Kamis, 16 Juni 2016

Menyelamatkan APBN

Menyelamatkan APBN

M Ikhsan Modjo ;  Ekonom Senior; Wakil Sekjen DPP Partai Demokrat
                                                   KORAN SINDO, 06 Juni 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Salah satu pertaruhan penting dari perekonomian kita pada 2016 adalah bagaimana menerapkan kebijakan fiskal yang efektif dan aman.
Kebijakan fiskal yang efektif akan menstimulus pertumbuhan melalui efek multiplier belanjanegara pada permintaan investasi dan konsumsi masyarakat. Kebijakan fiskal juga berfungsi sebagai alat pemerataan, melalui belanja sosial dan subsidi negara pada rakyat dan sektor-sektor perekonomian yang membutuhkan. Dalam hal ini, pemerintahan Presiden Joko Widodo (Jokowi) sejak awal menganut rezim fiskal yang agresif.

Tingkat pertumbuhan dipatok sebesar 5,5% pada 2014, naik menjadi 5,7% pada 2015 dan kemudian direvisi menjadi5,3% di2016. Dari asumsi ini, penerimaan negara di sektor perpajakan ditargetkan meningkat 21,6% dari Rp1.246 triliun pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan (APBNP) 2014 menjadi Rp1.489 triliun pada APBNP 2015, untuk kemudian meningkat lagi menjadi Rp1.547 triliun pada APBN 2016.

Keagresifan rezim fiskal juga tergambar dari postur belanja negara yang ditargetkan meningkat sekitar 11,0% dari Rp1.876 triliun pada 2014 menjadi Rp2.096 triliun pada 2016. Untuk membiayai postur agresif ini, pemerintah memperlebar defisit anggaran dengan mengandalkan pembiayaan dari dalam dan luar negeri. Pos pembiayaan dalam negeri tercatat meningkat 6,8% dari Rp225 triliun pada 2014 ke angka Rp273 triliun pada 2016. Sementara pos pembiayaan utang luar negeri meningkat tajam sebesar 32,7% dari Rp54 triliun pada 2014 menjadi Rp75,1 triliun pada 2016.

Sayang, keagresifan fiskal ini tidak didukung oleh realitas makroekonomi. Asumsi pertumbuhan dalam APBNP 2014 dan 2015 terbukti meleset dari perkiraan. Realisasi pertumbuhan pada 2014 dan 2015 tercatat hanya sebesar 5,1% dan 4,8%. Angka ini lebih rendah di bawah angka yang ditetapkan sebesar 5,5% dan 5,7%. Salah satu implikasi adalah tidak tercapainya target penerimaan negara. Ini pada gilirannya menyebabkan peningkatan defisit anggaran.

Realisasi defisit pada 2014 mencapai Rp227 triliun atau 2,3% dari PDB, meningkat menjadi Rp292 triliun atau 2.5% dari PDB pada 2015. Bertambah lebarnya defisit mengakibatkan angka keseimbangan primer pun memburuk dari minus Rp93,3 triliun pada 2014 menjadi minus Rp136 triliun pada 2015. Pelebaran defisit agaknya akan berlanjut pada 2016 bila tidak dilakukan langkah antisipasi. Hal ini didasarkan pada dua hal.

Pertama, pertumbuhan ekonomi Indonesia diprediksikan tidak akan mencapai target yang diasumsikan sebesar 5,3% pada APBN 2016. Pertumbuhan triwulan pertama 2016 tercatat hanya sebesar 4,92%, yang meleset dari angka yang diharapkan. Kedua, kecenderungan berlanjutnya pelebaran defisit anggaran negara juga diindikasikan oleh angka realisasi penerimaan dan belanja sampai dengan Maret 2016.

Dari perbandingkan angka realisasi APBN triwulan pertama di tiga tahun terakhir terlihat bahwa kemampuan realisasi penerimaan Indonesia terus memburuk. Realisasi pajak yang mencapai Rp246 triliun (19%) pada 2014 turun menjadi Rp236 triliun (16%) pada 2015, dan terus tergerus menjadi Rp205 triliun (13%) pada akhir 2016. Demikian pula penerimaan bukan pajak yang sempat meningkat dari Rp42 triliun (11%) pada 2014, ke angka Rp48 triliun (18%) pada 2015, ternyata kemudian menurun menjadi Rp43 triliun (13%) pada 2016.

Sementara angka realisasi belanja cenderung meningkat. Realisasi belanja pemerintah pusat misalnya naik dari Rp165 triliun (11%) ke angka Rp197 triliun (18%) pada 2015, lalu sedikit turun menjadi Rp194 triliun (16%) pada 2016. Adapun realisasi belanja daerah walau menurun secara persentase tetap meningkat secara total selama 2014-2016. Realisasi belanja daerah naik dari Rp122 triliun (19%) pada 2014 menjadi Rp170 triliun (16%) pada 2015 dan Rp197 triliun (13%) pada 2016.

Tren ini mengindikasikan lampu kuning bagi keuangan negara. Pelebaran angka defisit dipastikan akan terjadi bila tidak dilakukan penyesuaian. Angka defisit pada APBN 2016 bahkan bisa menembus batas maksimal sebesar 3% yang ditetapkan dalam Undang-Undang Keuangan Negara (UU Nomor 17 Tahun 2003), yang berarti pemerintah berpotensi melakukan pelanggaran undangundang. Dalam hal ini, defisit anggaran sendiri bukan suatu hal yang tabu.

Defisit bisa berdampak positif baik bila diperuntukkan untuk kegiatan produktif seperti pemberian stimulus bagi perekonomian melalui pembangunan infrastruktur. Sebaliknya, defisit bisa berdampak buruk bila disebabkan kekurangan penerimaan negara atau belanja bagi kegiatan yang tidak produktif. Untuk yang terakhir, perlebaran defisit, atau menambal kekurangan sisi penerimaan melalui pembiayaan dari utang akan membawa komplikasi lanjutan pada perekonomian.

Tingginya angka defisit akan menekan kredit dan meningkatkan suku bunga pinjaman di sektor swasta, serta menekan tingkat konsumsi dan net ekspor. Ujungnya adalah tingkat pertumbuhan yang semakin rendah. Dari postur anggaran yang ada, defisit yang terjadi lebih diperuntukkan pada jenis belanja yang kurang produktif. Porsi kenaikan belanja terbesar sepanjang 2014-2016 justru belanja yang sifatnya rutin seperti belanja barang (51%) dan belanja pegawai (29,6%) pemerintah pusat.

Sementara belanja modal yang bisa menjadi stimulus hanya mengalami kenaikan 22,6%. Pos belanja sosial dan subsidi yang dalam jangka pendek bahkan berguna untuk mempertahankan konsumsi masyarakat, khususnya yang menengah ke bawah, mengalami pemotongan drastis sebesar berturut-turut 56,6% dan 79,2%. Peruntukan defisit bagi pembiayaan yang kurang produktif ini juga terungkap dari pos pembiayaan APBN.

Kenaikan pembiayaan dari pinjaman luar negeri pemerintah selama 2014-2016 lebih bersifat sebagai pinjaman program, bukan pinjaman proyek. Pos pembiayaan luar negeri yang bersifat pinjaman program tercatat meningkat sebesar 77,8% dari Rp16,9 triliun pada 2014 menjadi Rp36,8 triliun pada 2016. Sementara pada periode yang sama, lonjakan pada pinjaman proyek hanya sebesar 2,8% dari Rp37,2 triliun menjadi Rp38.3 triliun.

Pembiayaan dari utang luar negeri yang bersifat program ini lebih banyak berfungsi sebagai budget support dari belanja barang dan pegawai pemerintah ketimbang untuk pembangunan infrastruktur dan pengentasan kemiskinan secara langsung. Dus, efektivitasnya sebagai stimulus pertumbuhan hanya bersifat sekunder.

Untuk itu, opsi lain untuk melakukan fiscal adjustment di luar pelebaran angka defisit harus diambil. Implementasinya bisa melalui pengurangan belanja negara atau penambahan penerimaan negara melalui pajak, atau keduanya. Saat ini pemerintah tengah mengupayakan keduanya yang rencananya akan diajukan pada APBNP 2016. Beberapa langkah ini antara lain adalah pemotongan ang-garan kementerian dan lembaga sebesar Rp50 triliun melalui Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 4/2016.

Langkah lainnya adalah pemotongan dana alokasi khusus daerah sebesar 10% melalui Surat Edaran Menteri Keuangan SE-10/MK.07/2016, yang bila efektif dilakukan akan memotong anggaran transfer daerah sebesar Rp21 triliun. Kebijakan tambahan yang tengah diwacanakan juga adalah pemotongan subsidi BBM lebih lanjut sebesar Rp23,8 triliun.

Di sisi penerimaan, langkah yang disiapkan pemerintah untuk menggenjot penerimaan adalah menerapkan kebijakan tax amnesty atau pengampunan pajak. Pemerintah menargetkan ada tambahan penerimaan pajak sebesar Rp160 triliun pada revisi APBN 2016 untuk menambal defisit. Dalam hal ini ada beberapa hal yang bisa disoroti dari langkah penyelamatan ini. Pertama, fiscal adjustment berupa pemotongan anggaran belanja pemerintah adalah hal yang tepat. Seyogianya, langkah ini bisa dibarengi dengan fiscal switching dari anggaran yang bersifat rutin ke anggaran yang bersifat memberikan stimulus.

Dengan kata lain, kesempatan ini bisa digunakan untuk merelokasikan anggaran dari belanja pegawai dan barang pada belanja yang bersifat modal. Dengan cara ini, pengurangan belanja negara tidak bersifat kontradiktif, bahkan justru sebaliknya. Kedua , dari sisi penerimaan, pemerintah perlu menyiapkan langkah antisipasi bila tax amnesty gagal. Langkah antisipasi ini diperlukan mengingat terdapat kontroversi dari sisi hukum, keadilan, dan waktu implementasi yang membuatnya bisa gagal diterapkan.

Dari sisi hukum, kebijakan ini berbenturan dengan UU Perpajakan dan UU Perbankan. Tidak ada waktu cukup untuk merevisi dua UU ini untuk memuluskan kebijakan tax amnesty . Dari sisi keadilan, ada rasa keadilan sosial yang terkoyak ketika para pengemplang pajak bisa menghindari sanksi administrasi dan pidana dengan hanya membayar tarif tebusan sebesar 1-6%.

Begitu juga, oneoff policy ala tax amnesty bisa menyebabkan rusaknya struktur penerimaan negara pada masa mendatang dengan membesarnya penerimaan secara tidak proporsional secara tidak berkesinambungan. Ketiga, terkait dengan poin di atas, seperti ekspektasi peningkatan penerimaan pajak, ekspektasi tambahan penerimaan negara dari kebijakan tax amnesty adalah tidak realistis.

Angka estimasi sebesar Rp160 triliun dirasakan terlampau optimistik oleh banyak lembaga termasuk Bank Indonesia, yang penerimaan paling tinggi akan berkisar di angka Rp60 triliun. Dengan kata lain, ada kekurangan sekitar Rp100 triliun yang perlu diantisipasi dengan kebijakan lain. Kebijakan inilah yang perlu segera dituangkan secara eksplisit sehingga publik bisa menilai keseriusan dari langkah penyelamatan fiskal yang diambil pemerintah.