masalah-masalah sistemik yang bersumber dari birokrasi yang berorientasi proses dan diliputi kesalahpahaman terhadap bisnis BUMN, ditambah lagi dengan berbagai hambatan berupa kerancuan tafsir undang-undang (UU) serta beban politik dan kebijakan.

Kebijakan Presiden itu mengandung pesan perubahan dari sistem birokrasi yang lebih menekankan cara daripada hasil ke sistem yang berorientasi hasil dengan cara cepat. Perubahan itu tidak mudah karena harus mengubah cara pandang dan perundang-undangan. Selain itu, kebijakan ini juga rentan ditunggangi "penumpang gelap" yang memanfaatkan situasi untuk kepentingan sendiri sehingga akan mencederai niat baik pemerintah.

Oleh karena itu, pemerintah harus lebih waspada dalam mengevaluasi pelaksanaan kebijakan tersebut.

Kerancuan tafsir UU

BUMN saat ini masih menghadapi masalah kerancuan pengaturan. Jika ditarik dari asasnya, maka terlihat kerancuan norma hukum antara putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 48 dan 62/PUU/-XI/2013, UU BUMN Nomor 19/2003, dan UU Perseroan Terbatas (PT) Nomor 40/2007, menyangkut tafsir "modal BUMN yang bersumber dari kekayaan negara yang dipisahkan". Putusan MK menempatkan BUMN tunduk ke dalam rezim hukum keuangan negara sehingga penggunaan keuangan BUMN masuk dalam ranah korupsi. Akibatnya, aparat hukum di semua tingkatan, termasuk BPK, BPKP, dan bahkan DPR, pun demi hukum dapat memeriksa BUMN, bahkan DPR minta diperluas kewenangannya hingga menjangkau anak perusahaan BUMN.

Sementara secara khusus (lex specialis) UU BUMN dan UU PT memberi BUMN tugas untuk berbisnis mengejar untung dalam bidangnya. Menurut penjelasan UU BUMN No 19/2003, kekayaan negara yang dipisahkan tidak lagi tunduk dalam sistem APBN, tetapi telah menjadi kekayaan perusahaan yang didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat sesuai UU PT No 40 Tahun 2007. Sekali modal telah ditempatkan, maka di dalam perusahaan, negara sebatas menjadi pemegang saham dan menyalurkan misinya lewat RUPS. Oleh karena itu, jika bisnis telah dilakukan sesuai prinsip good corporate government (GCG), business judgment rule (BJR), anggaran dasar perusahaan dan aturan bisnis lain, maka tidak ada lagi korupsi. Hal ini disebabkan di dalam bisnis untung dan rugi sudah jadi keniscayaan dan PT memiliki mekanisme sendiri untuk menilai.

Selama ini pengertian keuangan negara yang dipisahkan di BUMN seperti dibiarkan "mengambang" sehingga justru menjadi peluang penyalahgunaan kekuasaan. Akibatnya, pengawasan kepada BUMN yang bertujuan baik melalui pemeriksaan yang menyedot energi dan waktu para pengurus BUMN berubah menjadi gangguan kinerja dan produktivitas, karena harus melewati proses pemeriksaan panjang, berjenjang, dan berulang, tergantung tahap pengawasan, sehingga tidak efektif dan efisien.

Tindakan bisnis sangat berkait dengan peluang (momentum). Oleh karena itu sering diperlukan keputusan yang cepat dan tepat, kadang berdasar naluri (insting) yang di mata awam masih kerap dinilai sebagai pelanggaran. Sementara itu, peraturan yang ada masih sering tertinggal dan gagal mengantisipasi kebutuhan bisnis yang memerlukan keputusan yang cepat dan tepat. Faktanya, tidak ada ketentuan tertulis yang dapat mengatur segala aspek secara konkret dan detail di setiap saat. Untuk mengantisipasinya diperlukan suatu kebijakan terhadap adanya kevakuman aturan, alias ruang kosong dalam menilai suatu tindakan.

Oleh karena itu, agar prinsip legalitas pada tahap operasional dapat dilaksanakan secara dinamis, efektif dan efisien, diperlukan beleid atau diskresi (JP Wind, 2004). Beleid dan diskresi dapat menjembatani perubahan paradigma yang berorientasi prosedur kepada paradigma subtantif yang dikehendaki pemerintah, yang berorientasi kecepatan dan capaian. Namun, jika kurang waspada, beleid dan diskresi ini sering ditunggangi penumpang gelap yang mengambil manfaat pribadi, kelompok, dan golongan.

Contoh kerancuan lain adalah ketentuan privatisasi dalam UU BUMN. Privatisasi itu sesungguhnya masuk dalam ranah corporate action yang seharusnya tidak perlu diatur dalam peraturan setingkat UU. Namun, karena UU BUMN adalah produk reformasi yang dibuat dalam pengaruh Dana Moneter Internasional (IMF) dan kebangkrutan ekonomi negara, semangatnya adalah memfasilitasi penjualan aset negara guna membayar utang. BUMN yang semula berideologi sosialisme dipaksa bermetamorfosis mengikuti pasar yang berideologi liberal yang mengajarkan bahwa pemerintah yang baik adalah yang sedikit memerintah (the government is best which govern least) dan memberikan kebebasan kepada pasar (Austin Ranney, 1996).

Situasi itu dimanfaatkan perusahaan multinasional untuk menguasai BUMN-BUMN yang potensial. Contoh korban nyatanya adalah pada penawaran saham perdana (initial public offering/IPO) PT Perusahaan Gas Negara (Persero) tahun 2003. Sekarang ini 82 persen dari 43,04 persen saham publik PGN telah dikuasai asing. IPO PGN secara fundamental sesungguhnya menyalahi asas karena PGN bergerak dalam bisnis gas yang termasuk komoditas vital yang menjadi hajat hidup orang banyak. Sementara konstitusi (Pasal 33 Ayat 2) jelas mengatur gas hanya boleh dikuasai negara, ditambah lagi ketentuan UU BUMN Pasal 77 (c dan d) yang melarang privatisasi jenis itu.

Di tengah masyarakat juga masih terjadi kesalahpahaman terhadap bisnis BUMN. Di mata hukum perusahaan, BUMN persero adalah badan usaha yang bertujuan mencari untung, bukan seperti BUMN masa lalu, koperasi, dan yayasan yang lebih bermisi sosial. Oleh karena itu, jika berharap BUMN berperilaku seperti badan sosial, segera lakukan koreksi terhadap UU BUMN dan UU PT. Hilangkan ketentuan privatisasi dan putuskan hubungan BUMN dengan UU PT karena kedua UU tersebut beraliran pasar bebas. Tujuan pendirian PT dan privatisasi menurut UU tersebut adalah memperkuat modal supaya BUMN lebih ekspansif dan menguntungkan. Sementara di sisi sebaliknya tujuan pembelian saham oleh investor dalam privatisasi adalah untuk mendapatkan keuntungan (dividend/capital gain) dari BUMN. Maka wajar jika BUMN kini lebih berperilaku bisnis dan itulah sesungguhnya yang dituntut oleh kedua UU tersebut.

Beban politik

Kementerian BUMN adalah kementerian primadona yang sedari dulu dikenal sebagai "sapi perah" untuk menunjang biaya politik yang mahal. Kementerian ini membawahkan 119 BUMN dengan berbagai bidang strategis. Pendapatan BUMN pada 2014 saja mencapai Rp 1.912 triliun, sungguh angka yang menggiurkan. Sementara menteri BUMN menempati posisi mewakili saham negara di semua BUMN, yang dalam praktik perannya bergeser seperti chief executive officer (CEO) induk pengendali dari semua BUMN. Maka, wajar jika dalam hitungan politik menteri BUMN harus bisa "dikendalikan".

Idealnya menteri BUMN adalah seorang pribadi yang tangguh, visioner yang luwes tetapi tetap loyal kepada UU, konstitusi, dan ideologi. Hal ini karena untuk menjalankan bisnis dalam kungkungan pasar bebas (laissez faire) sekarang ini BUMN perlu diisi oleh pebisnis cerdas, dinamis, penuh inovasi, ahli dalam bidangnya (spesialis) dan berjaringan luas, tetapi harus tetap nonpartisan. Jangan isi BUMN dengan orang-orang titipan, pesanan, balas jasa atau yang dijinakkan, tanpa mengindahkan kompetensi, karena akibatnya BUMN sulit maju akibat dipenuhi benalu yang membebani keuangan dan sekadar menjalankan rutinitas.

Beban kebijakan

Belakangan ini kita mendengar bahwa pembangunan proyek-proyek besar yang melibatkan BUMN adalah aktivitas B to B (business to business). Pembiayaan pembangunan itu tidak menggunakan APBN dan tanpa jaminan pemerintah. Argumen ini membingungkan karena sekarang ini BUMN adalah entitas bisnis yang mayoritas sahamnya milik negara. Jika BUMN lengah mengukur diri dan bermasalah akibat desakan kebijakan, hal itu pasti berdampak kepada negara.

Ada baiknya kita belajar dari kasus penghentian proyek pembangunan PLTP, antara Karaha Bodas Company versus Pertamina (Joint Operation Contract) dan PLN (Energy Sales Contract), kaitannya dengan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 39/1997 dan Keppres Nomor 15/2002, yang berakibat BUMN rugi besar dan tersandera di tangan kreditor asing dan arbitrase internasional. Oleh karena itu, jangan bebani BUMN melebihi kemampuannya.

Kita sepakat, berbagai program prestisius yang menjadi prioritas pemerintah, khususnya bidang kedaulatan energi, kemandirian pangan, serta pembangunan infrastruktur dan kemaritiman, adalah fondasi menuju kemakmuran negara. Namun, dari sejarah kita juga harus belajar agar menjauhkan politik dari urusan bisnis karena ternyata akibatnya selalu merugikan negara.

Sebagai contoh lain adalah masalah Freeport. Masalah Freeport bukan sekadar masalah kontrak, kecilnya royalti dan divestasi, tetapi lebih substansial karena menyangkut konstitusi. Dengan demikian, penyelesaiannya tidak cukup dengan menggalang BUMN mineral dan batubara (minerba) PT Aneka Tambang, PT Bukit Asam, PT Timah, dan PT Inalum untuk membeli saham Freeport, tetapi harus diluruskan dahulu di mana posisi negara.

Di usia 18 tahun BUMN sekarang ini, tidaklah adil terlalu membebani BUMN, sementara perusahaan swasta memiliki berbagai "kemewahan" berupa kebebasan bisnis. Mereka bisa membuat pulau-pulau baru (reklamasi), membakar hutan untuk bertanam, menjual pasir untuk memperluas negara lain, menyerobot tanah-tanah potensial milik BUMN, merampok Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), menaruh uangnya di negara-negara pelabuhan pajak (tax haven), dan lain-lain. Begitupun CEO-nya, mereka bisa memiliki kewarganegaraan ganda, jika timbul masalah mereka bisa buron ke negara lain sebagai wara kehormatan.

Tanggung jawab sosial perusahaan (CSR) 2,5 persen dari keuntungan mereka tidak akan cukup untuk merestorasi kerusakan sosial dan lingkungan. Namun, di mana peran mereka untuk kesejahteraan rakyat, kita tidak pernah mengukur dan mengusiknya karena negara seperti tidak berdaya.

Akibat dari semuanya itu, BUMN akan berjalan di tempat, bekerja penuh ketakutan dan syak wasangka. Jangankan bersaing dengan swasta, mengatasi masalah internal saja mereka sudah kehabisan energi. Ditambah lagi beban-beban di atas yang semakin menyulitkan.