Selasa, 08 Maret 2016

Penegakan Hukum dan Pilkada

Penegakan Hukum dan Pilkada

Ramlan Surbakti ;  Guru Besar Perbandingan Politik pada FISIP Universitas Airlangga Surabaya; Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
                                                       KOMPAS, 08 Maret 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Salah satu parameter pemilu atau pemilihan kepala daerah yang demokratis adalah sistem penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu yang adil dan tepat waktu. Ada dua jenis ketentuan pemilu dan satu kode etik yang perlu ditegakkan secara adil, dan tiga jenis sengketa pemilu yang wajib diselesaikan secara adil. Ketentuan dimaksud adalah Ketentuan Administrasi Pemilu (KAP), Ketentuan Pidana Pemilu (KPP), dan Kode Etik Penyelenggara Pemilu (KEPP). Ketiga jenis sengketa pemilu adalah sengketa administrasi pemilu (sengketa terjadi ketika peserta pemilu/pasangan calon menggugat keputusan Komisi Pemilihan Umum/KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota), sengketa antarpeserta pemilu/pasangan calon, dan sengketa hasil pemilu/pilkada yang harus diselesaikan tepat waktu.

Soal penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu/pilkada harus adil, boleh dikatakan semua pihak memahami maksudnya karena salah satu asas pemilu demokratik adalah adil (Pasal 22E Ayat (1)). Dimensi waktu yang disebutkan secara paralel dengan asas-asas pemilu demokratik adalah penyelenggaraan pemilu secara periodik. Asas penyelenggaraan pemilu secara periodik disebutkan dalam Pasal 22E Ayat (1) sebagai ”setiap lima tahun sekali”. Namun, penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu ”tepat waktu” tak ada dalam Pasal 22E itu.

Kalau begitu mengapa penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu harus tepat waktu? Apa yang dimaksud dengan tepat waktu? Dua aspek yang menjadi fokus perhatian dan pertanyaan dari semua pihak ketika hasil pemilu ditetapkan dan diumumkan oleh KPU (hasil pilkada oleh KPU Provinsi dan KPU Kabupaten-Kota). Aspek pertama, apakah hasil pemilu/pilkada itu jujur, akurat, dan sepenuhnya sesuai dengan pilihan para pemilih (tidak ada kesalahan baik yang disengaja karena segala bentuk manipulasi maupun kesalahan yang tidak disengaja).

Aspek kedua, apakah semua bentuk pelanggaran dan sengketa pemilu sudah ditangani secara adil. Bila sebagian besar pemilih dan pemantau pemilu (domestik dan internasional) menilai hasil pemilu bebas dari kesalahan yang sengaja dan tidak sengaja, atau, mengandung kesalahan yang dinilai masih dapat diterima; dan semua pelanggaran dan sengketa pemilu telah diselesaikan secara adil, atau, sebagian besar pelanggaran dan sengketa pemilu yang dinilai bernilai strategik sudah ditangani secara adil, maka mereka akan menerima hasil pemilu/pilkada tersebut sebagai demokratis.

Penyederhanaan sistem penegakan hukum pemilu

Karena menilai hasil pemilu/pilkada sebagai demokratis, maka pasangan calon terpilih hasil pemilu/pilkada akan diterima sebagai penyelenggara negara yang berlegitimasi. Penyelenggara negara yang diterima rakyat sebagai berlegitimasi secara politik dan hukum merupakan faktor utama penentu efektivitas pemerintahan.

Setiap pelanggaran KAP, KPP, dan KEPP harus tuntas ditegakkan secara adil sebelum KPU/KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu/pilkada. Sengketa administrasi pemilu, sengketa antarpeserta pemilu, dan sengketa hasil pemilu juga harus tuntas diselesaikan secara adil sebelum KPU/KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu/pilkada.

Prinsip utamanya adalah setiap pelanggaran dan sengketa pemilu harus ditangani secara tuntas dan adil sesuai dengan jadwal waktu setiap tahapan pemilu. Akan tetapi, mewujudkan prinsip ini tidak mudah, baik karena karakteristik dasar jenis pelanggaran dan hukum acaranya, maupun instansi yang menegakkannya.

Bila penegakan dan penyelesaian sengketa pemilu harus tuntas sebelum KPU/KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu/pilkada, maka yang menjadi pertanyaan adalah berapa hari sebelum penyelenggara pemilu menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu?

Batasan tepat waktu ini berdasarkan UU Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD adalah 5 (lima) hari sebelum KPU menetapkan hasil pemilu. Berdasarkan ketentuan Pasal 265, ”putusan pengadilan terhadap kasus tindak pidana pemilu yang menurut UU ini dapat memengaruhi perolehan suara peserta pemilu harus sudah selesai paling lama 5 (lima) hari sebelum KPU menetapkan hasil pemilu secara nasional.” Karena jenis pelanggaran yang memengaruhi hasil pemilu tak hanya sejumlah tindak pidana pemilu, tetapi juga sejumlah pelanggaran KAP, maka yang harus tuntas ditegakkan lima hari sebelum KPU menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu tidak saja tindak pidana pemilu. Ketentuan Pasal 265 sudah tepat sehingga tindak pidana lain yang tak memengaruhi hasil pemilu secara langsung dapat ditegakkan sesuai dengan prosedur normal. Yang perlu ditegaskan dalam UU adalah apa saja tindak pidana pemilu yang memengaruhi secara langsung hasil pemilu.

Pelanggaran yang selama ini praktis tidak pernah ditegakkan adalah ketentuan tentang penyalahgunaan uang dalam pemilu. Penyalahgunaan uang dalam pemilu yang dimaksud adalah ketentuan yang secara umum disebut sebagai politik uang. Sejumlah ketentuan yang termasuk penyalahgunaan uang dalam pemilu/pilkada dapat disebutkan. Pertama, pemberian dan penerimaan imbalan dalam proses pencalonan pilkada (Pasal 47, UU No 8/2015 tentang Pilkada). Seharusnya ketentuan ini diperbaiki menjadi ”memberikan atau menjanjikan imbalan” karena dalam praktik pemberian ini tidak selamanya bersifat kontan melainkan akan diberikan bila telah ditetapkan sebagai calon atau bila terpilih.

Kedua, jual-beli suara baik langsung maupun melalui perantara. Jual-beli suara ini dirumuskan sebagai ”memberikan atau menjanjikan uang atau materi lainnya kepada pemilih agar memilih calon tertentu atau agar tak memilih calon tertentu.” Jual-beli suara juga dapat terjadi bukan antara calon/tim sukses dengan pemilih baik secara langsung maupun melalui perantara (tokoh masyarakat), tetapi antara calon dan petugas (Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara, Panitia Pemungutan Suara atau Panitia Pemilihan Kecamatan) sebagaimana yang dijanjikan PPK Pasuruan kepada seorang calon anggota DPR pada Pemilu Legislatif 2014 lalu. Salah satu penyebab utama mengapa dugaan pelanggaran terkait penyalahgunaan uang dalam pemilu tak pernah diproses secara hukum adalah ketentuan itu merupakan ketentuan administrasi dan pidana pemilu sekaligus. Karena itu, penegakan ketentuan administrasi pemilu tergantung pada putusan pengadilan atas pelanggaran itu. Untuk menjamin tepat waktu penegakan ketentuan administrasi pemilu harus dipisah secara jelas dari penegakan tindak pidana pemilu.

Dugaan penyalahgunaan uang dalam pemilu pertama-tama harus diproses sebagai dugaan pelanggaran ketentuan administrasi pemilu. Penegakan ketentuan administrasi pemilu yang menyangkut penyalahgunaan uang dalam pemilu/pilkada diserahkan kepada Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) Provinsi. Bila keberatan terhadap putusan Bawaslu Provinsi, dapat diajukan banding kepada Bawaslu Nasional sebagai upaya hukum terakhir. Penyalahgunaan uang dalam pemilu sebagai tindak pidana pemilu diproses oleh kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan tanpa terikat pada batas waktu (lima hari sebelum KPU menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu).

Penyelesaian sengketa administrasi pemilu yang selama ini dibawa ke lembaga pengadilan (Pengadilan Tata Usaha Negara sampai Mahkamah Agung) justru menjadi penyebab mengapa lima daerah (Provinsi Kalimantan Tengah, Kabupaten Fakfak, Kabupaten Simalungun, Kota Manado, dan Kota Pematang Siantar) mengalami penundaan dalam menyelenggarakan pilkada. Proses penyelesaian sengketa administrasi pemilu (gugatan terhadap putusan KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota) tidak hanya perlu disederhanakan, tetapi juga instansi yang menanganinya perlu diganti. Penyelesaian sengketa administrasi pemilu lebih tepat seluruhnya diserahkan kepada Bawaslu Provinsi dan bila tidak puas dapat naik banding kepada Bawaslu Nasional sebagai upaya hukum terakhir. Penyelesaian sengketa hasil pemilu oleh Mahkamah Konstitusi sudah barang tentu tidak terikat pada tepat waktu karena hasil pemilu yang ditetapkan dan diumumkan KPU/KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota-lah yang menjadi obyek sengketa di MK.

Integrasi hukum pemilu

Dalam rangka pengintegrasian hukum pemilu (kodifikasi empat UU pemilu), tim kemitraan (yang saya pimpin) telah mengajukan proposal pembentukan Komisi Penegakan Hukum Pemilu (Election Tribunal) kepada semua fraksi di DPR dan pemerintah dengan cara mentransformasi Bawaslu menjadi Komisi Penegakan Hukum Pemilu (KPHP). KPHP ini tentu dengan kualifikasi keanggotaan dan kewenangan yang berbeda dari Bawaslu. Penyalahgunaan uang dalam pemilu, penegakan ketentuan dana kampanye pemilu, dan perselisihan administrasi pemilu merupakan tiga dari lima tugas dan kewenangan yang diusulkan menjadi tugas KPHP. Untuk Pilkada 2017 dan pilkada sebelum kodifikasi UU pemilu, penegakan ketentuan administrasi pemilu dan perselisihan administrasi pemilu lebih tepat ditangani Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Nasional karena keduanya permanen dan anggotanya sudah dipilih berdasarkan standar yang sama.

Dan, akhirnya, untuk menjamin tepat waktu, penegakan kode etik penyelenggara pemilu tidak hanya harus tuntas sebelum KPU Provinsi/KPU Kabupaten-Kota menetapkan dan mengumumkan hasil pemilu, tetapi juga agar Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) tidak membuat keputusan yang berada di luar lingkup tugas dan kewenangannya. Bila DKPP membuat keputusan berupa perintah kepada KPU Provinsi atau KPU Kabupaten-Kota untuk mencabut keputusan tentang pasangan calon, maka putusan ini tidak hanya akan memperpanjang/menunda tahap pencalonan, tetapi juga berada di luar yurisdiksinya.

Berdasarkan UU No 15/2011, DKPP dibentuk untuk memeriksa dan memutuskan pengaduan dan/atau laporan adanya dugaan pelanggaran kode etik yang dilakukan penyelenggara pemilu (KPU dan jajarannya, dan Bawaslu dan jajarannya). Sanksi yang dapat dijatuhkan oleh DKPP bila berdasarkan hasil proses pemeriksaan seseorang terbukti melanggar KEPP adalah salah satu dari tiga jenis sanksi ini: teguran tertulis, pemberhentian sementara, atau pemberhentian tetap. Dalam UU itu DKPP juga tidak diberi kewenangan memerintahkan penyelenggara pemilu mencabut keputusannya. DKPP bertugas menegakkan kode etik penyelenggara pemilu, bukan menegakkan atau memulihkan keadilan. Tujuan yang baik harus pula dicapai dengan cara yang baik. ●