Kamis, 17 Maret 2016

Ihwal Revisi UU Pilkada

Ihwal Revisi UU Pilkada

Saldi Isra  ;   Profesor Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang
                                                       KOMPAS, 17 Maret 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Penyelenggaraan pemilihan kepala daerah serentak tahun 2015 meninggalkan banyak catatan. Secara hukum, catatan yang tersisa menghadirkan keniscayaan untuk merevisi Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota. Tanpa revisi, semua catatan yang dapat berujung memudarnya demokrasi substansial dalam pemilihan kepala daerah akan terulang kembali.

Meski hampir semua pihak yang concern terhadap perbaikan kualitas pemilihan kepala daerah (pilkada) sepakat memilih jalan revisi, sangat mungkin terjadi perbedaan mendasar dalam hal titik fokus substansi revisi. Oleh karena itu, revisi seharusnya mampu menjawab kebutuhan paling mendasar guna mewujudkan makna hakiki penyelenggaraan pilkada dan sekaligus peningkatan kualitas demokrasi di daerah.

Pencalonan

Persoalan pertama yang harus dijadikan fokus revisi UU No 8 Tahun 2015 adalah proses pencalonan. Dalam berbagai perspektif, pengajuan pasangan calon menjadi salah satu titik paling krusial yang memerlukan pembenahan komprehensif. Merujuk pengalaman proses pencalonan pilkada serentak gelombang pertama tahun 2015 lalu, setidaknya ada dua persoalan yang  harus menjadi perhatian.

Pertama, proses pencalonan memerlukan aturan yang bisa menjamin pengajuan pasangan calon dilakukan secara demokratis. Bentangan empirik sebelumnya, sebagian partai politik tidak begitu mengindahkan keniscayaan proses terbuka dan partisipatif dalam menentukan pasangan calon. Padahal, UU No 8 Tahun 2015 telah memberikan isyarat bahwa pencalonan dilakukan secara demokratis. Bahkan, UU No 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik secara eksplisit mensyaratkan bakal pasangan calon kepala daerah-wakil kepala daerah dilakukan secara demokratis dan terbuka.

Sayang, amanat demikian kehilangan makna substansial karena syarat tersebut dilaksanakan sesuai dengan anggaran dasar (AD) dan anggaran rumah tangga (ART) partai politik. Artinya, jika AD dan ART tidak menyediakan ruang untuk sebuah proses yang demokratis dan terbuka, partai politik tidak akan mendapat sanksi apa pun dalam pengajuan pasangan calon. Pengalaman pilkada serentak tahun 2015 membuktikan begitu masifnya partai politik mengabaikan dan mengingkari proses yang diamanatkan kedua UU di atas.

Bahkan, kalaupun sejumlah daerah melakukan proses demokratis dan terbuka, langkah tersebut menjadi tidak menentukan apabila nama pasangan calon yang dihasilkan tidak mendapat "persetujuan" dari pengurus pusat (DPP) partai politik. Kuatnya kendali DPP dalam menentukan pasangan calon disebabkan adanya ketentuan Pasal 42 UU No 8 Tahun 2015 yang menyatakan pengajuan calon harus disertai surat keputusan DPP. Dengan adanya ketentuan ini, mayoritas yang berminat menjadi calon cukup berupaya mencari "jalan pintas" mendapatkan surat keputusan DPP.

Bilamana memang hendak mewujudkan pemilihan yang berkualitas, demokratis dan partisipatif, revisi UU Pilkada harus membuat pengaturan yang memastikan proses pencalonan yang "dilakukan secara demokratis dan terbuka" dipenuhi partai politik. Caranya, persyaratan seleksi yang "dilakukan secara demokratis dan terbuka" jadi kewajiban yang harus dipenuhi parpol dalam mendaftarkan pasangan calon. Begitu juga, jika peran DPP tetap akan dipertahankan, surat keputusan DPP harus sesuai hasil yang "dilakukan secara demokratis dan terbuka". Tegasnya, jikalau proses ini tak dilakukan, KPU daerah harus menolak pasangan calon yang didaftarkan partai politik.

Kedua, revisi UU Pilkada harus mampu mengantisipasi sedemikian rupa praktik politik uang dalam proses pencalonan. Pasal 47 Ayat (1) UU No 8 Tahun 2015 menyatakan bahwa partai politik/gabungan partai politik dilarang menerima imbalan dalam bentuk apa pun pada proses pencalonan kepala daerah. Namun, larangan "mahar" pencalonan dapat dikatakan gagal menekan praktik politik uang sehingga bau amis money politics begitu menyengat dalam Pilkada 2015.

Meskipun terdapat partai politik yang secara tegas mengharamkan mahar pada proses pencalonan dan secara institusi tidak melakukan larangan Pasal 47 Ayat (1) UU No 8 Tahun 2015, secara individu sangat mungkin oknum bertindak berseberangan dengan larangan dimaksud. Bahkan, sejumlah fakta menunjukkan praktik politik uang dibungkus cara yang lebih halus, yaitu setoran calon ditarik dengan dalih biaya operasional partai politik untuk memenangkan calon terutama selama masa kampanye.

Dalam hal revisi gagal mengantisipasi dan menutup celah yang masih membuka ruang untuk melakukan mahar tersebut, proses pencalonan selalu saja menghadirkan praktik politik uang yang masif. Karena itu, seleksi yang "dilakukan secara demokratis dan terbuka" harus dijadikan sebagai salah satu strategi menekan praktik politik uang dalam proses pencalonan. Selain itu, pembuktian praktik politik uang harus dilakukan dengan cara yang lebih ringkas dan sehingga sebelum pelaksanaan pemungutan suara sudah diputus. Bila terbukti, penyelenggara pilkada mendiskualifikasi pasangan calon dan partai politik pengusul kehilangan hak mengajukan calon baru.

Ketiga, revisi UU Pilkada tidak boleh dijadikan sebagai strategi lain mempersulit hadirnya calon perseorangan. Penegasan ini diperlukan karena dalam beberapa waktu terakhir terungkap keinginan beberapa partai politik DPR untuk memperbesar jumlah dukungan yang harus dipenuhi warga negara yang akan mengikuti kontestasi pilkada melalui jalur perseorangan. Salah satu alasan menaikkan dukungan yang terungkap ke permukaan, demi kesetaraan, calon perseorangan harus mendapatkan dukungan yang setara dengan persentase pasangan calon yang diajukan partai politik.

Selain membuktikan betapa kuatnya resistansi sejumlah partai politik terhadap calon perseorangan, menaikkan syarat dukungan tersebut menunjukkan ketakpahaman  atas esensi dan arti penting membuka ruang calon di luar yang dilakukan partai politik. Bila hendak dilihat secara kritis, bukankah pasangan calon yang diajukan partai politik sebatas menunggangi hasil pemilihan legislatif sebelumnya. Padahal, sekiranya ditanya langsung kepada pemilih dalam pemilu legislatif sebelumnya, belum tentu juga mereka akan menerima calon yang diajukan partai politik.

Sebagai bagian dari strategi membangun rivalitas positif dengan partai politik dan menyediakan alternatif bagi pemilih, menaikkan jumlah dukungan dapat dikatakan gagasan yang jauh dari demokratis. Jangankan menaikkan, jumlah persentase minimal pemenuhan dukungan dalam Pasal 41 UU No 8 Tahun 2015 sudah sangat luar biasa sulit bagi calon perseorangan. Bahkan, syarat yang ada sekarang dapat dikatakan telah berubah menjadi mesin pembunuh bagi calon perseorangan.

Dalam koteks itu, demi alasan membuka ruang calon alternatif, harusnya syarat dalam Pasal 41 UU No 8 Tahun 2015 dikurangi. Apalagi, tengah berkembang wacana memberikan ruang kepada semua pihak mengajukan diri sebagai calon tanpa dibebani syarat harus mengundurkan diri untuk jabatan publik yang tengah dijabat. Dengan wacana tersebut, jika itu tidak mungkin menurunkan syarat dukungan, DPR dan pemerintah harusnya bertahan dengan syarat dalam Pasal 41 UU No 8 Tahun 2015.

Ambang batas sengketa

Selain pencalonan, persoalan lain yang sangat krusial adalah berkenaan dengan rezim ambang batas dalam pengajuan sengketa hasil pilkada ke Mahkamah Konstitusi (MK). Sebagaimana diketahui, sesuai dengan Pasal 158 UU No 8 Tahun 2015, tidak semua pasangan calon dapat mengajukan sengketa MK. Berdasarkan ketentuan ini, pengajuan sengketa hasil hanya dimungkinkan jika pemohon berada dalam perbedaan suara lebih dari dua (satu setengah, satu, atau setengah) persen sesuai dengan jumlah penduduk.

Tidak hanya Pasal 158 UU No 8 Tahun 2015, sebagai institusi yang memiliki otoritas menyelesaikan sengketa pilkada, pembatasan tersebut juga dituangkan MK Peraturan MK No 1 Tahun 2015 tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Perselisihan Hasil Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota (PMK No 1/2015) juncto PMK No 5/2015. Terkait hal ini, Pasal 6 Ayat (3) PMK tersebut semakin membatasi suatu permohonan masuk tahap proses pembuktian dalam persidangan MK. Dengan adanya pengaturan Pasal 158 UU No 8 Tahun 2015 dan Pasal 6 Ayat (3) PMK No 5/2015, merujuk penyelesaian sengketa hasil pilkada tahap pertama 2015, dari 147 perkara yang terdaftar di MK, hanya tujuh perkara yang masuk ke proses pembuktian. Pertanyaan yang sangat menggelitik: bagaimana jika terjadi pelanggaran yang bersifat terstruktur, sistematis, dan masif (TSM) dalam proses pilkada sementara selisih suara berada lebih besar dari ambang batas?

Jika ditelusuri ke belakang, pengalaman menunjukkan, kesempatan mengajukan permohonan ke MK tidak sepenuhnya murni digunakan untuk mengoreksi kesalahan penghitungan suara yang memengaruhi terpilihnya pasangan calon. Bentangan empirik menunjukkan, sebagian pasangan yang kalah dalam pilkada berupaya memilih jalur ke MK sebagai "jalan pintas" untuk mengubah pilihan rakyat. Pada salah satu sisi, pilihan menggunakan jalur MK menjadi modus memanfaatkan longgarnya tafsir pelanggaran yang bersifat TSM hingga MK menjadi keranjang sampah ketidaksiapan menerima hasil pilkada. Sementara di sisi lain, waktu MK menjadi terbatas menuntaskan permohonan pengujian UU.

Terkait dengan kondisi itu, dalam tulisan "Memudarnya Mahkota MK" (Kompas,14/8/2013), saya mengusulkan sengketa pilkada yang diajukan ke MK dibatasi. Namun, gagasan ini tetap dengan catatan bahwa pembatasan tersebut bisa diterobos sekiranya alasan permohonan karena adanya pelanggaran yang bersifat TSM. Namun, dengan alasan bahwa ambang batas dalam Pasal 158 UU No 8 Tahun 2015 merupakan open legal policy pembentuk UU, saat menyelesaikan sengketa Pilkada 2015 MK menerapkan secara ketat. Padahal, apabila MK menerobosnya, sangat mungkin di antara 140 yang tidak masuk ke sidang pembuktian melakukan pelanggaran yang bersifat TSM.

Karena alasan MK didasarkan open legal policy, revisi UU No 8 Tahun 2015 sebaiknya tetap mempertahankan ambang batas dengan menambahkan norma baru: pembatasan dapat diterobos MK sepanjang terdapat bukti-bukti kuat telah terjadi pelanggaran yang bersifat TSM yang memengaruhi terpilihnya calon. Sebagai peradilan konstitusi, MK tak boleh terbelenggu aturan-aturan keadilan prosedural (procedural justice) memasung keadilan substantif (substantive justice).

Dengan dibukanya kemungkinan menerobos ketentuan ambang batas, lembaga yang berwenang menyelesaikan sengketa pilkada tidak perlu menjadi pokok bahasan dalam revisi UU No 8 Tahun 2015. Meski Pasal 157 UU No 8 Tahun 2015 mengatur bahwa perkara perselisihan hasil pilkada diperiksa dan diadili oleh badan peradilan khusus, amanat ini akan dilaksanakan dalam pilkada serentak nasional tahun 2022. Bahkan, pengalaman penyelesaian sengketa 2017 dan 2018 mendatang dapat menjadi pertimbangan apakah memang diperlukan peradilan khusus guna menyelesaikan sengketa pilkada. Atau, bisa jadi mempertahankan tetap diselesaikan oleh MK menjadi pilihan yang paling rasional.

Artinya, proses legislasi yang tengah dilakukan, revisi UU No 8 Tahun 2015, harusnya DPR dan pemerintah mengambil fokus terhadap persoalan yang berpotensi merusak makna hakiki penyelenggaraan pilkada. Apalagi, pembentuk UU berkewajiban menjaga makna hakiki pilkada yang demokratis dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945. Kewajiban serupa juga menjaga asas-asas pemilu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil dalam Pasal 22E Ayat (1) UUD 1945. ●