Kamis, 14 April 2016

Menyoal Kontrasiklikal RUU APBN-P 2016

Menyoal Kontrasiklikal RUU APBN-P 2016

Haryo Kuncoro ;   Dosen Keuangan Negara Fakultas Ekonomi UNJ;
Doktor Ilmu Ekonomi lulusan PPs-UGM Yogyakarta
                                              MEDIA INDONESIA, 12 April 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

TERSENDATNYA pembahasan RUU tax amnesty berbuntut panjang.Tarik-ulur beleid pengampunan pajak menunda pemasukan Rp60-Rp100 triliun. Kas negara juga berpotensi kehilangan Rp67-Rp100 triliun jika harga minyak Indonesia turun ke posisi US$40 atau US$35 per barel.

Perlambatan ekonomi domestik serta merosotnya harga komoditas unggulan di pasar global, terutama sawit, karet, dan batu bara, turut memperburuk kondisi fiskal. Mengacu pada skenario tersebut, penerimaan bisa susut tinggal Rp1.700 triliun dari target awal Rp1.822 triliun.

Akibatnya, pemerintah mengajukan RUU APBN-P 2016 dengan pemangkasan belanja Rp50,6 triliun dari sasaran mula-mula Rp2.095,5 triliun. Pemotongan ini tetap saja belum mampu menekan pelebaran defisit (dari 2,1% menjadi 2,5% dari PDB) sehingga terjadi penarikan utang baru Rp21 triliun.

Fakta tersebut memperlihatkan keterkaitan antara belanja, penerimaan, dan kondisi perekonomian. Idealnya, pendanaan belanja dapat dicukupi dari penerimaan dalam negeri. Belanja diharapkan menciptakan stimulus ekonomi sehingga output-nya diserap kembali dalam bentuk penerimaan negara.

Menyimak strategisnya posisi belanja pemerintah, pemangkasan belanja APBN menimbulkan pertanyaan mengenai daya dorong ekonominya di saat konsumsi rumah tangga dan investasi sektor privat masih lesu. Dalam konteks ini, kontrasiklikalitas kebijakan fiskal menjadi isu utama. Per definisi, kontrasiklikalitas fiskal dimaknai sebagai kemampuan positioning APBN dalam mengendalikan konjungtur ekonomi. Literatur ekonomi menawarkan banyak konsep untuk mengukur kadar kontrasiklikalitas belanja pemerintah. Daya eksplanasinya tergantung pada jenis belanjanya.

Jenis belanja rutin, seperti belanja pegawai, belanja barang/jasa, dan pembayaran bunga utang bersifat independen terhadap gejolak perekonomian. Naik turunnya kinerja perekonomian tidak berkaitan langsung dengan volume belanja ini. Dengan demikian, jenis belanja ini tidak bisa diharapkan untuk mengonter siklus.

Hal yang sama tampaknya terjadi pada klasifikasi belanja fungsional kementerian/lembaga (K/L). Belanja K/L mencerminkan komitmen pemerintah dalam menjalankan tugas pelayanan publik. Konsekuensinya, belanja ini bersifat asiklikal terhadap siklus ekonomi.

Kasus belanja publik agak berbeda. Belanja subsidi, misalnya cenderung tinggi pada saat resesi seperti pada krisis finansial global 2008. Kendati kontrasiklikal, tipe belanja publik ini tergolong tidak produktif sehingga kemampuan melawan konjungtur perekonomian tidaklah efektif.

Harapan penanggulangan siklus ekonomi dibebankan pada belanja modal. Sayangnya, volume belanja modal ini masih sangat jauh dari ideal. Pemerintah yang menganggarkan Rp300-an triliun malah dipotong 8% dalam RUU APBN-P 2016. Dengan demikian, kemampuan belanja modal dalam mengonter siklus jadi lemah.

Harus diakui, penggunaan belanja sebagai alat ukur kontrasiklikalitas kebijakan fiskal menyisakan beberapa kelemahan. Satu yang menonjol ialah tendensi untuk bias ke atas. Pengalaman menunjukkan konstelasi politik acap kali mendorong overspending justru di saat perekonomian sedang boom.

Dengan kelemahan itu, indikator belanja perlu dikoreksi. Selisih antara belanja dan penerimaan potensial menawarkan indikator siklikalitas yang relatif lebih tepat. Besaran defisit mengurangi berbagai distorsi yang melekat baik pada penerimaan maupun pada belanja.

Mengambil contoh APBN-P 2015, capaian defisit 2,8% melebar dari sasaran awal 1,9%. Pelebaran defisit dialami pada triwulan terakhir. Selama periode yang sama, pertumbuhan ekonomi mencapai 5,04%. Angka ini meningkat cukup tinggi jika dibandingkan dengan kuartal III yang mencapai 4,73%, kuartal II sebesar 4,67%, dan kuartal I tumbuh 4,7%?.

Bukti tersebut mengindikasikan tipologi kebijakan fiskal berciri prosiklikal. Pola belanja pemerintah mengikuti irama siklus perekonomian alih-alih meredamnya. Artinya, kebijakan fiskal tidak peka terhadap gejolak ekonomi. Konkretnya, defisit ditujukan untuk mendorong pertumbuhan bukannya mitigasi instabilitas ekonomi.

Kecenderungan prosiklikalitas ini patut diwaspadai. Gali (1994) dan Fatas dan Mihov (2007) mengingatkan agresivitas kebijakan prosiklikal menciptakan volatilitas pertumbuhan ekonomi. Rother (2004) berkesimpulan dampak kebijakan fiskal prosiklikal lebih besar terjadi pada efek destabilisasi daripada stabilisasi harga.

Pemunculan efek destabilisasi berkorelasi dengan kebijakan diskresi. Diskresi adalah kebijakan insidental disesuaikan dengan permasalahan ekonomi yang dihadapi. Kendati tepat sasaran, kebijakan ini sulit diprediksi dan potensial menimbulkan kebingungan publik. Saat kebijakan diskresi dieksekusi, akibatnya perekonomian mengalami guncangan.

Kebijakan fiskal berbasis aturan (rule based) dimunculkan sebagai alternatif untuk meminimisasi efek negatif kebijakan diskresi. Dalam kerangka ini, pemerintah mengumumkan di awal desain kebijakan untuk merespons berbagai situasi perekonomian dan berkomitmen untuk menindaklanjuti.

Sesuai dengan UU No 17/2003, kebijakan APBN telah mengikuti aturan fiskal. Sayangnya, UU tersebut hanya mengatur batas maksimum rasio defisit dan utang, yaitu masing-masing tidak lebih dari 3 dan 60% dari PDB. Bagaimana dan kapan timing defisit dijalankan tidak diamanatkan.
Dalam hubungan ini, implementasi RUU APBN-P 2016 nantinya harus diletakkan dalam koridor timing kontrasiklikalitas. Artinya, pos-pos belanja yang telah direvisi harus dioptimalkan betul-betul sehingga memiliki multiplier effect tinggi.

Di sisi lain, subsidi BBM sudah dicabut pemerintah. Dana ini mesti disalurkan pada belanja produktif. Dengan demikian, belanja APBN tetap mampu menjalankan fungsi stimulus untuk mendorong pertumbuhan ekonomi guna meredam siklus.

Pelebaran defisit yang ditutup dengan utang harus berorientasi menuju kebijakan fiskal kontrasiklikal. Utang mutlak hanya untuk mendanai belanja infrastruktur alih-alih membayar bunga. Dengan demikian, defisit dikembalikan fungsinya sebagai stok penyangga (buffer stock) dalam menghadapi instabilitas.

Harmonisasi kedua strategi tersebut memudahkan antisipasi sektor privat dalam membuat keputusan bisnisnya. Alhasil, desain kontrasiklikalitas APBN yang berbasis pada aturan fiskal mampu merawat kepercayaan sektor privat untuk mendukung kebijakan yang diprogramkan pemerintah.