Basis Sosial GBHN Yudi Latif  ;   Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia

                                                     KOMPAS, 12 Februari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Bola salju wacana restorasi Garis-garis Besar Haluan Negara terus menggelinding sejak dilemparkan ke tengah publik oleh Ketua Umum PDI Perjuangan Megawati Soekarnoputri. Dari berbagai arus pendapat yang berkembang, ada satu dimensi penting yang luput dari perhatian para pengamat, yakni dimensi sosial sebagai anteseden tentang perlu atau tidaknya Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) bagi suatu negara. Pilihan-pilihan hukum-ketatanegaraan dan kebijakan itu sesungguhnya harus mempertimbangkan faktor-faktor sosiologis, yang justru sering diabaikan para pemerhati dan pengambil keputusan di negeri ini. Pilihan model demokrasi Konsepsi yang menyerahkan rencana (kebijakan) pembangunan kepada Presiden sesungguhnya bermula sebagai konsekuensi dari tradisi demokrasi majoritarian. Dalam pandangan mahaguru demokrasi, Arend Lijphart (1999), pola demokrasi secara garis besarnya bisa dibedakan dalam dua model: majoritarian democracy (demokrasi yang lebih mengutamakan suara mayoritas) dan consensus democracy (demokrasi yang lebih mengutamakan konsensus). Sungguh mengejutkan bahwa dalam wacana (ilmu) politik terdapat kecenderungan kuat untuk menyamakan demokrasi dengan majoritarian democracy; gagal mengakui consensus democracy sebagai alternatif yang sama absahnya. Dalam kenyataannya, Lijphart menunjukkan fakta bahwa jarang sekali negara yang menjalankan model majoritarian democracy secara murni; boleh dibilang hanya Inggris Raya, Selandia Baru (hingga 1996), bekas koloni Inggris di wilayah Karibia, dan dalam taraf yang berbeda juga Amerika Serikat. Kebanyakan pemerintahan demokratis lebih menganut model konsensus. Lebih dari itu, Lijphart menilai bahwa consensus democracy jauh lebih demokratis ketimbang majoritarian democracy dalam banyak hal. Dengan meminjam argumen dari Arthur Lewis (1965), Lijphart menunjukkan bahwa penekanan model majoritarian pada majority rule serta pola pemerintah-versus-oposisi dalam politik bisa ditafsirkan tidak demokratis karena mengandung prinsip-prinsip pengucilan (exclusion). Perlu diingat, pengertian pertama demokrasi adalah bahwa "semua yang terpengaruh oleh suatu keputusan harus memiliki peluang untuk berpartisipasi dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun melalui perwakilan. Pengertian kedua adalah bahwa "kehendak mayoritas harus menang". Jika hal ini berarti bahwa partai pemenang boleh membuat seluruh kebijakan pemerintah dan rencana pembangunan dan yang kalah boleh mengkritik tapi tak boleh ikut memerintah, maka kedua pengertian itu, menurut dia, tidaklah kompatibel: "mengucilkan kelompok-kelompok yang kalah dari keikutsertaan dalam pengambilan keputusan secara nyata melanggar pengertian pertama dari demokrasi". Meski demikian, ia berpandangan bahwa model majoritarian masih bisa diterima di bawah dua kondisi. Pertama, pengucilan minoritas bisa dikurangi jika pemerintahan bisa dimenangkan secara bergantian sehingga mayoritas dan minoritas bisa silih berganti. Hal ini biasanya berlaku dalam sistem dwi-partai seperti yang berkembang di Inggris, Selandia Baru, Barbados, dan juga Amerika Serikat. Kedua, dalam negara yang masyarakatnya relatif homogen. Dalam masyarakat seperti itu, partai-partai utama tidaklah terlalu lebar perbedaannya dalam pandangan kebijakannya (policy outlooks) dan siapa pun yang memimpin tak akan menghadirkan diskriminasi bagi pendukung partai lawan. Singkat kata, pengucilan partai lawan (termasuk pendukungnya) dari pemerintahan dan rencana pembangunan memang tak demokratis dipandang dari kriteria government by the people, tetapi bilamana kepentingan dan pilihan pemilih secara rasional dilayani oleh kebijakan partai lain dalam pemerintahan, sistem ini mendekati definisi government for the people dari demokrasi. Dalam masyarakat majemuk dan menganut sistem multi-partai, kedua kondisi tersebut tak terpenuhi. Masyarakat plural ditandai pembelahan masyarakat secara tajam menurut garis keagamaan, ideologi, bahasa, budaya, etnis dan ras, hingga membentuk sub-sub masyarakat yang berafiliasi dengan partai politik, kelompok kepentingan, dan media komunikasinya masing-masing. Di bawah kondisi seperti itu, fleksibilitas untuk majoritarian democracy tak tersedia; dengan demikian, model majoritarian bukan hanya tidak demokratis, tetapi juga berbahaya karena kekuatan-kekuatan minoritas akan terus-menerus terhalang aksesnya ke dalam kekuasaan dan kebijakan pembangunan sehingga merasa terkucilkan dan terdiskriminasikan yang akan menghilangkan kesetiaannya pada rezim pemerintahan, bahkan pada negara. Dengan perspektif teoretis seperti itu, idealisasi para pendiri bangsa atas model demokrasi konsensus (demokrasi permusyawaratan) merupakan pilihan demokrasi yang tepat-guna. Indonesia adalah masyarakat plural dengan kecenderungan sistem multipartai yang kuat. Dalam kondisi seperti itu, model majoritarian democracy sulit dibumikan bahkan akan menimbulkan banyak masalah dalam proses nation-building. Dalam kaitan itu, JS Furnivall (1980) mengingatkan masyarakat plural sulit menemukan kehendak bersama (common will), suatu fakta yang membuat pembangunan bangsa dalam masyarakat seperti itu merupakan suatu proyek muskil. Padahal, rasa pertautan ke dalam suatu entitas politik bersama merupakan prakondisi bagi demokrasi. Seperti ditegaskan Dankwart Rustow (1970), persatuan nasional harus mendahului fase-fase lain dari demokratisasi; diindikasikan oleh adanya sejumlah besar warga negara yang tidak memiliki keraguan untuk bertaut pada komunitas politik kebangsaan. Majoritarian democracy yang cenderung mendiskriminasikan kekuatan-kekuatan minoritas akan semakin menyulitkan penemuan kehendak bersama dan persatuan nasional dari masyarakat plural. Oleh karena itu, pilihan pada consensus democracy merupakan pilihan yang bisa membawa banyak kemaslahatan bagi bangsa Indonesia. Presiden dan negara kekeluargaan Di bawah sistematik negara kekeluargaan, Indonesia memilih demokrasi permusyawaratan dengan lebih menekankan daya-daya konsensus (mufakat) dalam semangat kekeluargaan. Demokrasi permusyawaratan ini berusaha mengatasi paham perseorangan dan golongan. Yang dihindari bukan saja dikte-dikte diktator mayoritas, melainkan juga dikte-dikte tirani minoritas dari oligarki elite penguasa dan pengusaha. Dalam ungkapan Soekarno, demokrasi kita janganlah mengikuti model "mayorokrasi" dan "minorokrasi". Di dalam negara kekeluargaan dengan demokrasi konsensus ala Indonesia, kebijakan dasar (rencana) pembangunan tidaklah diserahkan kepada presiden sebagai ekspresi kekuatan majoritarian. Kebijakan dasar rencana pembangunan harus dirumuskan bersama melalui mekanisme konsensus seluruh representasi kekuatan politik rakyat dalam suatu lembaga perwakilan terlengkap, yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Dengan kata lain, presiden tidak mengembangkan politik sendirian, tetapi haru menjalankan prinsip-prinsip direktif yang ditetapkan MPR dalam suatu GBHN. GBHN memiliki fungsi penting dalam mewujudkan konsepsi negara kekeluargaan dan kesejahteraan. Selain memberikan prinsip-prinsip direktif yang memberikan haluan pembangunan nasional secara menyeluruh (semesta), bertahap dan berencana, GBHN juga memiliki fungsi alokatif dalam pendistribusian sumber daya ekonomi. Di dalam sistem kapitalisme, fungsi alokasi sumber daya strategis diserahkan sepenuhnya pada mekanisme pasar. Dalam sistem etatisme, fungsi alokasi sumber daya diserahkan pada pusat komando diktatorial. Dalam sistem Pancasila, alokasi sumber daya tidak hanya tunduk pada mekanisme-mekanisme tersebut, melainkan juga melalui mekanisme permusyawaratan rakyat dalam MPR. Orde Reformasi tampaknya cenderung hendak meniru sistem AS, tetapi "salah arah" karena tidak mengadopsinya secara konsisten. Setelah MPR dijatuhkan posisinya dari lembaga tertinggi, kewenangannya dalam menyusun GBHN juga ditiadakan. Sebagai gantinya, muncul Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) yang ditetapkan dengan UU. RPJPN ini kemudian diturunkan ke dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) untuk periode lima tahunan dengan memberikan kesempatan kepada Presiden untuk menentukan platform politik pembangunannya tersendiri sesuai dengan janji kampanye. Masalahnya, karena RPJP ini ditetapkan oleh UU, presiden ikut serta dalam merumuskan ketentuannya. Setelah itu, karena presiden juga diberi kewenangan menetapkan platform pembangunan, Presiden juga yang menjalankan UU itu dan menetapkan anggarannya. Dan akhirnya, karena tidak ada mekanisme pertanggungjawaban kepada MPR, presiden juga yang mengawasi pelaksanannya. Alhasil, jika presidennya tidak amanah, mudah sekali kebijakan pembangunan di negeri ini jatuh ke tangan kepentingan perseorangan yang dapat merugikan kepentingan nasional. Hal ini amat berbeda dengan sistem pemerintahan yang dijalankan di AS. Di sana, meskipun presiden diberikan wewenang untuk menetapkan platform kebijakannya, fungsi Kongres (MPR) dalam menentukan anggaran lebih kuat. Sesuai sistem pemisahan kekuasaan, baik Senat maupun DPR di AS harus sama-sama menyetujui anggaran, kemudian ditandatangani Presiden AS. Jika Presiden tidak setuju atas rancangan anggaran yang ditetapkan Kongres, Presiden bisa memvetonya, dan rancangan anggarannya dikembalikan ke Kongres. Di Kongres, veto tadi dapat dibatalkan dengan dua pertiga suara menolak. Dengan demikian, final say tentang anggaran itu tetap ada di Kongres yang bisa menjadi alat kendali bagi kebijakan rencana pembangunan yang dicanangkan presiden. Selain itu, fakta juga menunjukkan bahwa sekalipun Presiden RI memenangkan dukungan mayoritas popular vote, dalam kenyataannya tak pernah mudah menguasai parlemen. Solusinya, Presiden sering tergoda membentuk kabinet dengan koalisi lebar tanpa kesamaan basis ideologis. Koalisi yang terbentuk bersifat pragmatis, yang menyimpang dari prinsip-prinsip deliberatif demokrasi konsensus yang mesti bersifat inklusif, imparsial, dan berorientasi jauh ke depan. Dengan pragmatisme, menteri-menteri dari ragam partai mengembangkan loyalitas ganda. Kementerian-kementerian tampil bak negara dalam negara karena kebijakannya sering kali tak taat asas terhadap platform pembangunan yang digariskan presiden ataupun terhadap tujuan dan fungsi negara. Untuk menghindari itu, lebih baik semua elemen kekuatan politik tunduk pada prinsip-prinsip direktif GBHN, disertai adanya mekanisme pertanggungjawaban atas pelaksanaan haluan negara itu. Lebih dari itu, keberadaan GBHN sangat penting manakala pembangunan Indonesia saat ini dihadapkan pada problem diskontinuitas dan diskonektivitas. Para pengambil keputusan politik terjebak pada kepentingan jangka pendek dan terfragmentasi menurut garis kepartaian dan kedaerahan. Dengan kondisi seperti itu, pilihan-pilihan kebijakan sering bersifat tambal-sulam dan parsial; mengabaikan pilihan-pilihan strategis yang bersifat fundamental dan integral, yang memerlukan kesinambungan dan keterpaduan berjangka panjang. Kesadaran untuk menghidupkan kembali GBHN tampaknya mendapatkan sokongan arus bawah yang kuat. Meski demikian, perlu diingatkan bahwa format dan isi GBHN tidaklah harus sama dan sebangun dengan versi terdahulu. Kandungan GBHN cukuplah berisi pedoman-pedoman dasar (guiding principles) atau arahan-arahan dasar (directive principles) yang dapat memandu para penyelenggara negara dalam merumuskan dan menjalankan kebijakan pembangunan secara terpimpin dan terencana. ●