Jalan Buntu Reformasi Birokrasi

Jalan Buntu Reformasi Birokrasi

Adnan Topan Husodo ;  Wakil Koordinator Indonesia Corruption Watch

SUMBER :  KOMPAS, 14 Mei 2012

Beberapa waktu lalu, Sekretariat Nasional Fitra telah melansir data mengenai 291 pemerintah daerah yang menghabiskan kurang lebih 60 persen belanja daerahnya untuk membiayai pegawai. Menurut Fitra, angka tersebut melonjak drastis hingga mencapai 135 persen dibandingkan tahun sebelumnya yang menyentuh jumlah 124 daerah.

Lebih mencengangkan lagi, 11 daerah di antaranya bahkan mengalokasikan belanja pegawai hingga 70 persen dari total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) sehingga jatah anggaran pembangunan hanya sebesar 9-14 persen saja. (Seknas Fitra, 2012).

Tren anggaran yang demikian bukan hanya monopoli daerah. Pemerintah pusat juga mengalami persoalan hampir sama, meskipun pada angka yang relatif lebih baik. Struktur anggaran di atas tidak pelak lagi tentu mengganggu rencana pembangunan nasional dan daerah di berbagai sektor, termasuk sektor mendasar, yakni pendidikan dan kesehatan.

Orientasi anggaran yang menitikberatkan pada pembiayaan pegawai mencerminkan tidak adanya prioritas pada peningkatan kualitas kehidupan masyarakat. Tidak heran jika secara global, pada 2011, Indeks Pembangunan Manusia Indonesia mengalami penurunan, yakni peringkat ke-108 dari 169 negara yang disurvei pada 2010 menjadi peringkat ke-124 dari 187 negara pada 2011.

Indikator untuk mengukur kualitas pembangunan manusia tersebut berhubungan kuat dengan tren alokasi anggaran yang semakin menjauhi agenda pembangunan. Baik terkait upaya peningkatan angka melek huruf, peningkatan angka harapan hidup, pengurangan tingkat pengangguran, maupun peningkatan daya beli masyarakat.

Birokrasi Gemuk Sarang Penyakit

Porsi anggaran yang sangat besar bagi belanja pegawai sesungguhnya juga menunjukkan kecenderungan yang bertolak belakang dengan agenda reformasi birokrasi. Secara teoretis, reformasi birokrasi dimaksudkan untuk—salah satunya—menciptakan pemerintahan yang efektif dan efisien.

Salah satu upaya untuk mendorong efisiensi pemerintahan adalah dengan melakukan perampingan birokrasi. Dengan birokrasi yang ramping, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan APBD akan dapat dialokasikan dengan maksimal untuk belanja pembangunan.

Ibarat manusia, birokrasi yang gemuk adalah sarang berbagai penyakit. Korupsi, kolusi, dan nepotisme adalah salah satunya yang paling merisaukan. Korupsi di birokrasi tampaknya sulit untuk dikendalikan mengingat masifnya kejahatan itu terjadi, apalagi telah melibatkan berbagai level pemerintahan, dari pusat hingga ke tingkat kelurahan.

Korupsi di birokrasi bukan hanya telah melenyapkan sebagian besar anggaran publik, melainkan juga ikut memacetkan pelayanan publik, baik pada sektor bisnis maupun pelayanan publik yang lebih luas. Suap, pemerasan, upeti, manipulasi dokumen anggaran, perjalanan fiktif, proyek fiktif, pemilihan kontraktor tanpa tender, dan berbagai bentuk korupsi lainnya telah menjadi ritual sehari-hari aparatur birokrasi di Indonesia.

Modus korupsi birokrasi, baik sebelum reformasi birokrasi maupun setelahnya, sepertinya tak banyak berubah. Data audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) pada semester II tahun 2011, misalnya, menjelaskan dengan sangat eksplisit adanya temuan senilai Rp 1,6 triliun kerugian negara akibat dari 2.319 penyimpangan yang dilakukan aparat birokrasi melalui berbagai macam cara. Mulai dari belanja fiktif, mark up anggaran, kelebihan pembayaran terhadap kontraktor, pengabaian terhadap kekurangan volume pekerjaan kontraktor, perjalanan dinas ganda dan fiktif, hingga penggunaan anggaran negara untuk berbagai kepentingan pribadi.

Dan, yang lebih memprihatinkan, temuan BPK terkait dengan penyimpangan birokrasi hampir tidak digubris secara serius oleh pengambil keputusan, baik di pusat maupun di daerah. Padahal, temuan itu setiap tahun selalu dilansir dan disampaikan kepada pemerintah maupun DPR. Pada titik ini, sepertinya kita harus menerima kenyataan bahwa antara agenda reformasi birokrasi dan masifnya praktik korupsi telah berjalan beriringan.

Patronase Politik-Birokrasi

Pertanyaannya, dalam keadaan di mana Indonesia telah memilih jalan demokrasi dan memulai cukup lama agenda reformasi birokrasi, mengapa korupsi tetap menjadi hal jamak? Jawabannya adalah pada praktik patronase politik-birokrasi.

Secara garis besar, logika patronase politik-birokrasi terjadi adalah ketika politisi memanfaatkan lembaga pemerintah untuk kepentingan pribadi maupun kepentingan politik partisan mereka. Hal itu bisa terjadi karena tidak ada halangan apa pun, baik dalam bentuk larangan maupun aturan yang mengikat.

Bagi politisi, mengontrol lembaga pemerintah berarti mengendalikan sumber daya birokrasi yang sangat besar. Baik dalam bentuk anggaran, posisi atau jabatan, pengaruh terhadap kebijakan, pegawai dan sebagainya, yang dapat digunakan untuk kepentingan politik, terutama dalam pemilu. Politisasi birokrasi dalam konteks pemilu sering dimaksudkan untuk mendapatkan dukungan suara, mobilisasi tenaga untuk kepentingan kampanye, maupun pemanfaatan anggaran pemerintah untuk pembiayaan kampanye.

Oleh karena itu, dalam politik praktis yang telah terkartelisasi seperti saat ini, jalinan patronase politik-birokrasi justru kian menguat. Hampir tidak ada bedanya antara politisi dari partai A dan partai B.

Tak heran jika di hampir sebagian besar kegiatan pemilu (kepala daerah), temuan atas politisasi birokrasi lebih dominan daripada bentuk penyimpangan yang lain. Karena model relasi antara politik dan birokrasi adalah berbagi kepentingan, maka sulit agenda reformasi birokrasi yang bertumpu pada rekayasa kelembagaan dapat diimplementasikan secara baik.

Praktik patronase politik-birokrasi hanya akan melahirkan hubungan koruptif dan transaksional antar-politisi yang biasanya duduk sebagai pemimpin, baik di departemen maupun pemerintah daerah, dengan elite birokrasinya. Politisi tentu tak berminat untuk memperbaiki birokrasi, sementara birokrasi sulit untuk diubah karena elite mereka adalah loyalis politik alias partisan. Ukuran untuk menduduki jabatan tertentu di birokrasi menjadi tidak penting karena orientasinya adalah pada loyalitas.

Jika hal ini yang menjadi masalah utama, mengupayakan rekayasa kelembagaan untuk membangun efisiensi pada lembaga birokrasi, bahkan dengan mengguyur uang pajak rakyat atas nama reformasi birokrasi hanya akan menemui jalan buntu. ●