Senin, 11 April 2016

Pilkada Serentak Tanpa Otonomi Daerah

Pilkada Serentak Tanpa Otonomi Daerah

Andi Syafrani ;   Dosen UIN Jakarta dan Praktisi Hukum
                                                   KORAN SINDO, 07 April 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Saat ini DPR sedang membahas revisi Undang-Undang (UU) No 1/2015 dan No 8/2015 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota bersama pemerintah. Sebelum tahapan untuk pemilihan kepala daerah (pilkada) secara serentak gelombang kedua pada 2017 dimulai, revisi ini sudah harus selesai agar tidak mengganggu tahapan pilkada ke depan. Banyak persoalan teknis hukum dalam pengalaman Pilkada Serentak 2015 mendesak pembuat hukum segera melakukan perbaikan dua UU tersebut.

Selain itu, baru setahun disahkan dan diberlakukan, daftar antrean pengujian dua UU tersebut di Mahkamah Konstitusi (MK) juga sudah sangat banyak. Beberapa klausul penting bahkan telah dinyatakan inkonstitusional oleh lembaga penegak konstitusi tersebut.
Antara lain ketentuan tentang dinasti politik, kewajiban mundur bagi anggota DPR/DPD/ DPRD yang mencalonkan diri sebagai kepala dan wakil kepala daerah, serta ketentuan patokan persentase pencalonan perseorangan. Perubahan teknis dan normatif UU Pilkada sangat penting dengan pelbagai alasan yang telah mencuat di media massa.

Namun, perubahan ini akan sangat hambar dan kehilangan ruh esensialnya jika hanya dilakukan secara parsial tanpa melakukan perubahan terhadap UU No 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) yang mengatur pembagian kewenangan dan otonomi daerah (otda).

Satu Paket

Pada akhir masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dipecah menjadi tiga bagian yaitu UU No 6/2014 tentang Desa; UU No 22/2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota; dan UU No 23/ 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Dua UU terakhir dibuatkan dalam satu paket paradigma: pemilihan kepala daerah secara tidak langsung di mana gubernur diposisikan sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat. Karena penolakan yang sangat kuat terhadap pemilihan tidak langsung, SBY setelah pulang dalam lawatannya dari luar negeri segera merespons dengan mengeluarkan Perppu No 1/2014 yang mengganti UU No 22/2014, dan kemudian diterima DPR dengan penerbitan UU No 1/2015.

Inti dari perppu yang dijadikan UU tersebut adalah mengembalikan pemilihan kepala daerah dan wakilnya secara langsung oleh rakyat. Penggantian UU No 22/ 2014 sayangnya tidak diiringi penggantian UU Pemda. Yang dilakukan pembuat hukum hanyalah menyesuaikan secara parsial ketentuan UU Pemda dengan UU No 1/2015 dan UU No 8/2015 dengan mengeluarkan Perppu No 2/2014 yang kemudian menjadi UU No 2/2015 dan UU No 9/2015.

Penyesuaian hanya dilakukan pada aspek teknis terkait perubahan model pemilihan secara langsung kepala daerah dan wakilnya, tidak menyentuh pada perubahan paradigma yang utuh yakni keterkaitan pemilihan kepala daerah dan wakilnya secara langsung dengan pemberian otda seluas-luasnya kepada daerah.

Akibat itu, terdapat dua kutub pandangan yang sangat jauh berhadapan. Di satu sisi UU Pilkada tetap mempertahankan aspek otonomi daerah (otda) dengan memberikan kesempatan kepada rakyat secara langsung memilih pemimpinnya dalam pilkada.

Di sisi lain UU Pemda masih dalam norma yang sangat kaku membatasi kewenangan bupati/wali kota dan menempatkan gubernur sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat. Singkatnya, otda yang dimanifestasikan melalui pemilihan langsung dalam UU Pilkada ”bertabrakan” dengan paradigma sentralisme pemerintahan dalam UU Pemda.

Sentralisme UU Pemda

Sejatinya, pilkada langsung adalah manifestasi konkret dan pintu awal pelaksanaan otda. Dengan dukungan dan legitimasi rakyat secara langsung, kepala daerah bertanggung jawab penuh terhadap rakyat daerahnya untuk mengembangkan dan mengelola pemerintahan daerah untuk kemakmuran rakyatnya.

Reward and punishment terhadap kepala daerah juga dilakukan secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan. Jika dianggap berhasil dan sukses, kepala daerah tersebut akan dipilih lagi untuk periode berikutnya. Sebaliknya, jika gagal, akan ditinggalkan dan akan dipilih lawannya yang dianggap lebih berpotensi memimpin dan membangun daerah.

Dukungan rakyat secara langsung tersebut menjadi modal utama setiap pemimpin daerah untuk melaksanakan fungsi dan tugasnya yang diatur oleh konstitusi dan UU. UU Pemda mengambil posisi berikutnya sebagai dasar hukum pelaksanaan mandat rakyat tersebut. Di sinilah muncul problematika ketatanegaraan yang serius.

Mandat rakyat secara langsung itu tak bisa diimplementasikan karena kewenangan kepala daerah, khususnya bupati/wali kota, diikat dan dikerangkeng oleh norma sentralisme kekuasaan pemerintah pusat. Seluruh kewenangan kepala daerah otonom tingkat kabupaten/kota telah dibonsai dengan perangkat hukum yang mengharuskan mereka tunduk dan hanya menjalankan ”perintah” pemerintah pusat.

Konsep sentralistik UU Pemda ini secara eksplisit ditetapkan dalam ketentuan Pasal 9 yang membagi tiga urusan pemerintahan: absolut, konkuren, dan umum. Urusan pemerintahan absolut merupakan hasil kompromi kenegaraan yang terjadi sejak masa reformasi, dan ditegaskan dalam Pasal 10 (1), untuk menetapkan ada enam wilayah yang secara mutlak dikendalikan oleh pusat yakni politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama.

Selain itu, dalam sejarah UU Pemda pascareformasi diserahkan kepada daerah otonom. Inilah yang disebut dengan teori residu dalam pelaksanaan otda pada masa sebelum kelahiran UU Pemda 2014. Kini konsep residu telah dihapus pembuat UU dengan menambahkan kewenangan umum dan konkuren.

Dua kewenangan ini hakikatnya adalah kewenangan yang bersumber dari pusat. Kewenangan umum berasal dari Presiden sebagai kepala pemerintahan, sedangkan konkuren bersumber dari pembagian kekuasaan yang diberikan pusat kepada daerah. Dengan demikian, secara konseptual, tidak ada lagi kewenangan otonom daerah secara langsung yang mutlak dimiliki daerah.

Semua bersumber dari pemberian pusat. Penghapusan otda untuk daerah otonom kabupaten/kota semakin jelas dengan penetapan norma, standar, prosedur, dan kriteria urusan konkuren yang ditetapkan pemerintah pusat. Tanpa ketentuan ini saja saat ini, kewenangan pemda kabupaten/kota sangat sempit dan kecil sebagaimana dapat dilihat dari Lampiran Matrik Pembagian Urusan Pemerintahan yang merupakan satu kesatuan dari UU Pemda.

Di antara persoalan penerapan UU Pemda yang telah mengemuka saat ini dan menjadi ketegangan antara pemda kabupaten/ kota dengan provinsi adalah mengenai pengelolaan sumber daya alam di daerah. Bertabrakan dengan beberapa UU khusus yang mengatur tentang sumber daya alam seperti UU No 4/ 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara, UU No 30/2009 tentang Ketenagalistrikan, dan UU No 41/ 1999 tentang Kehutanan yang masih menyediakan ruang bagi pemda kabupaten/kota untuk mengelola sumber daya daerahnya.

UU Pemda secara telak menegasikan peran pemda kabupaten/ kota dalam urusan-urusan tersebut. Semua kewenangan pengelolaan sumber daya alam ditarik ke pusat, kemudian diserahkan kepada gubernur sebagai kepanjangan pemerintah pusat kecuali hanya untuk urusan panas bumi dan hutan kota.

Padahal, rakyat yang paling terkena dampak dari kerusakan lingkungan adalah rakyat di wilayah daerah pengelolaan sumber daya alam tersebut, yang secara geografis tentu berada di wilayah kabupaten/kota. Secara perlahan, kekuasaan dan dinamika pembangunan daerah semakin bergantung dan didikte oleh pusat yang dijalankan oleh instansi vertikal seperti kementerian negara, yang tidak secara langsung dipilih dan bertanggung jawab kepada rakyat melalui pemilihan langsung.

Kursi Kosong

Suara protes dan aksi penolakan pemda kabupaten/kota terhadap situasi hukum ini sebenarnya telah bermunculan. Para bupati/wali kota yang baru kemarin terpilih dalam Pilkada Serentak 2015 mulai sadar dengan kosongnya isi kursi yang diperebutkannya mati-matian dalam kontestasi pilkada, apalagi bupati/wali kota yang masih menjabat.

Beberapa kepala daerah kabupaten dalam diskusi informal dengan penulis telah menyampaikan curhatnya untuk menolak surat edaran mendagri untuk menarik dan menetapkan urusan Dukcapil ke pusat. Demikian juga mereka menolak keinginan mendagri menyerahkan aset pendidikan atas kepada provinsi.

”Perampasan” kewenangan daerah otonom kabupaten/kota ini telah memosisikan seorang bupati/wali kota tidak lebih seperti seorang camat. Dalam bahasa yang agak sarkastik, bupati/wali kota disebut sebagai ”penjaga kebun” pusat. Fenomena ini akan terus berlangsung dan semakin kuat seiring pelaksanaan ketentuan UU Pemda.

Apalagi, tahun ini batas waktu akhir yang diberikan UU bagi pusat untuk membuat dan mengeluarkan seluruh peraturan teknis pelaksanaan UU Pemda melalui peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau peraturan menteri. Jika para pembuat UU hanya melakukan perubahan terhadap UU Pilkada, tanpa mengubah secara total paradigma UU Pemda dalam satu pandangan mengenai pemberian kewenangan kepada daerah, khususnya tingkat kabupaten/kota, rakyat di daerah hanya akan memilih pemimpin yang akan didudukkan di atas kursi kosong.

Mungkin saja ke depan, dengan kesadaran politik yang kuat terhadap ketiadaan kekuasaan menjadi bupati/ wali kota, fenomena calon tunggal atau bahkan ketiadaan calon yang mau mendaftar sebagai pasangan calon bupati/wali kota semakin marak dalam etape pilkada serentak pada masa yang akan datang.