Selasa, 22 Maret 2016

Pengertian Lembaga Tertinggi

Pengertian Lembaga Tertinggi

Yudi Latif  ;  Steering Committee, Konvensi Nasional tentang Haluan Negara
                                                       KOMPAS, 22 Maret 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Wacana restorasi Garis-garis Besar Haluan Negara yang ditetapkan Majelis Permusyawaratan Rakyat menuai sokongan publik yang luas meski ada pihak-pihak yang skeptis dan memperlihatkan ketidaksetujuan. Salah satu dalih keberatan yang diungkapkan adalah pemberian kewenangan kepada MPR dalam menetapkan GBHN tersebut berarti akan memulihkan kembali kedudukannya sebagai lembaga tertinggi negara.

Bagi sebagian orang, istilah lembaga tertinggi itu sangatlah menakutkan. Memang di banyak negara, yang lazim dikenal adalah istilah lembaga/majelis tinggi (upper house) dan lembaga rendah (lower house). Namun, di Indonesia, menyebut DPR sebagai lembaga rendah mungkin dirasa merendahkan martabat. Maka, lembaga rendah itu jadilah disebut lembaga tinggi, sedangkan lembaga tinggi dinamakan lembaga tertinggi.

Itu sekadar kelakar, betapa repotnya bangsa ini dalam perkara istilah. Sesungguhnya tidak terlampau bermasalah apabila MPR tidak disebut lembaga tertinggi. Yang penting, kedudukan dan kewenangan MPR haruslah mencerminkan representasi kedaulatan rakyat yang paling luhur dan paling lengkap.

Para penyusun UUD 1945 menganut konsepsi kedaulatan (sovereignty) yang menekankan perlunya negara memiliki rumusan ”kedaulatan tertinggi” sebagai ekspresi tertinggi rakyat secara keseluruhan; bukan ekspresi sebagian dari kekuatan rakyat. Hal itu berbeda dengan teori kedaulatan dari James Madison yang memandang kedaulatan rakyat sebagai suatu yang harus dibagi secara terpisah. Lokus kedaulatan rakyat itu memusat di MPR, hampir menyerupai konsepsi kedaulatan rakyat di negara Inggris yang memusat di parlemen.
Atas dasar itulah barangkali mengapa MPR lazim disebut sebagai lembaga tertinggi negara meskipun tidak disebut secara eksplisit dalam pasal-pasal UUD 1945. Namun, harus segera diingat bahwa pengertian tertinggi di sini tidaklah berarti bahwa MPR bisa berbuat sewenang-wenang dan menentukan segala hal karena kewenangannya dibatasi UUD. Pengertian tertinggi di sini terutama terkait dengan fungsi khusus dari MPR.

Untuk memperjelas hal itu, baiklah kita menengok pandangan Prof Maria Farida Indrati S dalam Ilmu Perundang-undangan (Kanisius, 2007). Dalam pandangannya, fungsi MPR (sebelum amandemen) bisa dibedakan dalam dua kualitas: ”Fungsi I: Menetapkan Undang-undang Dasar; Fungsi IIa: Menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara; IIb: Memilih Presiden dan Wakil Presiden.” Lantas ia jelaskan lebih lanjut, bahwa: ”Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam menjalankan fungsi yang pertama mempunyai kedudukan yang lebih utama daripada dalam menjalankan fungsi yang kedua, oleh karena dalam menjalankan fungsi yang pertama Majelis Permusyawaratan Rakyat mempunyai kualitas sebagai ’konstituante’, yaitu menetapkan undang-undang dasar yang hanya dilaksanakan apabila negara benar-benar menghendaki, jadi tidak secara teratur, sedangkan dalam menjalankan fungsi yang kedua itu dapat dilaksanakan secara teratur dalam jangka waktu lima tahun sekali, yaitu pada waktu Majelis Permusyawaratan Rakyat bersidang.”

Pengertian MPR sebagai lembaga tertinggi negara terutama erat kaitannya dengan fungsi pertama, yakni fungsinya sebagai ”konstituante”. Pemahaman seperti ini bisa kita temukan di berbagai literatur hukum tata negara pada dekade-dekade awal kemerdekaan, seperti bisa dilihat dalam karya Mr Assaat (1951), GJ Wolhoff (1955), dan Muhammad Yamin (1956). Sayangnya, karya-karya klasik itu sepertinya kurang bisa diakses oleh generasi ilmuwan yang lebih belakangan.

Menurut GJ Wolhoff, dalam Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Republik Indonesia (Timun Mas NV, 1955), MPR dikatakan sebagai lembaga tertinggi negara karena merupakan ”Kongres seluruh bangsa Indonesia” yang bertindak sebagai perwakilan tertinggi dari seluruh elemen kekuatan rakyat (bangsa) dan berfungsi sebagai lembaga konstituante (organ yang menetapkan konstitusi). Sebagai lembaga konstituante, MPR mengendalikan kekuasaan tertinggi untuk menetapkan dasar-dasar negara, sistem pemerintahannya, seluruh sistem hukum pada umumnya, serta garis-garis besar kebijakan politik (Wolhoff, 1955: 18, 68).

Senada dengan itu, Mr Assaat, dalam Hukum Tata Negara Republik Indonesia: Dalam Masa Peralihan (Bulang Bintang, 1951), menyatakan bahwa MPR dikatakan sebagai lembaga tertinggi negara karena merupakan lembaga pembentuk undang-undang dasar (konstituante). ”Undang-undang dasar adalah induk dari segala peraturan. Oleh sebab itu undang-undang dasar ditetapkan oleh kekuasaan yang tertinggi dalam negara” (Assaat, 1951: 5).

Selain itu, dikatakan pula bahwa MPR merupakan badan yang melakukan kedaulatan tertinggi dalam negara, maka kebijakan dasar sebagai prinsip direktif haluan negara juga sepatutnya ditetapkan oleh MPR. ”Bahwa hak menetapkan garis-garis besar dari pada haluan negara itu diberikan kepada Madjelis Permusjawaratan Rakjat, badan jang melakukan kedaulatan tertinggi dalam negara....” (Assaat, 1951; 14).

Singkat kata, tidak perlu lagi dipersoalkan bahwa pengembalian fungsi MPR dalam menetapkan GBHN berarti akan merehabilitasi kedudukannya sebagai lembaga tertinggi. Karena diberi nama apa pun, dengan sendirinya, selama masih diberi kewenangan menetapkan UUD, selama itu pula MPR berfungsi sebagai lembaga tertinggi negara. ●