Kamis, 14 April 2016

Melemahkan (Penguatan) DPD

Melemahkan (Penguatan) DPD

Joko Riswanto ;   Pegiat Hukum Tata Negara
                                              MEDIA INDONESIA, 12 April 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

APA yang tebersit di benak kita ketika mendengar kata Dewan Perwakilan Daerah (DPD)? Harus diakui tidak sedikit tanya masyarakat seputar peran DPD selama ini. Bahkan, mungkin masih ada yang tidak tahu keberadaan DPD, atau paling kurang tidak memahami kedudukan DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Masyarakat lebih mengenal Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai lembaga legislatif, daripada DPD. Ingar-bingar pemberitaan DPD juga tidak semasif pemberitaan DPR.

Ketaktahuan masyarakat tersebut tidak sepenuhnya salah. Faktanya sama-sama dalam rumpun cabang kekuasaan legislatif kedudukan DPD memang lemah vis-a-vis DPR. Analisis normatif atas UUD Negara RI Tahun 1945 menunjukkan kewenangan DPD sangat-sangat terbatas ketimbang DPR.

Jika dirunut sejarahnya, DPD sejatinya ialah anak kandung reformasi yang lahir berdasarkan amendemen UUD 1945 pada 1999-2002. Salah satu gagasan fundamental berkaitan dengan proses amendemen di atas ialah gagasan pembentukan DPD yang melengkapi keberadaan DPR selama ini. Ide pembentukan DPD dalam kerangka sistem parlemen Indonesia memang tidak terlepas dari aspirasi pembentukan struktur dua kamar parlemen atau bikameral.

Dengan struktur bikameral itu diharapkan, proses legislasi dapat diselenggarakan dengan sistem double check yang memungkinkan representasi seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas. DPR merupakan representasi politik, sedangkan DPD mencerminkan prinsip representasi teritorial atau regional. Namun, benarkah lahirnya DPD benar-benar mewujudkan double check yang lebih proporsional?

Saldi Isra (2012) berpendapat bahwa pasal-pasal di dalam UUD Negara RI Tahun 1945, khususnya berkenaan dengan kedudukan DPD, justru berpotensi merusak mekanisme checks and balances. Dalam UUD hasil amendemen, DPD lebih merupakan subordinasi dari DPR. Kewenangan DPD dibatasi 'hanya': (i) dapat mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah. Lalu, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah; (ii) ikut membahas RUU dalam bidang tertentu itu; dan (iii) memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Berikutnya (iv) dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU dalam bidang tersebut serta menyampaikan hasil pengawasan mereka kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti (Pasal 22D). Dus, secara konstitusional pelaksanaan kewenangan DPD sangat bergantung pada DPR RI.

Hal tersebut memberi penegasan bahwa yang terjadi bukanlah menggeser paradigma dari executive heavy menjadi legislative heavy, melainkan menjadi DPR heavy karena kehadiran DPD sebagai salah satu kamar di legislatif hanya sebagai pelengkap penderita dalam sistem perwakilan.

Upaya penguatan DPD

Rupanya DPD sedari awal menyadari bahwa muara permasalahan DPD ada pada pembatasan konstitusional mereka sebagai lembaga perwakilan daerah. Karena itu, kita menemukan fakta bahwa sejarah DPD sejak awal terbentuk pada 2004 ialah sejarah perjuangan memperkuat kewenangan konstitusional. Pun, pelaksanaan tugas-tugas DPD lebih banyak bersifat optimalisasi daripada (leterlek) mengikuti aturan konstitusi. Tengok saja renstra DPD sejak periode lalu (2009-2014) dilanjutkan periode sekarang (2014-2019), selalu mencantum upaya memperkuat konstitusionalitas kedudukan DPD melalui langkah-langkah dan strategi tertentu.

Antara lain melakukan pengkajian dan perumusan naskah amendemen, kerja sama dengan fraksi-fraksi di MPR beserta partai politik pendukung mereka dan dengan kekuatan-kekuatan nonpartai politik sehingga dapat memberikan dukungan nyata dalam mendorong MPR melakukan amendemen UUD 1945 khususnya terkait dengan penguatan kewenangan DPD.

Bahkan, di luar pelaksanaan tugas yang bisa dilakukan, kerja-kerja DPD lebih banyak berkutat soal upaya judicial review sejumlah undang-undang yang dinilai membatasi kewenangan DPD khususnya UU tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) dan UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3). Hasilnya cukup menggembirakan, melalui Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 dinyatakan antara lain kedudukan DPD dalam pelaksanaan fungsi legislasi (tertentu, sesuai dengan kewenangan DPD) sama dengan kedudukan DPR dan pemerintah.

DPD dapat menyusun prolegnas di lingkungan DPD; dapat mengajukan RUU tertentu sebagai usul inisiatif DPD dan kedudukannya diperlakukan sama dengan RUU dari DPR dan pemerintah; ikut membahas RUU (tertentu) sampai dengan pembahasan tingkat II/pengambilan keputusan dengan mekanisme pembahasan dilakukan secara tripartit (DPD, DPR, dan pemerintah) dengan kedudukan yang sejajar. Hal itu diperkuat kembali dengan putusan MK melalui Putusan No 79/PUU-XII/2014 atas judicial review UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3.

Angin segar penguatan DPD makin terasa saat MPR 2009-2014 melalui Keputusan MPR Nomor 4/MPR/2014 merekomendasikan amendemen UUD NRI Tahun 1945 dan salah satu materinya ialah penguatan DPD sebagai kamar kedua lembaga legislatif.

Melemahkan DPD

Di tengah perjuangan DPD memperkuat kewenangan konstitusional mereka, kita justru disuguhkan berita yang set-back dengan semangat tersebut. Sayangnya berita itu justru menyeruak dari internal DPD sendiri, yakni polemik pemotongan masa jabatan pimpinan DPD saat ini menjadi dari 5 tahun menjadi 2,5 tahun (yang berawal dari kisruh keputusan rapat paripurna 15 Januari 2016). Meski putusan ini dikover dengan dalih memacu perbaikan kinerja, tak pelak ia menimbulkan pro-kontra yang berujung kisruh di DPD hingga saat ini. Pasalnya pimpinan DPD tidak mau membubuhkan tanda tangan atas keputusan yang dinilai sarat politisasi dan bertentangan dengan UU tersebut.

Alhasil saling serang, saling cela, dan saling bongkar keburukan menjadi tontonan dan bacaan yang hanya menambah antipati publik terhadap DPD. Padahal tahun ini dan tahun berikutnya menjadi fase kritis DPD untuk meyakinkan publik dan DPR (sebagai mayoritas pemegang suara MPR) untuk melakukan amendemen kelima UUD NRI Tahun 1945. Jika momentum ini lewat, DPD akan kembali menelan pil pahit kewenangan mereka yang sangat terbatas seperti dirasakan saat ini.

Kekisruhan pemotongan masa jabatan pimpinan tidak bisa tidak dipersepsikan publik sebagai 'rebutan kursi/jabatan' semata, sangat sulit mengarahkan opini bahwa langkah itu untuk meningkatkan kinerja, apalagi pro-kontra di antara anggota DPD mengonfirmasikan demagogi tersebut. Kejadian itu otomatis membuyarkan dan meruntuhkan upaya DPD dalam 'meminta' penguatan kedudukan mereka secara konstitusional. 'Syahwat' anggota DPD yang berebut jabatan justru menguatkan sinyalemen pembubaran DPD seperti yang direkomendasikan salah satu partai politik belum lama ini.

Dus, satu-satunya cara untuk mengembalikan DPD ke arus utama penguatan kedudukan konstitusional mereka ialah menghentikan kisruh dan polemik pemotongan jabatan pimpinan. Kisruh yang berkepanjangan terkait dengan hal itu pasti menyebabkan tercerainya kohesi dan soliditas internal DPD dalam memperjuangkan amendemen kelima. Pun, rakyat (dan juga DPR) akan semakin antipati dan kehilangan kepercayaan terhadap DPD.

Seluruh anggota DPD harus memahami itu sebagai langkah crisis management dan jika DPD tidak mengakhirinya dengan baik, hanya satu kata yang terucap, wasalam untuk DPD.