Kamis, 26 Mei 2016

Aspek Hukum Kebijakan Penyelenggara Negara

Aspek Hukum Kebijakan Penyelenggara Negara

Romli Atmasasmita ;    Guru Besar Emeritus Universitas Padjadjaran
                                                    KORAN SINDO, 25 Mei 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Ketika Undang-Undang (UU) Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) Perubahan UU Tipikor Tahun 1971 disusun belum terdapat suatu undang-undang payung tentang administrasi pemerintahan yang memadai.

Sehingga, ketika penyusunan UU Tipikor 1999 (penulis sebagai ketua tim RUU Tipikor 1999) belum memiliki referensi undang-undang khusus terkait administrasi pemerintahan. Akibat itu, unsur penyalahgunaan wewenang diserahkan penafsirannya kepada praktisi hukum dan ahli hukum administrasi negara, yang dianggap memadai sebelum berlaku UU RI Nomor 30/ 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP 2014).

Praktik penafsiran unsur penyalahgunaan wewenang sebelum berlaku UU AP 2014 telah digunakan dasar keputusan presiden tentang organisasi dan tata laksana kementrian/ lembaga (K/L). Atau, lazim dikenal dengan tugas pokok dan wewenang pejabat K/L sebagai landasan penafsiran, ada atau tidak ada penyalahgunaan wewenang. Dengan asumsi dasar bahwa penyimpangan dari tupoksi merupakan perbuatan yang bersifat melawan hukum.

Yang kemudian dikaitkan dengan penggunaan dana APBN/ APBD, atau penyimpangan dana dimaksud yang bertentangan dengan maksud dan tujuan penempatan dana tersebut dalam APBN/APBD. Tampak begitu mudah dan juga sulit karena hakim harus memperhatikan fakta yang disampaikan/ ditemukan dalam persidangan diperkuat oleh keterangan ahli administrasi negara yang kadang berbeda-beda satu sama lain.

Pertanyaan yang sering disampaikan para ahli hukum administrasi negara adalah kebijakan (penyelenggara negara/PN) tidak dapat dihukum. Tetapi, tidak diperoleh satu pun landasan hukum kebijakan PN yang tidak dapat dihukum; apakah dimaksudkan hanya pelaksanaan atas kebijakan PN atau konten kebijakannya?

Kesimpangsiuran definisi antara policy , discretion , dan abuse of power mengakibatkan UU Tipikor 1999 telah banyak memakan ”korban”, yang seharusnya tidak dipidana karena tipikor, melainkan hanya perbuatan ”maladministrasi”, yang seharusnya dengan tindakan/ sanksi administratif. Perluasan subjek hukum mengenai kalimat ”setiap orang” bukan hanya orang perorangan, tetapi juga orang lain atau korporasi yang memperoleh keuntungan dari tipikor.

Termasuk penyelenggara negara sebagaimana dimaksudkan dalam UU RI Nomor 28/1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN telah diamati oleh Wakil Presiden Jusuf Kalla ketika memberikan sambutan pada peluncuran buku tentang Sisi Lain Akuntabilitas KPK dan ICW pada minggu yang lampau. Wakil Presiden berpendapat, (dengan perluasan pengertian subjek hukum) akhirnya tidak ada lagi perbedaan yang tegas dan jelas antara orang berbuat baik dan tidak baik.

Dan, pada gilirannya, yang terjadi adalah efek takut (bukan jera) untuk mengambil keputusan pencairan dana APBD/APBN. Pernyataan tersebut merupakan sentilan untuk pembentuk UU dan para ahli hukum pidana agar mereka dapat mempertimbangkan kembali konsep dan batas luasnya definisi mengenai setiap orang di dalam peraturan perundang-undangan.

Berikut unsur penyalahgunaan wewenang cq Pasal 3 UU RI Nomor 31/1999 yang telah diubah dengan UU RI Nomor 20/2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Pernyataan tersebut ditegaskan Wakil Presiden bukan berarti beliau antipemberantasan korupsi. Beliau ingin agar pemberantasan korupsi tetap dilaksanakan konsisten, namun tetap tidak menimbulkan ”kegaduhan” di dalam pelaksanaannya.

Lembaga Pengkajian Independen Kebijakan Publik (LPIKP) telah memperoleh masukkan dari Badan Kebijakan Fiskal (BKF) dalam penyusunan hukum tentang KPK dan ICW (penerbit Gramedia). Di mana terdapat korelasi antara penyelamatan kerugian negara oleh KPK sepanjang lima tahun (2009-2014) dan penyerapan dana APBN/APBD yang menunjukkan bahwa semakin tinggi angka penyelamatan kerugian keuangan negara semakin rendah angka daya serap APBN/APBD.

Hasil pengkajian ini telah memperkuat pernyataan Wakil Presiden tersebut di atas. Mengapa hal ini perlu dikemukakan? Bahwa upaya pemerintah menerjemahkan bunyi Bab XIV UUD 1945 (Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan sosial) dan mewujudkannya tidak terlepas dari bingkai negara hukum (Bab I UUD 1945).

Bahwa negara hukum yang dicita-citakan di dalam UUD 1945 adalah negara hukum yang bertujuan membangun dan memperkuat cita kesejahteraan bangsa Indonesia, bukan sebaliknya. Dalam kaitan ini yang perlu direnungkan bahwa fungsi dan peranan hukum dalam pembangunan nasional harus diarahkan untuk mengawal dan memelihara kesinambungan upaya pemerintah membangun kesejahteraan nasional.

Wakil Presiden di dalam kata sambutan buku Analisis Ekonomi Mikro tentang Hukum Pidana (Prenada 2016) menegaskan: ”Sebuah ekonomi yang kukuh hanya dapat tegak apabila ditunjang oleh hukum yang kuat serta adil. Demikian juga sebaliknya, (dalam) mencapai tujuan penegakan hukum dan pembangunan ekonom. Sehingga, jangan sampai upaya kita dalam menegakkan hukum akan menghambat pembangunan ekonomi, dan upaya kita dalam membangun ekonomi justru menginjak-injak hukum itu sendiri”.

Suatu pernyataan yang lugas dan jelas merupakan ”early warning signal ” yang ditujukan terhadap para pengambil kebijakan (ahli ekonomi dan ahli hukum) untuk bersama-sama bergandengan tangan membangun negara hukum RI yang adil dan sejahtera, tanpa kecuali dan tanpa ada konsekuensi pemenjaraan.

Terkait kebijakan PN, tentunya dasar hukum untuk menetapkan ada atau tidak adanya masalah kebijakan bergantung pada ketentuan mengenai diskresi, konflik kepentingan, atau penyalahgunaan wewenang oleh pengambil keputusan dalam jabatan publik (ketentuan Pasal 1 angka 5, 9, 14, dan Pasal 17 jo Pasal 18). Selain itu, juga dijelaskan dalam UU AP 2014, pengertian tentang atribusi, delegasi, dan mandat sekaligus tersirat tentang siapa bertanggung jawab terhadap apa.

Secara keseluruhan ketentuan AP 2013 adalah ketentuan mengenai asasasas umum pemerintahan yang baik (AUPB) yang seharusnya dipahami oleh setiap PN baik di pusat maupun di daerah. Termasuk di antaranya para kepala desa sebagai penyelenggara negara terbawah dalam sistem pemerintahan Indonesia. Terhitung sejak secara formal diatur ketentuan mengenai AUPB, tidak ada seorang pun PN termasuk gubernur/ kepala daerah yang dapat mengklaim bahwa kebijakan tidak dapat dihukum.

Jika konsekuensi hokum dari kebijakannya merugikan kepentingan umum/ masyarakat luas, dan tidak ada lagi PN termasuk gubernur, yang dapat mengklaim bahwa ”tujuan menghalalkan cara” (het doel heilig de middelen). Seharusnya berpedoman pada ”cara yang hendak digunakan untuk mencapai tujuan harus benar dan sah sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku”.