Mengkaji Ulang Penguasaan atas Sektor Migas Gde Pradnyana ;  Praktisi Migas; PhD Universitas Oxford Bidang Fasilitas Produksi Migas Lepas Pantai

KOMPAS, 30 Juni 2014

                                                

                                                                                         

                                                      

Di tengah makin melebarnya defisit neraca perdagangan minyak dan gas, diskursus mengenai kedaulatan negara dalam sektor strategis ini menjadi relevan bahkan penting untuk kembali didiskusikan. Terutama di saat masyarakat sedang menilai kebijakan-kebijakan yang akan diambil oleh para calon presiden dalam lima tahun mendatang. Sudahkah negara benar-benar berdaulat di sektor minyak dan gas (migas) dari hulu sampai hilir? Konstitusi kita mengamanatkan bahwa ”hal-hal yang menyangkut hajat hidup orang banyak harus dikuasai negara”. Migas sebagai salah satu sumber energi jelas menguasai hajat hidup orang banyak, karena itu dikuasai oleh negara. Hal ini yang kemudian dituangkan dalam Undang-Undang Migas Nomor 22 Tahun 2001. Namun, penguasaan negara yang dituangkan dalam UU Migas lebih menekankan pada penguasaan di sisi hulu, yaitu dengan pembentukan ”badan pelaksana” yang dimaksudkan sebagai perpanjangan tangan negara untuk melakukan manajemen operasional industri hulu migas. Sebagaimana diketahui, Mahkamah Konstitusi (MK) kemudian memutuskan bahwa pembentukan ”badan pelaksana” ini dianggap inkonstitusional dan mengamanatkan kepada pemerintah untuk mengambil alih peran ”badan pelaksana” tersebut. Namun, karena pengusahaan kegiatan hulu migas dilakukan berdasarkan kontrak, bukan konsesi sebagaimana di pertambangan umum, dan pemerintah tidak boleh berkontrak dengan swasta (perusahaan migas), maka pemerintah  membentuk sebuah satuan kerja khusus untuk mewakili pemerintah dalam berkontrak dan melaksanakan pengelolaan migas di hulu. Terlepas dari persoalan sah-tidaknya pembentukan satuan kerja khusus tersebut, pemerintah membutuhkan sebuah institusi untuk melaksanakan penguasaan negara di sisi hulu.  Sementara di hulu dibutuhkan sebuah ”institusi pelaksana”, di sisi hilir UU Migas No 22/2001 hanya membentuk ”badan pengatur”, bukan ”badan pelaksana hilir”. Maknanya adalah pengelolaan kegiatan hilir, khususnya distribusi BBM (bersubsidi maupun nonsubsidi) dan gas pipa, diserahkan kepada swasta. Pemerintah hanya mengatur bagaimana perusahaan-perusahaan swasta (nasional maupun asing) ini berbisnis di hilir tanpa benar-benar ikut campur tangan dalam kegiatan hilir. MK membenarkan hal ini dan menolak gugatan untuk membubarkan ”badan pengatur hilir”. Terbatas sisi hulu Pertanyaannya, apakah frase ”yang menyangkut hajat hidup orang banyak” dalam konstitusi terbatas minyak mentah yang diproduksi di hulu atau BBM yang dikonsumsi masyarakat di hilir, atau keduanya?  Dengan pola yang ada pada UU Migas saat ini, penguasaan negara atas industri migas hanya terbatas di sisi hulu. Padahal, persoalan utama ada di sisi hilir, karena sektor hilirlah yang secara langsung bersentuhan dengan kebutuhan masyarakat sehari-hari. Karena tak sepenuhnya dikuasai negara, para pemain di sisi hilir dipersilakan melakukan bisnisnya secara leluasa. Khusus untuk BBM, pemerintah menyerahkan bisnis penjualan BBM nonsubsidi kepada swasta, baik nasional maupun asing, dan BBM bersubsidi kepada Pertamina. Penguasaan negara atas BBM bersubsidi terbatas pada penetapan harga semata, sementara dalam hal volume dan distribusi, pemerintah hanya bertindak sebagai ”pengatur”. Akibatnya, pemerintah seperti ”tersandera” untuk menyediakan subsidi BBM dengan jumlah yang semakin lama semakin meningkat. Di sisi lain, PT Pertamina juga ikut tersandera. Sesuai amanat UU BUMN, Pertamina tentu harus berorientasi mencari keuntungan bagi perusahaan yang pada akhirnya akan diserahkan juga kepada pemerintah selaku pemegang saham. Pembebanan tugas melaksanakan distribusi BBM bersubsidi (dikenal dengan istilah public service obligation atau PSO) ini mengakibatkan Pertamina tidak bisa sepenuhnya melaksanakan amanat UU BUMN untuk mencari keuntungan. Di sisi pembelanjaan perusahaan, Pertamina juga tak bisa leluasa berinvestasi dengan pola korporasi. Pembatalan tindakan korporasi Pertamina saat menaikkan harga elpiji 12 kilogram (yang nonsubsidi) dan pembatasan kepada Pertamina untuk berinvestasi di kegiatan eksplorasi (yang sepatutnya jadi ujung tombak sebuah perusahaan migas) adalah beberapa contoh nyata pembatasan-pembatasan yang dialami Pertamina yang menyulitkannya tumbuh secara sehat. Pembenahan sisi hilir Tak terlibatnya negara di sektor hilir juga menyebabkan belum terealisasinya pembangunan kilang BBM baru yang sebenarnya sudah sangat mendesak di tengah naiknya konsumsi BBM. Selama ini Pertamina cenderung dilepas sendiri memperjuangkan proyek kilang BBM dan sering kali harus menghadapi begitu banyak kendala. Bayangkan jika negara yang melaksanakan, maka proyek kilang BBM akan menjadi tugas pemerintah dan dituangkan di dalam APBN. Saat defisit anggaran terjadi, tudingan yang banyak muncul adalah buruknya kinerja sektor hulu. Turunnya lifting minyak menjadi kambing hitam atas defisit neraca perdagangan, khususnya saat makin melebarnya defisit  penerimaan dan pembelanjaan migas. Padahal, hanya menggenjot sektor hulu untuk menutupi defisit anggaran ini  jelas tidak menyelesaikan masalah. Pertama, karena laju pertumbuhan ekonomi yang sangat tinggi menimbulkan peningkatan kebutuhan BBM yang juga tinggi. Kedua, karena berapa pun banyaknya produksi minyak yang dihasilkan di hulu, peningkatan konsumsi BBM akan sulit dikendalikan jika masalah-masalah di hilir tidak dibereskan. Dengan demikian, pembenahan juga harus difokuskan di sisi hilir, baik dalam hal kilang guna menghasilkan BBM maupun pembenahan atas berbagai sektor kegiatan ekonomi yang mengonsumsi BBM, yang sejatinya sangat menguasai hajat hidup orang banyak. Penguasaan negara di sisi hilir dapat diwujudkan dengan pembentukan semacam ”bulog migas” yang berfungsi sebagai ”pelaksana di hilir”. Institusi ini dapat diberi tugas melaksanakan PSO secara lebih luas yang meliputi penyediaan, pengendalian, dan pengawasan distribusi migas di hilir. ”Pelaksana hilir” ini juga bertugas menjaga strategic-reserve (cadangan nasional, baik dalam bentuk BBM maupun minyak mentah) untuk menjamin ketersediaan energi, khususnya BBM dan gas bagi ketahanan nasional. Seiring dengan itu, pembenahan sektor transportasi (yang mengonsumsi hampir 70 persen kebutuhan energi berbasis minyak), dan khususnya transportasi darat yang mengonsumsi 90 persen lebih BBM bersubsidi menjadi sangat penting. Penguasaan negara atas sektor hilir dapat menjadi solusi utama bagi langkah pembenahan untuk mewujudkan penguasaan negara di bidang energi, khususnya migas. ●