Selasa, 21 Februari 2017

Trajektori Otonomi

Trajektori Otonomi
Irfan Ridwan Maksum  ;    Guru Besar Tetap Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesi;  Board Pusat Studi dan Pengembangan Otonomi Daerah
                                                     KOMPAS, 18 Februari 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Menyongsong Indonesia yang lebih maju, salah satu agenda yang tidak pernah lekang dimakan waktu harus disiapkan adalah mengelola otonomi Indonesia ke depan. Tentu, agenda tersebut tidak terlepas dari apa yang telah dan sedang terjadi. Ke mana otonomi Indonesia dipersiapkan merupakan tantangan bangsa Indonesia yang harus dihadapi secara arif.

Disorientasi

Mengelola otonomi Indonesia kekinian dapat disederhanakan pada persoalan mewujudkan berbagai kebijakan otonomi yang telah diputus. Kebijakan bangsa Indonesia yang terkait otonomi paling tidak tersebar dalam berbagai undang-undang yang dapat disebut secara runut sebagai berikut. (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah; (2) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang pemerintahan Desa; (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

Kemudian, (4) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan (5) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Menjadi Undang-Undang, serta (6) berbagai undang-undang sektoral yang menyangkut pembagian urusan antar-pemerintahan.

Kebijakan-kebijakan tersebut adalah cetak biru otonomi daerah di Indonesia ke depan.

Sebagai cetak biru sudah seharusnya mampu menjadi arah penentu pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia. Masing-masing undang-undang memiliki peraturan operasional sesuai dengan makna yang terkandung di dalamnya.

Perjalanan pelaksanaan masing-masing undang-undang sampai sekarang bervariasi. Sebagai contoh, hingga kini, untuk Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara, belum satu pun peraturan pemerintah yang mampu diputuskan, sementara amanatnya amat jelas. Begitupun Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sendiri, sedangkan Undang-Undang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah sebagai produk undang-undang lama tetap berlaku dan peraturan operasionalnya pun masih berlaku.

Pemerintahan desa yang diatur dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 lain lagi catatannya. Undang-undang ini relatif disambut gegap gempita oleh bangsa Indonesia. Sementara itu, Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah sudah berjalan menyambut pelaksanaan pemilihan kepala daerah (pilkada) serentak.

Dari sejumlah pelaksanaan berbagai undang-undang tersebut, seolah-olah tidak ada elemen penghubung (perekat) pola pelaksanaan antar berbagai undang-undang yang dikaitkan dengan pelaksanaan otonomi daerah. Pelaksanaan antar undang-undang tersebut tampak terfragmentasi pada bidang masing-masing. Bangsa Indonesia tidak mampu membingkai pelaksanaan otonomi daerah Indonesia dalam berbagai kebijakan yang menjadi dasar hukum dan arah ke depan pelaksanaan otonomi secara jelas dan tegas (disorientasi).

Padahal, tulang punggung kemajuan bangsa Indonesia terletak pada kekuatan pemerintahan yang menggerakkan roda organisasi negara bangsa di mana pelaksanaan otonomi daerah memiliki andil paling besar dalam mengefektifkan pemerintahan nasional. Keberhasilan reformasi yang diinginkan terletak pada kekuatan manajemen pemerintahan ini.

Rekoneksitas

Trajektori otonomi daerah Indonesia harus dibingkai arah yang jelas dan kuat. Berbagai kebijakan terkait pelaksanaan otonomi daerah harus saling terhubung dengan baik.

Langkah memperjelas model manajemen pemerintahan yang terhubung sampai ke daerah adalah kuncinya. Di negara-negara bangsa di dunia ini hanya ada dua corak dalam soal ini, termasuk di Indonesia, yakni apakah sistem prefektur terintegrasi akan terus kita pelihara, di mana terdapat wakil pemerintah (binnenlandsche bestuur) sekaligus sebagai kepala daerah, yang sekarang di pundak gubernur? Ataukah akan menghilangkannya dari bumi Nusantara menjadi sistem fungsional tanpa wakil pemerintah seperti di negara-negara AngloSaxon. Humes IV (1991) mengatakan bahwa terkait ada tidaknya wakil pemerintah di banyak negara, sesuai corak sejarah kolonialismenya.

Pada sistem wakil pemerintah, maka keterhubungan antarsektor dari pusat ke daerah disambungkan oleh wakil pemerintah, bahkan wakil pemerintah menjadi integrator dan koordinator di lapangan unit pusat di daerah. Adapun sistem fungsional mengandalkan unit pusat sektoral masing-masing sesuai pertimbangan rasional sektor-sektor tersebut untuk membuka cabang di daerah.

Dalam sistem bercorak wakil pemerintah, pengawasan terhadap pemda dilakukan baik secara hierarki melalui wakil pemerintah maupun secara fungsional melalui instansi vertikal, sedangkan sistem fungsional hanya melalui instansi vertikal. Integrasi antarsektor di daerah dibuat temporal jika dibutuhkan.

Sistem internal pemda pada corak wakil pemerintah lebih tersubordinasi oleh pusat, sedangkan sistem fungsional relatif lebih independen meskipun pengawasan sektoral kepada daerah amat kuat. Oleh karena itu, pilkada langsung tidak cocok pada sistem wakil pemerintah, sedangkan pada sistem fungsional pilkada langsung lebih cocok.

Dilihat dari sejarah kemerdekaan Indonesia, hanya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 yang tidak menganut corak wakil pemerintah dengan rekrutmen kepala daerah melalui pilkada langsung. Selebihnya sepanjang sejarah Indonesia menganutnya. Kedudukan kepala daerah yang dual-function sebagai wakil pemerintah lebih tinggi terhadap organ-organ pemda lainnya, sedangkan dalam sistem fungsional semua organ politik pemda setara dengan prinsip primus inter-pares (pertama dari yang sama). 

Pada sistem wakil pemerintah, pola pembagian urusan memungkinkan sistem sisa (residual-powers) sesuai ajaran formal atau riil, sedangkan sistem fungsional hanya boleh dengan rincian (ultra-vires doctrine) sesuai ajaran material.

Untuk urusan pemerintahan umum, sistem wakil pemerintah mengakui pelimpahan wewenang secara atributif melalui asas dekonsentrasi, sedangkan pada sistem fungsional menganut doktrin mutatis-mutandis melekat dalam tugas fungsi kepala daerah kecuali untuk tugas mengoordinasikan dan mengintegrasikan instansi vertikal di tempatnya.

Tak konsisten

Keberadaan unit pusat di daerah dalam kedua pilihan adalah suatu keniscayaan sesuai dengan pembagian urusan yang dikembangkan. Secara khusus, sistem wakil pemerintah, keberadaannya tidak untuk menerima pelimpahan wewenang sektoral, melainkan hanya untuk pemerintahan umum dengan asas diskresi atau freis-ermessen. Kedua pilihan tersebut memiliki akibatnya masing-masing.

Hingga saat ini bangsa Indonesia memilih corak prefektur terintegrasi tetapi tak konsisten di berbagai jenjang operasionalnya. Tercampur dengan mekanisme sistem fungsional yang berakibat rentan malapraktik pemerintahan. Akhirnya efektivitas pemerintahan sering kali terganggu. Untuk itu, segeralah kita memilih secara konsisten demi efektivitas pemerintahan NKRI.