Jumat, 13 Mei 2016

Risiko Program Jaminan Pensiun

Risiko Program Jaminan Pensiun

Taufik Hidayat ;   Anggota DJSN dan Dosen UAD Yogyakarta
                                                         KOMPAS, 12 Mei 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Sebagaimana halnya pada program Jaminan Kesehatan Nasional atau JKN, potensi risiko terjadinya kekurangan pendanaan (unfunded liability) yang bisa mengancam kelangsungan program juga terjadi pada Program Jaminan Pensiun. Penyebabnya, ketidaksesuaian (mismatch) antara skema iuran dan skema manfaatnya.

Pada awalnya, program pensiun sudah lama dikenal oleh sebagian besar penduduk Indonesia melalui para pegawai pemerintah, baik pegawai sipil maupun anggota TNI dan Polri, serta para pejabat negara. Mereka ini, pada saat memasuki masa pensiun, memperoleh jaminan uang pensiun setiap bulannya dari negara dan sampai saat ini pendanaannya masih dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dalam perkembangannya, sejak 1992 telah diberlakukan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1992 tentang Dana Pensiun yang mengatur pelaksanaan program dana pensiun untuk para pegawai swasta, pekerja mandiri, ataupun badan usaha milik negara. Daya tarik program pensiun sangat besar sehingga setiap orang mempunyai keinginan yang sangat kuat agar pada masa tuanya juga dapat memperoleh uang pensiun sebagaimana kelompok pekerja di atas.

Dengan telah diberlakukannya Peraturan Pemerintah (PP) No 45/2015 tentang Penyelenggaraan Program Jaminan Pensiun (JP) sebagai tindak lanjut dari pemberlakuan UU No 40/2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dan UU No 24/2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), khususnya yang mengatur mengenai program-program SJSN yang dikelola oleh BPJS Ketenagakerjaan, maka sejak 2015 telah diselenggarakan program jaminan pensiun.

Perkembangan kepesertaan terhadap program JP menunjukkan peningkatan yang sangat luar biasa. Sampai Maret 2016, jumlah peserta yang telah terdaftar dalam program JP telah mencapai 7,4 juta orang. Pencapaian kepesertaan ini jauh melampaui target yang telah ditetapkan. Pada dasarnya sangat besarnya animo untuk menjadi peserta program JP tidak mengherankan karena terminologi program pensiun sudah menjadi semacam ”magic words” atau daya tarik yang luar biasa dan menjadi suatu program kesejahteraan hari tua yang sangat diidam-idamkan oleh semua orang. Atas dasar alasan ini pula, sebagian besar penduduk Indonesia sangat mendambakan untuk menjadi PNS ataupun anggota TNI/Polri.

Potensi permasalahan yang sangat mendasar dan sangat signifikan pengaruhnya terhadap kelangsungan program JP adalah adanya potensi risiko terjadinya kekurangan pendanaan (unfunded liability). Potensi risiko kekurangan pendanaan ini sangat besar untuk terjadi mengingat adanya ketidaksesuaian antara skema iuran dan skema manfaatnya.

Pada satu sisi, besaran iuran telah ditetapkan sebesar 3 (tiga) persen sesuai dengan skema iuran pasti (defined contribution), tetapi pada sisi lain skema manfaat pensiun yang diterapkan didasarkan pada konsep manfaat pasti (defined benefit). Oleh karena itu, agar potensi risiko kekurangan pendanaan tersebut dapat teridentifikasi sejak dini dan tidak menjadi efek bola salju (snow-ball effect), perlu dilakukan pencermatan terhadap permasalahan ini.

Evolusi skema program pensiun

Perkembangan dan pengembangan skema program pensiun telah mengalami evolusi yang sangat drastis. Dalam tahap awal, sejak 1935-an telah dikembangkan dan diberlakukan program pensiun yang berbasiskan pada skema manfaat pasti (defined benefit) atau yang sering juga dikenal dengan istilah DB Scheme. Puncak perkembangan DB Scheme terjadi pada 1975 di mana sebagian besar negara telah menerapkan sistem ini. Titik balik perubahan terjadi sejak 1980, yaitu mengalami evolusi secara sistematis menuju ke arah skema iuran pasti (defined contribution) atau yang sering juga dikenal dengan istilah DC Scheme.

Evolusi ini terutama dipicu oleh adanya kondisi kekurangan pendanaan (unfunded) dalam jumlah yang sangat signifikan yang harus ditanggung pemberi kerja (employer). Kekurangan dana ini terjadi sebagai akibat siklus hasil investasi yang tak sesuai dengan harapan, di mana telah terjadi penurunan hasil investasi secara signifikan dan bahkan diperoleh hasil investasi negatif (negative rate of return).

Selain itu, juga terjadi penurunan yang sangat signifikan pada angka kematian (mortality rate) peserta program pensiun sebagai akibat dari tingkat harapan hidup (life expectancy) yang semakin meningkat. Dari studi yang dilakukan oleh tim Bank Dunia yang dipimpin Robert Palacios (2015), telah berhasil diverifikasi bahwa pada 2012 ada 28 negara yang beralih dari DB Scheme menjadi DC Scheme.

Dalam UU No 11/1992 telah diatur mengenai program pensiun yang didasarkan pada skema iuran pasti ataupun manfaat pasti. Sesuai dengan istilahnya, skema iuran pasti berarti dana pensiun dikelola berdasarkan hasil akumulasi iuran yang telah disetorkan oleh para peserta, baik karyawan (employees) maupun perusahaan selaku pemberi kerja (employers) atau kombinasi dari keduanya, beserta hasil pengembangannya. Dengan demikian, para peserta program pensiun dengan skema iuran pasti mempunyai risiko untuk memperoleh manfaat pensiun yang lebih kecil apabila terjadi penurunan hasil investasi.

Sementara itu, melalui skema manfaat pasti, peserta telah memperoleh jaminan untuk memperoleh manfaat pensiun sebagaimana yang telah diperjanjikan. Dalam hal ini, apabila terjadi risiko penurunan hasil investasi, peningkatan usia kematian, dan faktor-faktor lainnya, munculnya kekurangan pendanaan akibat hal-hal tersebut menjadi tanggung jawab pemberi kerja.

Sebagaimana telah diatur dalam PP No 45/2015, penyelenggaraan program JP dilakukan atas dasar besaran iuran sebesar 3 (tiga) persen dari penghasilan pegawai sebulan di mana sebesar 1 (satu) persen menjadi kewajiban pekerja dan sisanya sebesar 2 (dua) persen menjadi beban pemberi kerja, dengan batas penghasilan tertinggi adalah sebesar Rp 7 juta.

Pada sisi lain, nilai manfaat yang akan diberikan kepada para peserta sangat mirip dengan yang diberlakukan kepada para PNS dan anggota TNI/Polri. Selain mendapatkan manfaat pensiun yang akan diterima pada saat memasuki usia pensiun sampai meninggal, peserta juga akan memperoleh manfaat pensiun cacat, pensiun janda/duda, pensiun anak, dan pensiun orang tua.

Risiko defisit pendanaan

Dengan skema iuran dan manfaat program jaminan pensiun sebagaimana gambaran di atas, maka terdapat potensi yang sangat besar terjadinya risiko kekurangan pendanaan dalam penyelenggaraan program JP. Mengingat cakupan kepesertaan yang sangat besar, maka perlu segera dilakukan mitigasi dan perhitungan terhadap besarnya risiko unfunded tersebut.

Walaupun dalam PP No 45/2015 telah diatur mengenai evaluasi terhadap besaran iuran yang baru akan dilakukan paling singkat 3 (tiga) tahun, semakin awal dilakukan mitigasi dan perhitungan risiko tersebut maka akan semakin mudah untuk dicarikan jalan keluar penyelesaiannya. Sebaliknya, semakin lambat untuk dilakukan mitigasi dan perhitungan risiko tersebut, potensi untuk mengalami akumulasi kekurangan pendanaan akan semakin besar dan pada waktunya akan sangat sulit untuk dilakukan penyesuaian (adjustment) terhadap skema program JP.

Potensi permasalahan mendasar lainnya yang akan mengikuti adalah siapa pihak yang akan menanggung terjadinya kekurangan pendanaan tersebut. Dengan mengacu kepada pelaksanaan program JKN, maka banyak pihak yang berpendapat bahwa negara harus hadir untuk menutupi terjadinya kekurangan pendanaan tersebut. Perbandingan ini tentunya agak sulit untuk dicarikan justifikasinya karena menyangkut dua permasalahan yang sangat berbeda.

Kehadiran negara (baca: pemerintah) untuk membayar iuran peserta penerima bantuan iuran (PBI) dan menutupi terjadinya kekurangan pendanaan pada program JKN karena adanya tanggung jawab negara untuk memberikan jaminan kesehatan kepada seluruh warganya. Pada sisi lain, untuk program JP—seperti halnya program Jaminan Hari Tua (JHT), Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK), dan Jaminan Kematian (JKM)—lebih cenderung termasuk dalam kategori manfaat kesejahteraan yang harus disediakan oleh perusahaan-perusahaan selaku pemberi kerja kepada para pegawainya (employee benefits). Kehadiran negara lebih tepat untuk dimaksudkan pada saat terjadi kondisi yang bersifat force majeure sebagai akibat adanya kejadian-kejadian yang sifatnya katastropis.