TNI dan Penanggulangan Terorisme Evan A Laksmana  ;  Peneliti Centre for Strategic and International Studies (CSIS)

                                                       KOMPAS, 22 Maret 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Pasca serangan teror Thamrin, Jakarta Pusat, Januari 2016, perdebatan lama soal peran TNI dalam penanggulangan terorisme kembali mencuat. Hal ini terutama karena proses revisi UU No 15/2003 tentang Terorisme yang tengah berjalan tampak justru tak memperjelas peran perbantuan TNI kepada Polri dalam penanggulangan terorisme. Bahkan, Menteri Pertahanan Ryamizard Ryacudu mengingatkan bahwa revisi UU Terorisme perlu menegaskan peran dan pada saat apa TNI membantu menangani terorisme sebagai bagian pelaksanaan kebijakan dan strategi nasional penanggulangan terorisme (Kompas, 5/3). Pokok persoalannya bukan boleh atau tidak TNI terlibat, tetapi kapan, bagaimana, dan dalam kondisi seperti apa. Pada prinsipnya, UU TNI Tahun 2004 meletakkan penanggulangan aksi terorisme sebagai bagian dari Operasi Militer Selain Perang (OMSP). Namun, pengerahan kekuatan militer—termasuk kontrateror—harus berangkat dari keputusan politik negara melalui Presiden. Artinya, operasi kontrateror TNI tidak terjadi secara otomatis. Dalam hal ini Presiden selaku panglima tertinggi harus memutuskan kapan dan bagaimana TNI dapat dikerahkan. Beberapa kondisi yang memungkinkan, misalnya, saat serangan teror bersifat masif dan melumpuhkan pemerintahan, saat teror bersenjata sudah mengarah ke separatisme penuh, atau saat aksi teror melibatkan WNI yang berada di luar negeri. Permasalahannya, hingga saat ini, kondisi restriktif penggunaan kekuatan atau kekerasan militer, dikenal sebagai rules of engagement (RoE), belum kita atur secara formal dan nasional dalam sebuah UU. Pengaturan penggunaan instrumen militer perlu diundangkan karena RoE berangkat dari konvensi hukum humaniter internasional soal konflik bersenjata dan berperan melindungi TNI secara hukum dari tuduhan-tuduhan penggunaan kekerasan. Sejauh ini UU TNI mengatur pengerahan militer pada tataran strategis (dari presiden ke panglima). Akan tetapi, pada tataran operasional dan taktis, TNI cenderung mengandalkan diskresi komandan lapangan atau satuan tugas (satgas), batasan misi medan laga, atau prosedur tetap (protap) yang terkadang bersifat organisasional (informal) dan hanya terlembaga di satuan, korps, atau angkatan tertentu. Pertimbangan matang Mengingat perdebatan publik soal RoE dapat berlangsung lama, untuk sementara kantor Kepala Staf Kepresidenan perlu mengkaji sebuah inpres atau perpres yang memberikan rambu-rambu bagaimana dan dalam kondisi apa TNI dapat menanggulangi aksi teror. Selain itu, diharapkan pula keputusan pelibatan TNI nantinya berdasarkan pertimbangan yang matang dan tidak grusa grusu. Hal ini terutama karena pelembagaan dan pelebaran misi secara perlahan dalam penanggulangan terorisme dapat memperlemah efektivitas TNI sebagai instrumen militer pertahanan negara. Secara umum, kita dapat menakar kemampuan pertahanan sebuah negara melalui tingkat efektivitas fungsional militernya dalam kondisi perang dan damai. Dalam keadaan perang, efektivitas militer cenderung diukur secara dinamis dan relatif terhadap lawan; misalnya dari tingkat korban jatuh hingga durasi pertempuran. Tentu ukuran-ukuran ini tidak sesuai dengan konteks penanggulangan teror. Dalam soal ini kita dapat mengukur efektivitas militer dengan mempertimbangkan organisasi militer dalam keadaan damai. Sebagaimana dijelaskan Risa Brooks dan Elizabeth Stanley, Creating Military Power (2007), efektivitas militer dapat diukur dari tingkat integrasi kebijakan organisasi, pendidikan, dan keahlian personal, kecepatan dan kemampuan respons strategis, serta kualitas teknologi persenjataan. Dipandang melalui lensa ini, pelibatan TNI dalam penanggulangan terorisme (sebagai paham atau strategi menciptakan teror)—bukan mengatasi aksi teror tertentu (serangan terbatas, tetapi masif)—tampak lebih banyak mudarat daripada manfaat. Di satu sisi, pemerintah menargetkan pembaruan alat utama sistem persenjataan (alutsista) TNI sesuai kerangka kekuatan pokok minimum (KPM), menjanjikan peningkatan anggaran hingga 1,5 persen dari produk domestik bruto, dan mendorong penguatan industri pertahanan dalam negeri. Semua ini dalam rangka meningkatkan kapabilitas pertahanan negara di tengah pertarungan strategis AS dan Tiongkok di Indo-Pasifik dan bergesernya pasar teknologi militer canggih ke kawasan. Belum lagi kita bicara mandat Nawacita dan doktrin ”Poros Maritim Dunia”. Namun, di sisi lain, jika TNI dikerahkan untuk memberantas terorisme secara tuntas—sebagaimana komunisme dahulu, misalnya—maka cepat atau lambat mereka harus berhadap-hadapan dengan berbagai persoalan sosial, politik, ekonomi, dan ideologi yang mendorong kelompok-kelompok tertentu melakukan serangan kekerasan teror. Dalam paradoks ini, lama-kelamaan, mission creep pembinaan teritorial dan keterlibatan TNI dengan persoalan-persoalan ekonomi, sosial, dan politik lokal akan sulit dihindari. Hal ini dapat diperparah oleh kecenderungan Presiden Joko Widodo untuk memerintahkan TNI meningkatkan berbagai ”operasi bhakti”, seperti ketahanan pangan. Akibatnya, selain potensi munculnya kembali konflik intra-militer seperti zaman Orde Baru, sumber daya pertahanan yang terbatas mungkin akan diarahkan pada peningkatan kapabilitas personel intelijen, pasukan khusus, dan kemampuan komando teritorial untuk menjalankan tugas pembinaan wilayah, dan bukan pada persiapan dan kesiagaan operasi. Hal ini dapat berdampak pada menurunnya kemampuan respons TNI terhadap perubahan cepat di lingkungan strategis, seperti eskalasi ketegangan di Laut Tiongkok Selatan. Selain itu, fokus pada intelijen dan pasukan khusus dapat mengarah pada mandeknya proses pembangunan KPM berlandaskan alutsista berteknologi tinggi dan menurunnya dorongan penguatan industri pertahanan (sebagaimana dimandatkan UU No 16/2012). Bila tren ini berlanjut, dampak negatifnya dapat memengaruhi berbagai proses penguatan organisasi integratif TNI. Sebutlah seperti formulasi berbagai doktrin dan latihan operasi tri-matra atau gabungan, reformasi kurikulum pendidikan militer profesional, pembentukan komando gabungan wilayah pertahanan ataupun validasi organisasi lainnya yang sedang berjalan. Pada akhirnya, TNI merupakan instrumen militer utama pertahanan negara dan kita perlu menjaga proses transformasi pertahanan yang sedang berlangsung. Dalam hal ini, Presiden perlu merumuskan kebijakan nasional penanggulangan teror tanpa melemahkan sendi-sendi demokrasi dan tanpa menurunkan kapabilitas TNI sebagai alat pertahanan negara. ●