Menakar Otonomi Khusus Aceh dan Papua

Menakar Otonomi Khusus Aceh dan Papua

Bayu Dardias ; Ketua Tim Kajian Otsus Aceh Papua Fisipol UGM-TIFA 2012

KOMPAS, 03 Juli 2012

Salah satu cara melihat gagal-berhasilnya desentralisasi asimetris yang dilekatkan kepada Papua sejak 2001 dan Aceh sejak 2008 adalah dengan kacamata kesejahteraan.

Kesejahteraan dilihat dari aspek dasar—pendidikan dan kese- hatan—serta desain dan praktik kewenangan, kelembagaan, dan keuangan yang melekat di dalam otonomi khusus. Kesejahteraan diletakkan sebagai tujuan akhir, sementara otonomi khusus merupakan upaya mencapainya.

Desentralisasi asimetris yang dikenal dengan sebutan otsus dan daerah istimewa merupakan pola relasi unik antara pemerintah pusat dan daerah karena sebab-sebab khusus. Sebuah daerah menerima wewenang, lembaga, dan keuangan yang berbeda dengan daerah lain. Pola relasi ini lazim terjadi dalam negara kesatuan. Indonesia mempraktikkannya sejak 1950 ketika mengatur Yogyakarta.

Hanya saja, asimetrisme yang telah diberi ruang dalam semua konstitusi yang pernah berlaku di Indonesia tidak menunjukkan perkembangan berarti di masa Orde Baru. Tuntutan asimetrisme menguat sebagai alternatif sejak Reformasi.

Penelitian Jurusan Politik dan Pemerintahan UGM dengan Yayasan TIFA (2009) mengindikasikan setidaknya lima model daerah yang ke dalamnya dapat dilekatkan asimetrisme. Kelima model itu didasarkan atas pertimbangan konflik dan separatisme (Aceh dan Papua), pengembangan ekonomi (Batam), perbatasan (Kalimantan Barat), kultural (Yogyakarta), dan ibu kota negara (DKI Jakarta). Asumsinya: karakteristik Indonesia yang beragam akan sulit hanya diwadahi dengan satu pola pusat-daerah.

Upaya mengukur kesejahteraan dapat dibaca pada tiga indikator: kewenangan, kelembagaan, dan keuangan. Karakteristik geografis, sejarah, kultur, dan individu yang berbeda antara Aceh dan Papua diasumsikan sudah terwadahi dalam UU 21/2001 untuk Papua dan UU 11/2006 untuk Aceh. Salah satu amanat penting dalam perumusan kedua UU itu adalah akselerasi pembangunan. Idealnya, UU Otsus dan turunannya yang bermuara kepada kesejahteraan harus memberi wewenang khusus, kelembagaan khusus, dan keuangan khusus.

Di tingkat provinsi, penggunaan kekhususan yang terwujud dalam regulasi daerah 

tak boleh melenceng dari tujuan meningkatkan kesejahteraan. Ini terutama dilihat dari pola relasi provinsi-kabupaten/kota. Otsus dile- takkan di level provinsi. Ia tak hanya menciptakan hubungan berbeda Jakarta-provinsi, tapi juga provinsi-kabupaten/kota.

Regulasi berwujud perdasus dan perdasi di Papua dan qanun di Aceh dipandang sebagai upaya praktik desentralisasi asimetris dan pengejawantahan otsus. Dengan tiga indikator itu, perbandingan otsus Aceh dan Papua sangat dimungkinkan.

Aceh dan Kesejahteraan

Otsus Aceh menemukan titik ideal dalam UUPA 11/2006 setelah sempat berusaha menemukan pola sejak awal Reformasi melalui Tap MPR IV/1999, yang diwujudkan dalam UU 18/2001. Pada pelaksanaan UU sebelumnya, otsus Aceh tak berjalan dengan baik karena konflik bersenjata masih tinggi dan masalah identitas belum tuntas. Ini terasa sangat berbeda dengan pelaksanaan UUPA yang disepakati semua pihak. Sekitar 87 persen kesepakatan dalam MoU Helsinki tercantum dalam UUPA dengan beberapa penyesuaian.

Keberhasilan terbesar pelaksanaan otsus Aceh adalah transformasi kekuatan GAM ke dalam struktur pemerintahan modern dalam NKRI. Seluruh elemen sepakat, UUPA adalah titik pijak menciptakan Aceh yang sejahtera. Tak ada lagi yang menginginkan kondisi sebelum UUPA.

Pertarungan politik yang terjadi di Aceh antarfaksi yang semula bersatu di bawah GAM adalah gejala wajar, seperti juga terjadi di provinsi lain. Kisah sukses pilkada gubernur Aceh menunjukkan bahwa terjadi proses yang baik dari masyarakat konflik ke masyarakat demokratis. Pertarungan tak lagi dilakukan di gunung dengan senjata di bahu, tetapi melalui bilik suara.

Dari sisi wewenang, pemerintah pusat lalai memberi PP yang menjadi turunan UUPA, terutama terkait pengelolaan sumber daya. Rakyat Aceh menunggu PP tentang Badan Pertanahan Nasional Aceh yang menjadi bagian dari Pemerintah Aceh yang berbeda dengan provinsi lain. PP yang seharusnya diterbitkan pada 2008 sampai sekarang belum ada drafnya. Isu lain yang ditunggu terkait dengan migas dan kehutanan. Muncul kesan kuat, otsus yang dijanjikan mirip dengan kepala dilepas, ekor tetap dipegang. Terganggulah upaya percepatan kesejahteraan.

Dari sisi kelembagaan, pembentukan yang memfasilitasi hidupnya kembali lembaga adat dan lembaga syariah telah meredam cukup signifikan masalah di tingkat rakyat. Lembaga adat mulai dari tingkat gampong sampai provinsi, meski tak memiliki hak veto dalam politik lokal, telah mampu jadi penasihat penting dalam pembangunan berkesejahteraan. Salah satu ganjalan hanyalah posisi Wali Nanggroe yang merupakan lembaga yang muncul pada saat konflik.

Dana otsus yang telah diberikan kepada Aceh dalam empat tahun terakhir untuk beberapa hal telah digunakan meningkatkan kesejahteraan. Setiap tahun pemerintah Aceh menganggarkan sekitar Rp 400 miliar untuk menjamin seluruh penduduk Aceh memiliki KTP dan KK Aceh dalam skema asuransi. Ini langkah maju dalam sistem kesehatan nasional yang selama ini didasarkan pada pola residu dan bukan universal.

Dana otsus juga telah membantu ribuan anak korban konflik dan pelajar Aceh mengenyam pendidikan gratis melalui skema beasiswa di dalam dan luar negeri. Meski demikian, pengelolaan dana otsus Aceh masih dibarengi dengan lemahnya kapasitas ”memerintah” pemerintah Aceh. Ini terlihat dari tingginya anggaran yang tak dipakai: sekitar Rp 1 triliun per tahun akibat buruknya relasi provinsi-kabupaten/ kota dalam pengelolaan dana otsus.

Di tengah kekurangan itu, secara umum otsus Aceh telah mengarah kepada penciptaan kesejahteraan. Dengan mekanisme pengawasan yang lebih tertata dan keseriusan mengelola asimetrisme lewat regulasi yang lebih teknis, Aceh tak butuh waktu lama bersaing dengan provinsi lain di Indonesia.

Papua dan Kesuraman

Cerita untuk otsus Papua masih buram. Tak pernah ada kejelasan tentang desain besar otsus Papua. Kebijakan yang muncul setelah otsus justru membuat jalan mencapai otsus kian jauh. Terakhir, pemerintah membentuk UP4B yang diklaim Julian Pasya (Kompas, 28/6/2012) sebagai upaya pendekatan kesejahteraan bagi penyelesaian persoalan Papua. Jika benar demikian, mengapa Kepala UP4B seorang jenderal? Selain itu, saban ada persoalan di Papua, mengapa Menko Polhukam, Kapolri, dan BIN yang dikirim ke Papua? Mengapa bukan Menko Kesra, Mendikbud, atau Menkes?

Bagaimana mungkin membayangkan kesejahteraan yang dijanjikan untuk Papua diucapkan dari mulut seorang tentara? Sesat pikir ini muncul di semua elemen di tingkat pemerintah. Belum ada upaya serius menciptakan kesejahteraan di Papua.

Problema itu muncul salah satunya karena persoalan identitas di Papua belum tuntas. Dana otsus sejak 2002 tak hanya gagal menghentikan tuntutan merdeka, tetapi justru menyebar di tingkat publik. Jika dulu merdeka hanya tuntutan elite, sekarang menjadi menu obrolan di tingkat rakyat.

Wewenang yang mengatur tentang Papua justru menimbulkan masalah baru terkait perebutan wewenang atau saling lempar tanggung jawab. Pembentukan PP sebagai tindak lanjut UU otsus sangat lambat. Selain itu, perdasus dan perdasi penting juga gagal dibuat. Jakarta menunjuk Papua tak becus memanfaatkan limpahan kewenangan, Papua menunjuk Jakarta karena tak serius menerbitkan aturan pelaksanaan.

Di Jakarta, tak bisa ditemukan pemerintah pusat. Ketika muncul masalah Papua, tak jelas pembagian kewenangan antara UP4B, Kemendagri, Desk Papua di Menko Polhukam, staf khusus Velix Wanggai, atau utusan khusus Farid Husain. Seluruh lembaga ini tak saling sapa dan duduk bersama mendiskusikan persoalan Papua. Justru aparat keamanan yang dikirim.

Persoalan wewenang juga muncul antara provinsi dan kabupaten/kota: tergantung mana paling menguntungkan. Provinsi berpegang pada UU Otsus, kabu- paten/kota merujuk ke UU 32/2004. Sebabnya, materi UU otsus kurang lengkap dan tak ada peraturan pelaksanaannya.

Pembentukan lembaga yang berkaitan dengan adat di Papua justru menimbulkan masalah baru dan menjadi arena politik elite. Penundaan pilkada gubernur Papua disebabkan oleh penafsiran UU Otsus yang dinilai mengambil wewenang KPUD. Kata ”orang asli Papua” akan selalu menimbulkan persoalan. Tindakan afirmatif ras Melanesia justru bertentangan dengan semangat kewarganegaraan yang seharusnya menjadi dasar pembentukan negara modern.

Dana otsus yang demikian besar setelah sepuluh tahun tak berdampak terhadap peningkatan kesejahteraan yang signifikan. Indeks Pembangunan Manusia dan seluruh indeks capaian MDG Papua tetap berada di peringkat terbawah. Ironisnya, perdasus tentang dana otsus tak dibuat. Evaluasi pemerintah terhadap otsus yang seharusnya dilakukan tiga tahun setelah diberlakukan: sampai kini tak ada.

Menariknya, dana otsus tetap disalurkan. Di tingkat pemerintah pusat, tak ada keseriusan menyelisik dana otsus. Temuan BPK ada penyelewengan dana otsus, Rp 380 miliar, tak pernah diusut tuntas. Bagi elite Papua, dana ot- sus dianggap uang mahar dan uang darah: tak perlu dipertanggungjawabkan. Baik pemerintah pusat maupun elite Papua sepakat, dana otsus tak perlu diusik karena itulah sumbangan NKRI agar Papua tak merdeka.

Konsensus Nasional

Langkah pertama menyelesaikan otsus Papua: bangun konsensus nasional dalam dua aras! Di tingkat pusat, tatalah desain besar kesejahteraan Papua! Bila UU 21/2001 tak lagi disepakati, buat regulasi baru yang diberlakukan konsisten. Di Aceh perlu tiga regulasi otsus untuk sampai pada tahap sekarang. Kedua, elite dan masyarakat Papua membentuk konsensus terkait mekanisme kepemimpinan. Kepemimpinan harus membentuk kerucut, tak seperti trapesium sekarang.

Kegagalan desentralisasi asimetris ini hanya memberi dua pilihan terakhir: menjadi federal atau merdeka. Bukan pilihan ideal untuk NKRI. Dalam diskusi di UGM muncul istilah kakak dan adik. Papua kakak dan Aceh adik berdasarkan pelaksanaan otsus. Kasih orangtua lebih kepada adik. Saatnya mendorong orangtua tak lagi pilih kasih. ●