Sabtu, 11 Maret 2017

(Bukan) Mahkamah Kalkulator

(Bukan) Mahkamah Kalkulator
Bayu Dwi Anggono  ;    Direktur Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi (Puskapsi)
Fakultas Hukum Universitas Jember
                                                    DETIKNEWS, 03 Maret 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Seperti pernah terjadi saat penyelesaian perkara sengketa penetapan perolehan suara Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Pilkada) serentak Tahun 2015, perdebatan di publik perihal penerapan secara ketat syarat selisih perolehan suara dengan prosentase tertentu antar pasangan calon (ambang batas selisih perolehan suara tertentu) dalam Pilkada serentak 2017 untuk dapat diajukannya suatu perkara ke Mahkamah Konstitusi (MK) kembali mengemuka.

Perdebatan bahkan menjurus kepada tudingan bahwa MK saat ini tidak lebih daripada sekedar sebagai mahkamah kalkulator dibandingkan sebagai the guardian of the constitution (penjaga konstitusi) dan the guardian of the democracy (penjaga demokrasi).

Refly Harun dalam salah satu kesempatan saat diwawancarai oleh detik.com (27/02/17) secara tegas menyampaikan MK sebagai penjaga konstitusi seharusnya tidak berpedoman pada ambang batas selisih perolehan suara. MK bisa melampaui itu jika ditemukan fakta suatu Pilkada tidak berlangsung jujur dan adil.

Lebih lanjut menurut Refly jika MK membatasi diri (self restrain) terhadap adanya ketentuan 0,5 sampai 2 persen dalam menerima gugatan, MK akan kehilangan hakikatnya sebagai penjaga konstitusi. Atas desakan agar MK mengesampingkan ambang batas atau prosentase selisih perolehan suara tertentu sebagai syarat dapat diadilinya perkara sengketa hasil Pilkada, Ketua MK Arief Hidayat dalam konferensi persnya menegaskan tidak sembarang selisih hasil suara bisa digugat ke MK.

Ada syarat signifikan mulai dari prosentase setengah persen sampai dua persen. Kalau tidak memenuhi syarat ini percuma kalau mau adukan ke MK kata Arief. (Detik.Com, 27/02/2017).

Politik Hukum Ambang Batas dan Dampaknya

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang (UU Pilkada) mengatur peserta Pilkada dapat mengajukan permohonan pembatalan penetapan hasil penghitungan suara sepanjang memenuhi ketentuan sebagaimana diatur Pasal 158.

Pasal 158 ayat (1) mengatur syarat jumlah perbedaan suara untuk Pilkada Provinsi yaitu:

(i) provinsi dengan jumlah penduduk sampai dengan 2 juta, paling banyak selisih suara 2%;
(ii) provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 2 juta sampai dengan 6 Juta, paling banyak selisih suara 1,5%;
(iii) provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 6 juta sampai dengan 12 juta, paling banyak selisih suara 1%;
(iv) provinsi dengan jumlah penduduk lebih dari 12 juta, paling banyak selisih suara 0,5%.

Sementara Pasal 158 ayat (2) mengatur syarat jumlah perbedaan suara untuk Pilkada kabupaten/kota yaitu:

(i) kabupaten/kota dengan jumlah penduduk sampai dengan 250 ribu paling banyak selisih suara 2%;
(ii) kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 250 ribu sampai dengan 500 ribu paling banyak selisih suara 1,5%;
(iii) kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 500 ribu sampai dengan 1 juta paling banyak selisih suara 1%;
(iv) kabupaten/kota dengan jumlah penduduk lebih dari 1 juta paling banyak selisih suara 0,5%.

Munculnya ketentuan Pasal 158 UU Pilkada ini setidaknya didasari pada 2 (dua) pertimbangan utama yaitu:

Pertama, sebagai suatu bentuk kompromi atau konsensus pembentuk UU akibat saling 'lempar' kewenangan penanganan sengketa hasil Pilkada antara MA dan MK, serta untuk memangkas jumlah kasus sengketa hasil pilkada yang ditangani MK.

Kedua, bagian dari upaya pembentuk UU mendorong terbangunnya etika dan sekaligus budaya politik yang makin dewasa yaitu seseorang yang turut serta dalam kontestasi Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota tidak serta-merta menggugat suatu hasil pemilihan ke MK dengan perhitungan yang sulit diterima oleh penalaran yang wajar.

Mengingat sebelum adanya ketentuan Pasal 158 UU Pilkada harus diakui etika dan sekaligus budaya politik dalam proses Pilkada selama ini memang belum terlalu tinggi, terbukti kurang lebih 85 persen lebih Pilkada berujung sengketa di MK.

Terhadap ketentuan Pasal 158 UU Pilkada pernah 2 (dua) kali dilakukan pengujian ke MK. Batu Uji permohonan ini adalah Pasal 158 UU Pilkada dianggap bertentangan dengan ketentuan Pasal 1 ayat (3), Pasal 24 ayat (1), dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.

MK dalam putusannya (Putusan MK Nomor 51/PUU-XIII/2015) menolak permohonan dengan pertimbangan pembatasan bagi peserta Pilkada untuk mengajukan pembatalan penetapan hasil penghitungan suara dalam Pasal 158 UU Pilkada merupakan kebijakan hukum terbuka pembentuk UU untuk menentukannya sebab pembatasan demikian logis dan dapat diterima secara hukum.

Keberadaan ambang batas selisih perolehan suara pada dasarnya masuk kategori sebagai sebuah politik hukum pembentuk UU yang menurut begawan hukum Satjipto Raharjo (2000) merupakan aktivitas memilih dan cara yang hendak dipakai untuk mencapai suatu tujuan sosial dan hukum tertentu dalam masyarakat. Politik hukum ambang batas selisih perolehan suara ini di satu sisi bisa dikatakan berhasil membangun etika sekaligus budaya politik baru yaitu dalam Pilkada tahun 2015, dari sebanyak 264 daerah yang menyelenggarakan Pilkada, 132 daerah yang mengajukan permohonan ke MK.

Menurut MK, pasangan calon gubernur, bupati, atau walikota di 132 daerah yang tidak mengajukan permohonan ke MK besar kemungkinan dipengaruhi oleh kesadaran dan pemahaman atas adanya ketentuan Pasal 158 UU Pilkada. Hal demikian berarti, fungsi rekayasa sosial UU Pilkada bekerja dengan baik (Putusan MK Nomor 123/PHP.BUP-XIV/2016).

Dalam perkembangannya kemudian keberadaan ambang batas selisih perolehan suara ternyata tidak hanya menjadi "Law as a tool of social engineering" dalam arti positif, melainkan ternyata juga membuka peluang dan mengarah kepada perilaku menyimpang sehingga menuju dark engineering. Hal ini dikarenakan hukum bukan suatu institusi yang absolut dan final melainkan sangat bergantung pada bagaimana manusia melihat dan menggunakannya, manusialah yang merupakan penentu (Satjipto Raharjo, 2009).

Perilaku menyimpang yang dimaksudkan atas keberadaan Pasal 158 UU Pilkada adalah, mengingat sikap MK yang ketat dan kaku menerapkan Pasal 158 UU Pilkada maka diduga kuat dalam Pilkada serentak 2017 terdapat sejumlah "penumpang gelap" yang mencoba menyalahgunakan ketentuan ambang batas selisih perolehan suara ini, untuk melakukan pelanggaran yang terstruktur, sistematis, dan masif (TSM) melalui kolaborasi dengan oknum penyelenggara dan pengawas Pilkada.

Para penumpang gelap ini melakukan upaya rekayasa selisih perolehan suara antar pasangan calon yang jika memungkinkan selisihnya dibuat besar, namun jika sulit dibuat selisihnya sedikit (tipis) agar melebihi/di atas ketentuan ambang batas yang dipersyaratkan oleh Pasal 158 UU Pilkada.

Tujuan kecurangan untuk membuat adanya selisih di atas ambang batas yang dipersyaratkan (meskipun tipis) adalah agar andaikata pasangan calon yang kalah mengajukan sengketa ke MK maka permohonan sengketa tersebut tidak akan mungkin diperiksa oleh MK karena perkara tersebut setelah didaftarkan ke MK dan melalui pemeriksaan pendahuluan pada akhirnya akan digugurkan/tidak diterima oleh MK atas dasar tidak memenuhi syarat formil Pasal 158 UU Pilkada.

Jalan Tengah Menyelamatkan Pilkada Demokratis

Atas adanya dugaan "penumpang gelap" yang mencoba menyalahgunakan maksud awal lahirnya ketentuan ambang batas selisih perolehan suara tertentu, tidak boleh terus dibiarkan karena hal tersebut sangat bertentangan dengan prinsip pelaksanaan Pilkada demokratis. Untuk itu MK sebagai salah satu pelaku kekuasaan kehakiman sesuai dengan Pasal 24 ayat (1) UUD 1945 yang mengatur kekuasaan kehakiman menyelenggarakan peradilan tidak hanya untuk menegakkan hukum melainkan juga menegakkan keadilan perlu mengambil sejumlah langkah dalam mengatasi perilaku menyimpang tersebut.

Benar bahwa dalam mengadili perkara sengketa hasil Pilkada, hakim-hakim MK tidak boleh mempertanyakan, memiliki keragu-raguan atau malah menyimpangi ketentuan UU Pilkada mengingat hakim MK tidak sedang menguji konstitusionalitas UU tersebut melainkan sekedar pelaksana UU. Namun yang harus diingat, Hakim MK dalam menegakkan Undang-Undang Pilkada tidak boleh hanya sebatas menegakkan ketentuan Pasal 158 UU Pilkada semata melainkan secara sistematis juga harus menegakkan ketentuan Pasal 2 UU Pilkada yang secara jelas dan tegas menyebutkan bahwa Pilkada dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

Untuk itu terdapat beberapa cara yang dapat ditempuh MK dalam rangka mengantisipasi perilaku menyimpang yang terjadi sebagai akibat berlakunya Pasal 158 UU Pilkada.

Pertama, MK dalam rangka menegakkan keadilan substansial dengan mengacu kepada ketentuan Pasal 24 ayat (1) UUD 1945 dan dalam rangka menegakkan Pasal 2 UU Pilkada maka sebenarnya dimungkinkan dalam perkara-perkara sengketa Pilkada tertentu, yang meskipun pemohon tidak memenuhi persyaratan ambang batas selisih perolehan suara tertentu, namun sepanjang secara pembuktian menunjukkan adanya pelanggaran TSM (terstruktur, sistematis dan masif-red) yang sangat mencederai asas Pilkada maka MK bisa mengesampingkan berlakunya Pasal 158 UU Pilkada.

Dengan kata lain Pasal 158 UU Pilkada haruslah dimaknai dapat diberlakukan sepanjang dalam kondisi normal yaitu tidak terpenuhinya ambang batas pengajuan sengketa bukan karena faktor kecurangan yang TSM, namun karena pilihan murni pemilih. Sebaliknya Pasal 158 UU Pilkada tidak dapat diberlakukan secara mutlak dalam hal nyata-nyata tidak terpenuhinya ambang batas karena perilaku kecurangan TSM.

Kelebihan dari opsi pertama ini adalah dikedepankannya keadilan substansial dibandingkan hukum acara prosedural. Sementara kekurangannya adalah aspek kepastian hukum yaitu Pasal 158 UU Pilkada sampai saat ini masih sah atau konstitusional berlaku karena tidak pernah dinyatakan inskonstitusonal oleh MK dalam perkara pengujian UU.

Kedua, untuk memadukan ketentuan dalam Pasal 158 UU Pilkada dengan Pasal 2 UU Pilkada tanpa harus saling meniadakan satu dengan yang lain. MK yang diberikan wewenang untuk mengatur lebih lanjut pedoman beracara sengketa Pilkada dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi sebenarnya dapat menformulasikan unsur kepastian hukum dengan keadilan dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi yang dibentuk.

Formulasi yang dimaksud adalah hakim-hakim MK dapat membuat pentahapan pemeriksaan persidangan khusus untuk perkara sengketa yang meskipun selisih perolehan suara pemohon dengan pihak terkait (pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak) melebihi ambang batas yang dipersyaratkan oleh Pasal 158 UU Pilkada, namun kelebihan ambang batas tersebut berada dalam prosentase yang tipis (kelebihannya bisa ditetapkan di kisaran paling banyak 1 % atau 2 %).

Pentahapan pemeriksaan persidangan dimaksud dapat dibagi menjadi 2 (dua), yaitu Tahap I dan Tahap II. Pemeriksaan persidangan tahap I (pertama) dilakukan untuk memeriksa apakah kelebihan ambang batas yang tipis tersebut (tidak lebih 1 % atau 2%) disebabkan oleh perilaku curang yang bersifat TSM oleh pihak terkait atau termohon (penyelenggara Pilkada).

Sebagai contoh, misal untuk Provinsi A yang memiliki jumlah penduduk 10 juta dimana sesuai Pasal 158 dipersyaratkan ambang batas paling banyak 1 %, maka jika pemohon yang mengajukan sengketa ternyata selisih perolehan suara dengan pihak terkait di atas 1% yaitu 2%. Maka seharusnya hakim MK dalam pemeriksaan persidangan tahap I membuka kesempatan untuk memeriksa adanya dugaan pelanggaran TSM. Melalui pemeriksaan persidangan tahap I yang memeriksa mengenai penyebab kelebihan ambang batas tersebut. Selanjutnya akan dibuat keputusan (seperti putusan pendahuluan) khusus mengenai kelebihan ambang batas tersebut yaitu apakah kelebihan ambang batas betul disebabkan oleh pelanggaran TSM ataukah memang karena pilihan pemilih murni.

Jika nantinya putusan persidangan tahap I menyatakan kelebihan ambang batas tersebut karena perilaku kecurangan TSM, maka atas dasar keputusan tersebut perkara dilanjutkan kepada pemeriksaan persidangan tahap II yang di dalamnya mulai memeriksa perkara sengketa atas dasar ambang batas yang telah ditetapkan oleh Pasal 158 UU Pilkada. Dikecualikan dari pemeriksaan persidangan tahap I ini adalah perkara sengketa yang ambang batasnya masih memenuhi ketentuan Pasal 158 UU Pilkada.

Akhirnya atas berbagai opsi ini, MK lah yang memutuskan apakah akan melaksanakan ketentuan Pasal 158 UU Pilkada secara ketat yang berarti menjadi mahkamah kalkulator, atau MK akan kembali ke jati dirinya sebagai lembaga peradilan yang dipercaya menegakkan keadilan substantif yang tidak terkekang oleh kekakuan undang-undang yang terkadang tertinggal oleh perkembangan perubahan sosial di masyarakat baik positif maupun negatif.