Minggu, 19 Maret 2017

Sistem Pemilu untuk Siapa

Sistem Pemilu untuk Siapa
Ramlan Surbakti  ;   Guru Besar Perbandingan Politik pada FISIP Universitas Airlangga, Surabaya;  Anggota Komisi Ilmu Sosial Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
                                                        KOMPAS, 17 Maret 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Perdebatan tentang sistem pemilu proporsional antarfraksi di Pansus RUU Pemilu di DPR berkutat soal sistem terbuka atau tertutup. Sistem pemilu proporsional bukan hanya persoalan tertutup, terbuka, atau terbuka terbatas saja.

Di samping sistem pemilu tidak hanya soal terbuka atau tertutup, juga tidak jelas apakah terbuka atau tertutup itu menyangkut pola pencalonan ataukah tata cara penetapan calon terpilih. Hal ini dipertanyakan karena dalam dua UU Pemilu sebelumnya tata cara penetapan calon terpilih tak sejalan dengan pola pencalonan: pola pencalonan menurut daftar partai (menurut nomor urut), tetapi penetapan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak. Karena perdebatan terfokus pada terbuka atau tertutup, sejumlah unsur sistem pemilu lainnya tidak mendapat perhatian yang mendalam.

Unsur pertama, dan karena itu seharusnya dibahas pertama, adalah alokasi kursi dan pembentukan daerah pemilihan (dapil). Besaran dapil menjadi unsur pertama karena pemilu merupakan persaingan antar-peserta pemilu untuk memperebutkan kursi di setiap dapil. Belakangan, unsur ini mulai disentuh dengan rencana penambahan kursi DPR dan DPRD, tetapi dilakukan tanpa kejelasan tentang apa yang hendak dicapai dan apa dasar pertimbangan yang digunakan dalam membagi kursi DPR kepada provinsi.

Yang kelebihan kursi dibiarkan, sedangkan yang dianggap kurang kursi ditambah. Alokasi kursi DPR kepada provinsi dalam 11 kali pemilu di Indonesia belum pernah dilakukan berdasarkan prinsip kesetaraan antarwarga negara, sebagaimana dijamin dalam Pasal 27 Ayat (1) UUD 1945. Fakta ini sama sekali tidak pernah menjadi pokok pembahasan.

Unsur kedua sistem pemilu adalah peserta pemilu dan pola pencalonan. UUD negara lain tak mengatur siapa yang menjadi peserta pemilu, bahkan banyak negara tak menyebut parpol dalam UUD. Satu- satunya UUD di dunia yang menyatakan secara jelas peran parpol adalah UUD Republik Indonesia (UUD 1945). Peran parpol dalam pemilu presiden (pilpres) adalah mengajukan pasangan calon, tetapi peran parpol terbesar adalah dalam pemilu anggota DPR dan DPRD (pileg) karena menjadi peserta pemilu.

Sebagai peserta pemilu, parpol menentukan daftar calon menurut nomor urut, menetapkan visi, misi, dan program sebagai materi kampanye, melaksanakan kampanye, mencari, mengelola, dan mempertanggungjawabkan dana kampanye, serta mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi jika hendak mempertanyakan keputusan Komisi Pemilihan Umum (KPU). Ini menjadi kewenangan partai karena kursi yang diperoleh dalam pemilu milik partai, bukan milik calon.

Unsur ketiga, model penyuaraan. Aspek model penyuaraan yang sudah disinggung sedikit adalah penggunaan perangkat elektronik (teknologi informasi/TI) ketika ada fraksi yang mengusulkan persyaratan lain untuk menjadi anggota KPU, yaitu penguasaan TI. Penggunaan TI dalam pemungutan dan penghitungan suara ataupun dalam rekapitulasi hasil penghitungan suara sama sekali belum dibahas. Apa kriteria yang akan digunakan dalam menggunakan TI dalam pemilu: kesiapan infrastruktur, SDM, pemilih, dan partai ataukah memperbaiki dan meningkatkan kualitas pemilu Indonesia?

Unsur keempat, formula/rumus yang digunakan untuk membagi kursi di setiap dapil kepada peserta pemilu (formula pemilihan). Karena parpol sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD, formula pemilihan tak bisa lain berupa proporsional. Yang menjadi persoalan adalah tata cara penetapan calon terpilih (lebih tepat: tata cara penentuan pemangku kursi partai). Pemerintah mengajukan metode divisor Sainte-Lague yang dimodifikasi dalam RUU Pemilu. Mengapa meninggalkan metode kuota Hare, mengapa memilih metode divisor, dan apa yang hendak dicapai dengan metode divisor belum jadi pokok bahasan mendalam antarfraksi.

Jawaban atas pertanyaan ini sangat bergantung pada tujuan yang hendak dicapai. Apabila hendak memperbanyak partai, gunakan metode kuota Hare atau metode divisor Sainte-Lague (metode yang menguntungkan partai kecil). Jika hendak mengurangi parpol, gunakan divisor D’Hondt (metode yang menguntungkan partai besar). Namun, jika besaran dapil yang kecil (small multi-members constituency) digunakan sebagai instrumen menyederhanakan parpol, gunakan Sainte-Lague yang dimodifikasi (metode yang netral).

Fungsi utama sistem pemilu

Sistem pemilu apa pun memiliki dua fungsi utama. Pertama, sistem pemilu adalah prosedur konversi suara pemilih menjadi kursi penyelenggara negara lembaga legislatif atau lembaga eksekutif, baik pada tingkat nasional maupun lokal. Keempat unsur sistem pemilu itu mutlak diperlukan dalam mengonversi suara pemilih menjadi kursi. Dua persyaratan utama untuk sistem pemilu sebagai prosedur konversi suara pemilih menjadi kursi belum menjadi fokus kajian dari pansus dan pemerintah.

Persyaratan pertama, sistem pemilu itu sederhana untuk dipahami oleh segala unsur pemilih dan sederhana untuk dilaksanakan oleh penyelenggara pemilu serta peserta pemilu tingkat operasional. Hal ini penting diperhatikan karena sistem pemilu proporsional terbuka yang dilaksanakan sejak Pemilu 2009 merupakan sistem pemilu paling kompleks di dunia sehingga sukar dipahami pemilih awam.

Persyaratan kedua memandang sistem pemilu sebagai prosedur konversi harus memenuhi kriteria pemilu demokratik. Hal ini penting dijamin tak hanya untuk memastikan penyelenggara negara hasil pemilu memiliki legitimasi di mata rakyat dan dunia, tetapi juga untuk menjamin agar pemilu Indonesia bukan pemilu otoriter (authoritarian election), seperti Singapura dan Kamboja. Apakah Pansus RUU Pemilu sudah memiliki daftar kelemahan pemilu Indonesia berdasarkan hasil evaluasi menyeluruh dan mendalam?

Setidaknya terdapat lima aspek kelemahan proses penyelenggaraan pemilu di Indonesia yang perlu dapat perhatian pemerintah dan DPR. Kesetaraan antarwarga negara belum terjamin dalam alokasi kursi DPR kepada provinsi dan penataan dapil masih amburadul karena dijabarkan tanpa prinsip serta kriteria yang jelas dan konsisten. Persaingan antarpeserta sudah bebas, tetapi belum adil karena praktik penyalahgunaan uang dalam proses pemungutan dan penghitungan suara. Jual-beli suara yang melibatkan calon, pemilih, dan petugas kian parah serta meluas dibandingkan dengan Pemilu 2009.

Partisipasi pemilih dalam penyelenggaraan pemilu pada satu sisi mengalami peningkatan, terutama peran serta lembaga survei dan media massa, tetapi ada kemunduran pada aspek pemantauan pemilu, pendidikan pemilih, dan partisipasi pemilih individual dalam melaporkan dugaan pelanggaran hukum pemilu. Integritas pemilu dalam rekapitulasi hasil penghitungan suara masih menjadi persoalan, antara lain karena proses rekapitulasi hasil penghitungan suara pada pemilu Indonesia merupakan proses yang paling panjang di dunia (lima tingkat untuk DPR dan DPD, empat tingkat untuk DPRD provinsi, dan tiga tingkat untuk DPRD kabupaten/kota). Akibatnya, hasil resmi pemilu perlu waktu panjang untuk dapat diketahui publik dan membuka kesempatan manipulasi hasil penghitungan suara pada setiap tingkat.

Selain itu, penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu tidak hanya belum menjamin keadilan, tetapi juga tidak tepat waktu. Semua kelemahan ini perlu direspons dalam UU Pemilu.

Fungsi kedua sistem pemilu adalah sebagai instrumen demokratisasi. Setiap unsur sistem pemilu memiliki konsekuensi terhadap berbagai aspek sistem politik, seperti sistem kepartaian, sistem perwakilan politik, efektivitas pemerintahan, integrasi nasional, perilaku memilih, ataupun perilaku politisi. Oleh karena itu, sebelum menentukan pilihan dalam setiap unsur sistem pemilu, pansus dan pemerintah perlu terlebih dulu menyepakati sistem politik demokrasi seperti apakah yang hendak dicapai. Konkretnya, parpol dan sistem kepartaian seperti apa, sistem perwakilan politik seperti apa, efektivitas pemerintahan presidensial dan pemerintahan daerah seperti apa, perilaku memilih dan perilaku politisi seperti apakah yang hendak diwujudkan.

Konsolidasi sistem politik

Sebelum menentukan tujuan ini, pansus dan pemerintah perlu menyepakati hasil evaluasi tentang perkembangan sistem politik demokrasi Indonesia. Misalnya, apakah sistem ini sudah mengalami konsolidasi atau belum?

Salah satu indikator demokrasi yang sudah mengalami konsolidasi adalah demokrasi telah menjadi satu-satunya aturan main dalam mengelola organisasi politik (the only game in town). Apakah parpol sudah dikelola secara demokratis, apakah proses pengambilan keputusan di DPR, DPD, dan DPRD sudah demokratis, apakah organisasi kemasyarakatan dan lembaga non-pemerintah dikelola secara demokratis, apakah pengambilan keputusan di setiap rukun tetangga (RT) dan rukun warga (RW) sudah berlangsung demokratis. Saya khawatir jawaban atas setiap pertanyaan ini belum sepenuhnya positif.

Jika demikian halnya, berbagai alternatif pilihan dari setiap unsur sistem pemilu perlu dipertimbangkan dari dua segi. Pertama, apakah konsekuensi alternatif unsur sistem pemilu menimbulkan akibat yang diharapkan. Misalnya, kalau yang dipilih metode kuota Hare, apakah metode ini akan menimbulkan akibat yang dikehendaki. Besaran dapil DPR yang medium (70 dari 77 dapil DPR mendapat 6-10 kursi, sebagian besar dapil DPRD memperoleh 6-12 kursi), parpol dapat memperoleh sisa kursi meski jumlah suara sah yang diperoleh tak mencapai bilangan pembagi pemilihan (BPP), dan penetapan calon terpilih tak perlu mencapai BPP atau mayoritas, sebagaimana diatur dalam UU Pemilu No 8/2012. Ketiganya memberikan insentif bagi calon, pemilih, dan petugas untuk terlibat praktik jual-beli suara.

Dan, kedua, apakah konsekuensi setiap pilihan unsur konsisten dengan konsekuensi unsur sistem pemilu lain. Penggunaan metode kuota Hare (BPP) untuk membagi kursi setiap dapil tak sejalan/konsisten dengan penggunaan ambang batas perwakilan 3,5 persen untuk menyederhanakan jumlah parpol. Yang pertama mempermudah partai memperoleh kursi, sedangkan yang kedua mempersulit. Unsur-unsur sistem pemilu proporsional terbuka yang diadopsi dalam UU No 8/2012 mengandung enam kontradiksi (Strategic Review, Vol 4 No 1 2014).

Kelemahan parpol

Salah satu titik lemah demokrasi Indonesia adalah parpol. Setidaknya parpol peserta pemilu memiliki lima kelemahan menonjol. Pengambilan keputusan esensial tak melibatkan anggota (intra-party democracy sangat lemah), hanya melibatkan sekelompok kecil pengurus (oligarki), bahkan kata akhir berada pada ketua umum (personalistik). Kegiatan parpol dibiayai elite partai karena penerimaan resmi partai jauh lebih kecil daripada pengeluaran. Identitas parpol dari segi kebijakan publik tak jelas karena ideologi partai lebih banyak sebagai tontonan daripada tuntunan. Disiplin partai makin lama makin lemah karena fungsi partai sebagai peserta pemilu makin lama makin diambil alih oleh calon. Kelima kelemahan ini pada akhirnya menyebabkan jumlah pemilih yang mengidentifikasikan diri secara psikologik dengan suatu partai semakin kecil. Singkat kata, parpol belum menjadi lembaga demokrasi.

Berbagai unsur sistem pemilu proporsional dapat dipilih untuk mengatasi setiap kelemahan. Pembangunan parpol menjadi lembaga demokrasi harus jadi salah satu tujuan sistem pemilu. Pemerintahan presidensial dan pemerintahan daerah yang efektif tak mungkin dicapai jika parpol belum berkembang menjadi lembaga demokrasi. RUU Penyelenggaraan Pemilu yang diajukan pemerintah ataupun daftar inventaris masalah yang diajukan fraksi tak menyentuh kelima kelemahan parpol. Jadi, untuk apa dan siapa sistem pemilu dirumuskan? Terlalu mahal sistem pemilu jika hanya digunakan untuk menjamin perolehan kursi bagi partai dan semakin jauh dari tujuan demokrasi perwakilan.