Netralitas Polisi Bambang Widodo Umar  ;   Guru Besar Sosiologi Hukum Departemen Kriminologi FISIP UI

KOMPAS, 01 Juli 2014

                                                

                                                                                         

                                                      

DILEMA mendasar yang masih dihadapi Kepolisian Negara Republik Indonesia ialah menjaga netralitas lembaga dan anggotanya selaku ”alat negara” penegak hukum serta pemelihara keamanan dan ketertiban masyarakat. Netralitasnya akan tercemar manakala dalam menjalankan tugas, polisi tak adil dan memihak. Akibat logisnya, melemahnya kepercayaan masyarakat terhadap tugasnya selaku pengayom dalam memberi perlindungan dan pelayanan kepada masyarakat. Dalam konteks pengamanan Pemilu 2014, ada secercah harapan netralitas polisi lebih baik dibandingkan dengan Pemilu 2004 (ditengarai ada seorang kapolwil dan kapolda berkampanye memenangkan capres partai tertentu). Meski ada dugaan pertemuan yang dilakukan pejabat tinggi polisi dan pejabat suatu partai tertentu, tak ditemukan deal tertentu. Ini mengisyaratkan masih diperlukan penataan organisasi Polri memperkuat netralitasnya. Gambaran di atas tak cukup melegakan dilihat dari upaya membangun lembaga kepolisian yang netral. Terlebih langkah panjang memisahkan organisasi kepolisian dari cakupan struktur, kultur, dan konten TNI masih seperti bayangan ketimbang realitas. Apakah Polri mampu mengubah diri, terutama dalam hal netralitas dirinya, tanpa ruang politik yang cukup melakukan perubahan mendasar? Kelembagaan vs netralitas Perkembangan Polri setelah usia 68 tahun yang diharapkan netral menjalankan tugas tampak belum sepenuhnya tercapai. Endapan citranya yang diidentikkan sebagai aparat penjamin kekuasaan pemerintah masih kental. Seiring dengan itu, reformasi Polri yang telah 13 tahun belum berpengaruh atas profesionalitasnya. Unsur subyektif menanggapi kritik yang dilontarkan masyarakat dimungkinkan jadi penghambat bagi pembenahan organisasinya. Masyarakat akan terus menggugat netralitas polisi. Zaman telah berubah, pola kepolisian harus disesuaikan. Paradigma dan kultur lama sebagai potret polisi yang represif, arogan, aji mumpung harus dibuang jauh-jauh. Tak tepat lagi polisi mengandalkan otot dan kekuasaan. Nilai dasar demokrasi seperti kesetaraan, fairness, independensi, dan transparansi harus jadi keseharian dalam tugas. Dalam kaitan ini secara kelembagaan netralitas polisi perlu didudukkan. Setidaknya tiga hal terkait. Pertama, legitimasi polisi. Ada dua alasan perlu, menurut Makmur Keliat dalam Indonesian Police Review (2005), membicarakan legitimasi polisi. Pertama, setiap lembaga negara harus diberi derajat monopoli tertentu oleh pemegang kekuasaan untuk menjalankan tugasnya. Kedua, dalam negara demokratis, semua lembaga negara harus punya akuntabilitas menjalankan fungsinya. Artinya, mandat yang diperoleh polisi menggunakan kekuatan paksa fisik terorganisasi harus disertai pertanggungjawaban dan kegagalan memberi pertanggungjawaban itu harus disertai hukuman. Legitimasi polisi di Indonesia perlu didudukkan mengingat lembaga itu mengemban tiga fungsi yang esensial berbeda: represif (penegak hukum), preventif (kamtibmas), dan pelayanan. Pertanggungjawaban tiga fungsi itu masing-masing harus dibedakan tegas dan formal. Dalam kaitan ini Makmur menanyakan ”dari mana sebaiknya polisi mendapat mandat kekuasaan dan kepada siapa polisi harus bertanggung jawab?” UU No 2/2002 tentang Polri tak memuat aturan hukum yang spesifik mengatur soal legitimasi dan mekanisme pertanggungjawaban polisi secara reguler sebagai institusi. Apakah polisi bertanggung jawab kepada kepala pemerintahan, elite politik di parlemen, atau publik? Pada Pasal 11 Ayat 1 UU yang sama dinyatakan, pengangkatan dan pemberhentian Kapolri dilakukan presiden dengan persetujuan DPR. Pasal ini tak dapat disebut sebagai pasal yang mengatur ”pertanggungjawaban” institusional, tetapi lebih merupakan aturan tentang ”pengangkatan dan pemberhentian”. Mengacu pada tiga fungsi itu, kelembagaan polisi seharusnya berada pada lembaga eksekutif dan yudikatif. Mengingat fungsionalisasi kepolisian idealnya di masa depan, perlu diciptakan mekanisme melalui mana polisi memberi pertanggungjawaban secara institusional dan reguler kepada ”lembaga yudisial” maupun ”lembaga pemerintahan” tingkat nasional maupun lokal. Kedua, pengawasan terhadap kekuasaan polisi. Secara struktural di dalam organisasi kepolisian melekat dua kekuasaan: kekuasaan bidang hukum dan kekuasaan bidang pemerintahan. Keduanya melahirkan tiga peran polisi: penegak hukum, penegak ketertiban, dan pelayanan masyarakat. Kedua peran terakhir diperoleh dari kekuasaan bidang pemerintahan. Dua bidang kekuasaan yang melekat pada lembaga kepolisian itu sesungguhnya ambivalen. Di satu sisi polisi terikat dengan sistem peradilan pidana, di sisi lain polisi terikat pula dengan sistem pemerintahan. Dalam mengimplementasikan kedua bidang kekuasaan itu, Polri sebagai salah satu alat negara yang diberi beban mengontrol perilaku masyarakat mencapai moral kolektif dimungkinkan terjadi kontradiksi. Sebagai penegak hukum, segala tindakannya terikat pada hukum, sedangkan sebagai bagian pemerintahan, polisi bisa ambil tindakan tak berdasarkan hukum (diskresi) untuk mencapai ketertiban dan keamanan masyarakat. Peluang tak adil Ambivalensi kekuasaan yang dilekatkan pada lembaga kepolisian bisa jadi peluang bagi polisi tak adil menjalankan tugas. Artinya, penyalahgunaan kekuasaan dimungkinkan bukan karena niat individu, melainkan aspek struktural yang mendorong terjadinya penyalahgunaan kekuasaan. Dari sisi lain, Chairuddin Ismail dalam tulisannya tentang Kompolnas (2005) menyoroti dua budaya kerja yang lekat dalam kepolisian: solidaritas dan kerahasiaan. Kedua budaya ini menghalangi pelaksanaan pengawasan secara internal dalam tubuh kepolisian. Solidaritas secara umum bermakna positif, tetapi dalam lembaga kepolisian cenderung bermakna negatif. Solidaritas polisi terimplementasi dalam bentuk pembelaan terhadap kawan sesama korps, lepas dari pertimbangan benar salah. Kerahasiaan secara umum berarti tak membuka rahasia tugas yang, dalam lembaga kepolisian, tutup mulut atas kesalahan dan pelanggaran yang diketahui dilakukan kolega. Kekuasaan yang diberi kepada Polri sebagaimana diatur pada Pasal 15, Pasal 16, Pasal 17, dan Pasal 18 sangat berpengaruh terhadap netralitas polisi. Kehadiran Kompolnas sesuai dengan Pasal 37 UU No 2/2002 tentang Polri dapat dikatakan merupakan angin segar bagi mekanisme kontrol atas kekuasaan besar yang melekat pada lembaga kepolisian itu. Dilihat dari tugas dan wewenang yang terbatas, yakni sebagai pembantu presiden dalam memberi saran dan mengumpulkan keluhan masyarakat untuk diteruskan ke Polri, tampaknya lembaga ini secara fungsional masih jauh dari harapan. Ketiga, posisi Polri di lingkungan eksekutif. Dalam konteks politik, de facto kebijakan pemerintah bisa jadi dilema dalam pengambilan keputusan oleh Polri. Hal itu terkait dengan fungsionalisasinya yang secara normatif selaku penegak hukum, pemelihara kamtibmas, dan pelayan masyarakat berubah menjadi penjaga stabilitas politik pemerintah. Contoh, pengamanan kebijakan pemerintah menaikkan harga BBM jadi pemikiran cukup pelik bagi Polri menentukan strategi pengamanan meski tak mengeluh dan mengabaikan perintah. Melihat keberadaan polisi di tengah arus kekuatan antara pemerintah dan masyarakat yang berseberangan, dimungkinkan lewat pilihan logis polisi memilih berpihak kepada golongan yang berkuasa secara politis. Dalam hal ini, dilema yang merantai organisasi Polri adalah manakala praktisi politik menyelipkan kepentingan yang tak sesuai dengan tujuan organisasi. Selanjutnya yang terjadi adalah fungsi kepolisian sebagai penegak hukum kabur dan tak lebih jadi alat kepentingan politik tertentu yang merefleksikan kebijakannya dalam laku polisi. Dalam posisi itu, polisi mudah tersudut dituduh mengabaikan kebutuhan dan tujuan moral kolektif. Ironisnya lagi, semua kebijakan itu berada di luar kekuatan Polri mengendalikannya, bahkan untuk memahami sekalipun. Berdiri di tengah dua arus kekuatan yang saling mengisap, arus penguasa dan yang dikuasai, secara politis Polri menemukan pihak yang berkuasa secara politis didekati pihak yang berkuasa secara ekonomis. Dimungkinkan terbentuknya suatu elite kekuasaan yang kental terintegrasi, yang keputusan-keputusan pentingnya mewarnai wajah Polri. Di sisi lain Polri juga berhadapan dengan pihak yang dikuasai (subordinat) yang menyalahkan polisi karena dianggap membiarkan semua itu terjadi. Kemarahan pihak yang dikuasai sebenarnya karena tekanan yang mengharuskan mereka menerima kebijakan yang tak memihak kepadanya dan kesadaran yang dominan atau kesadaran semu yang dianggap menyimpang dari moral kolektif yang ditransformasikan Polri, padahal tak sesuai dengan ideologi Tri Brata. ●