Kamis, 12 Mei 2016

Sinkronisasi Pembangunan

Sinkronisasi Pembangunan

Setyo Budiantoro ;   Peneliti Senior Perkumpulan Prakarsa
dan Komisioner Pengawas Komisi Anggaran Independen (KAI)
                                                         KOMPAS, 09 Mei 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Simpang siur perencanaan dan penganggaran pembangunan telah memboroskan anggaran luar biasa besar. Pemerintahan Joko Widodo-Jusuf Kalla menyadari hal ini dan berupaya mengubah dengan haluan money follow program untuk pelaksanaan pembangunan. Instruksi Presiden tentang Sinkronisasi Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional kini sedang disiapkan. Ini adalah sebuah langkah maju, tetapi problemnya sebenarnya jauh lebih luas dan mencakup tata kelola keuangan negara.

Pedoman money follow function atau organization yang selama ini telah ”menjebak” anggaran justru diorientasikan untuk membiayai fungsi atau organisasi birokrasi yang mahal untuk menjalankan kegiatannya. Kewenangan yang luas kementerian dan lembaga melalui prinsip let managers manage semakin memfasilitasi hal tersebut. Melalui privilese itu, para ”manajer” dengan diskresinya diberi kewenangan untuk mengelola berbagai sumber daya baik keuangan maupun non-keuangan.

”Lost in translation”

Atas nama melancarkan fungsi kelembagaan dan organisasi, biaya rutin menjadi membengkak. Belum lagi permainan terminologi yang kabur dalam kegiatan pembangunan. Istilah ”pengembangan kapasitas”, misalnya, penerjemahannya sangat lentur. Kegiatan yang dilakukan bisa menjadi seminar di hotel dengan perjalanan dinas yang sering kali digelembungkan (mark up) jumlah harinya. Atau, halaman parkir lembaga pemerintahan tersulap menjadi showroom mobil mewah.

Parahnya lagi, tidak adanya standar penyeragaman penggunaan fasilitas negara membuat para pejabat berinterpretasi sendiri. Kelembagaan atau daerah yang anggarannya besar, kendaraan mereka jauh lebih mewah dibandingkan yang lain. Ruang kerja pun demikian. Jangan heran jika ditemukan ruang kerja pejabat mengalahkan fasilitas hotel bintang lima. Kamar tidur, kamar mandi, home theater, dan karpet yang semuanya bernuansa mewah berikut televisi datar layar lebar akan bisa ditemui atas nama ”pengembangan kapasitas”.

Ibarat membangun rumah, money follow function/organization mengakibatkan ongkos membayar tukang jauh lebih mahal daripada biaya bahan bangunan. Di beberapa daerah, anggaran untuk birokrasi bahkan mencapai 90 persen dari APBD. Luar biasa, seperti zaman kerajaan. Rakyat membayar upeti hanya untuk membiayai pangreh praja.

Problem lain yang tidak kalah hebatnya dalam pemborosan uang negara adalah ketidaksesuaian perencanaan, penganggaran, dan dampak pembangunan. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) pasca reformasi dipotong kewenangannya hanya pada fungsi perencanaan bersifat umum, untuk perencanaan teknis atas nama prinsip let the managers manage, maka kementerian dan lembaga terkait menerjemahkan. Selain itu, fungsi penganggaran (budget power) juga diambil alih oleh kementerian keuangan.

Keterlepaskaitan perencanaan dari penganggaran membawa konsekuensi besar. Fungsi Bappenas sebagai dirigen, menjaga orkestrasi dan sinkronisasi pembangunan, menjadi hilang. Sementara itu, kementerian/ kelembagaan teknis lebih fokus pada tugas pokok dan fungsi (tupoksi) masing-masing, misalnya kementerian kesehatan akan fokus pada program kesehatan, demikian juga kementerian pekerjaan umum akan lebih fokus pada infrastruktur, serta yang lainnya.

Celakanya, persoalan masyarakat bersifat multidimensi. Problematika kematian ibu melahirkan, misalnya, belum tentu hanya persoalan kesehatan, tetapi bisa jadi karena soal infrastruktur jalan yang buruk atau sarana transportasi ke layanan kesehatan tidak ada. Pembangunan waduk telah dilakukan, tetapi ternyata sarana irigasi belum disiapkan. Terminal bus yang megah dibangun, tetapi tidak ada satu pun bus yang datang karena infrastruktur jalan tidak memadai. Pelabuhan dibangun, tetapi listrik minim dan infrastruktur jalan buruk.

Persoalan-persoalan tersebut terlihat ”konyol”, tetapi benar-benar terjadi akibat sinkronisasi pembangunan tidak terjadi. Kementerian/lembaga terkait seperti mengenakan ”kacamata kuda” akibat mereka ”terpasung” tupoksi yang diukur kinerjanya berdasarkan program dan aktivitas yang direncanakan. Jika mereka tidak mengerjakan sesuai rencana, dinilai kinerjanya buruk meskipun aktivitas lain lebih penting atau mendesak seharusnya dikerjakan. Akibatnya ironis, anggaran sukses dibelanjakan, tetapi persoalan tetap saja tak teratasi.

Anggaran berbasis kinerja keuangan

Kementerian Keuangan memiliki kewenangan yang besar dalam pengalokasian anggaran. Kementerian Keuangan menggunakan prinsip anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting) untuk alokasi anggaran. Secara normatif, prinsip ini terlihat baik dan netral, tetapi sebenarnya bisa juga menyesatkan.

Dalam kacamata keuangan, ukuran keberhasilan kinerja tolok ukurnya adalah kemampuan penyerapan atau membelanjakan anggaran. Pada perspektif tersebut, apakah kegiatan atau program yang dibiayai selaras dengan tujuan besar yang akan dicapai bukanlah prioritas. Sinkronisasi program antar-kelembagaan pemerintah juga kurang menjadi pertimbangan. Kinerja keuangan menjadi landasan utama penilaian, jika tidak mampu menyerap anggaran, kinerja lembaga dianggap buruk.

Ironisnya, apabila program mampu dikerjakan dengan biaya yang lebih murah dan efisien dengan tanpa mengurangi kualitas, lembaga itu juga bisa dianggap berkinerja kurang memuaskan. Penghematan dapat dikategorikan sebagai penyerapan anggaran yang tidak memuaskan. Sungguh celaka, prestasi efisiensi justru dianggap sebagai berkinerja buruk. Inilah hal pelik yang perlu dipecahkan. Anggaran berbasis kinerja perlu diperluas interpretasinya bukan hanya dari sisi keuangan.

Revitalisasi Bappenas

Seperti dijelaskan di atas, penerjemahan money follow program untuk mengatasi persoalan multidimensi masyarakat membutuhkan dirigensi dan sinkronisasi program pembangunan. Peran Bappenas perlu dikembalikan lagi dengan tambahan wewenang baru, bukan hanya pada perencanaan, melainkan juga penganggaran. Tanpa ada peran penganggaran, Bappenas hanya akan menjadi macan ompong karena institusi pemerintah lain lebih takut pada Kementerian Keuangan yang mempunyai otoritas anggaran.

Secara tata kelola keuangan, perubahan tersebut juga diperlukan mengingat ”beban” Kementerian Keuangan juga terlalu besar. Kementerian Keuangan, kini, di samping mempunyai tugas di bidang penganggaran, juga bertugas mengoptimalkan penerimaan (pajak) dan sekaligus sebagai bendahara. Lazimnya di negara-negara lain, ketiga kewenangan tersebut biasanya dikelola tiga lembaga yang berbeda. Ketiga kewenangan yang dirangkap satu kelembagaan ini sangat rawan karena fungsi check and balances menjadi lemah. Bappenas adalah institusi yang bisa melihat persoalan pembangunan dengan kacamata helicopter view atau perspektif lebih luas daripada kementerian/lembaga bersifat teknis. Oleh karena itu, bukan hanya sinkronisasi dan sinergi lintas kementerian saja yang perlu dilakukan. Bappenas juga bisa memastikan agar tidak ada hal penting yang terlupakan atau terlewatkan dalam program pembangunan kementerian/lembaga.

Di samping penganggaran, fungsi monitoring dan evaluasi Bappenas untuk memantau kinerja program pembangunan juga perlu diperkuat. Kemampuan dan sistem untuk mengevaluasi program bukan hanya ketika tahun anggaran berakhir, melainkan juga vital perlu ditingkatkan. Ini meliputi melakukan trouble shooting ketika program sedang berjalan dan segera merekomendasikan perbaikan (fixing) agar terhindar pemborosan anggaran berkelanjutan hingga akhir tahun anggaran.

Terakhir, konsekuensi kewenangan Bappenas diperluas sehingga sistem pengawasan juga perlu ditingkatkan. Selama ini, tidak pernah terjadi pejabat Bappenas ditangkap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Jangan sampai ketika fungsi penganggaran diberikan, para pejabat Bappenas menjadi ”pasien baru” KPK. Ini bukan main-main karena Bappenas akan mengelola Rp 2.000 triliun anggaran, sistem pencegahan korupsi perlu didesain bersama KPK, kepolisian, kejaksaan, serta PPATK. Mesti dipastikan, agar setiap rupiah uang negara digunakan untuk membiayai pembangunan.