Sabtu, 01 April 2017

Kebijakan Baru Pertanahan

Kebijakan Baru Pertanahan
Bambang Kesowo  ;   Pengajar Sekolah Pascasarjana Fakultas Hukum UGM
                                                        KOMPAS, 30 Maret 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Pemerintah dan DPR saat ini sedang bersiap membahas Rancangan Undang-Undang Pertanahan. Artinya, sedang dipersiapkan kebijakan baru di bidang pertanahan.

Siapa yang berprakarsa, tidak lagi penting. Kabarnya, selain keinginan ”menyempurnakan” Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), beberapa konsepsi baru tampaknya dimasukkan ke dalamnya. Latar belakang dan tujuannya sudah barang tentu baik. Secara akademik pasti sudah melalui kajian mendalam. Oleh karena itu, kita mesti berprasangka ada ”gereget” yang positif di belakang itu semua. Bagian mana yang memerlukan perhatian?

Substansi dan arah kebijakan

Aspek teknik dan perumusan RUU pastilah ada. Begitu pula aspek ideologi, politik, dan pemerintahan yang terkait di dalamnya. Kalaupun jadi bahan perdebatan, mudah-mudahan tak sampai menjadi gegeran. Namun, aspek-aspek itu bukan obyek utama tulisan ini. Justru kewaspadaan terhadap kemungkinan timbulnya masalah yang menyertai beberapa substansi dan arah kebijakan baru di dalamnyalah yang akan dibahas dalam tulisan ini. Semua itu karena lingkup dan dampaknya yang pasti akan memberikan pengaruh, yang tidak akan sederhana terhadap penyelenggaraan administrasi pemerintahan dan pembangunan.

Satu di antara beberapa substansi dan arah kebijakan baru itu rasa-rasanya malah akan menguji aspek yang lebih luas: cita berkehidupan berbangsa dan bernegara. Substansi dan arah kebijakan baru apa atau yang mana sajakah yang perlu kita cermati?

Pertama, perubahan jenis hak atas tanah. Semula dalam UU tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) 1960, dikenal beberapa jenis hak, seperti hak milik, hak pakai, hak guna bangunan (HGB), dan hak guna usaha (HGU). Dalam konsepsi baru ini, jenis hak itu disederhanakan menjadi hanya terdiri dari hak milik dan hak pakai. Idenya, HGB dan HGU akan menjadi hak pakai untuk bangunan dan hak pakai untuk usaha.

Kedua, introduksi (mungkin tepatnya formalisasi pengakuan) masyarakat (hukum) adat dan penguasaannya atas tanah ulayat. Sebagai pelaksana hak menguasai tanah negara, pemerintah dapat menetapkan berdasarkan syarat tertentu, keberadaan masyarakat (hukum) adat tertentu, di wilayah tertentu, dan menetapkan bidang tanah tertentu sebagai hak adat (ulayat) yang dikuasai masyarakat hukum adat dimaksud.

Ketiga, pencabutan (bagian) hak atas tanah yang dinyatakan sebagai ”telantar”, yang oleh pemerintah akan disediakan antara lain sebagai (dijadikan) obyek kebijakan reforma agraria (dalam RUU didefinisikan sebagai penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, atau pemanfaatan tanah yang berkeadilan disertai penataan akses untuk kemakmuran rakyat Indonesia. Singkatnya: dibagikan kepada rakyat).

Ketiga contoh tadi pastilah menggambarkan tekad politik pertanahan yang baru. Selain keinginan untuk lebih menampilkan cita kesejahteraan dan menyederhanakan administrasi pertanahan, introduksinya agaknya juga dimaksudkan untuk merefleksikan keinginan mewujudkan pengaturan yang berbasis tatanan sosial yang dahulu dikenal dalam masyarakat adat. Namun, sebaik-baik konsepsi dan tujuannya, yang tidak kalah penting adalah kesiapan elaborasi kebijakan baru tersebut, pranata dan implementasinya. Yang banyak diharapkan tentunya pelaksanaan yang mulus dan sejauh mungkin tidak menimbulkan persoalan baru, tidak menyebabkan kegaduhan, bahkan tidak menimbulkan kesulitan baru utamanya bagi rakyat dan dunia usaha.

Justru di tiga bagian itulah diperlukan kewaspadaan! Salah satu sebabnya sejauh ini memang belum jelas benar bagaimana kira-kira elaborasi konsepsi tadi, berikut operasionalisasinya. Ambil contoh soal penyederhanaan jenis hak atas tanah. Demi kepastian hukum, pastilah akan diperlukan yang namanya penyesuaian atau proses perubahan atau transformasi dari HGU dan HGB menjadi hak pakai tadi. Bukan saja diperlukan perlakuan dan jangka waktu transisi, melainkan juga proses administrasi yang akan berlangsung.

Berapa banyak HGU dan HGB yang harus dikonversi berikut penyelesaian sertifikat haknya? Kesiapan aspek administrasi ini sebaiknya tidak dipandang enteng, apalagi disepelekan. Bukankah masih begitu banyak bukti penguasaan atau pemilikan tanah yang sampai sekarang pun masih sangat banyak yang belum terselesaikan proses dan sertifikasinya?

Bagi dunia usaha yang berbasis pemanfaatan lahan, masalah itu menjadi sangat penting. Bagi kalangan dunia usaha, proses penyelesaian hak atas tanah untuk usaha yang ada saat ini pun masih banyak yang belum tuntas meski sudah bertahun-tahun diurus. Bagi dunia usaha, soal penyesuaian/ transformasi kebijakan baru tersebut akan menjadi proses baru yang tidak mudah, baik dari sisi waktu, tenaga, maupun biaya.

Bilamana di kalangan pelaku usaha yang sudah ada saja dirasakan tidak sederhananya menyelesaikan permasalahan pertanahan ini, bagaimana pemerintah akan berhasil meyakinkan calon investor yang demikian dielu-elu untuk masuk ke Indonesia? Masalah dana dan teknologi bisa diupayakan. Namun, jika menyangkut persoalan yang erat kaitannya dengan aspek kepastian, termasuk hak atas tanah/lahan, bisa-bisa mereka berpikir ulang dua kali atau lebih.

Adalah biasa dalam pelaksanaan perubahan jenis hak tadi diakomodasi teknik lama yang plastis sifatnya, baik secara hukum maupun politik. Bentuknya biasanya berupa sisipan ketentuan bahwa HGU atau HGB yang selama ini sudah ada akan tetap diakui. Namun, cara pandang ini membawa konsekuensi hadirnya duplikasi dan kondisi ini jelas tak baik dalam pembangunan sebuah sistem. Atau mungkin juga diberi transisi bagi penyesuaiannya, katakanlah tiga tahun atau lima tahun atau lebih. Dari segi teknis perundang-undangan, yang terakhir ini tampak seperti jalan keluar. Namun, bagi negara, pendekatan ini akan sangat menuntut kerja keras aparat pertanahan nasional. Mereka harus menyelesaikan penyesuaian ini di tengah masih menumpuknya kerja penyertifikatan tanah yang telah ada selama ini.

Berlarut-larutnya penyelesaian persoalan ini secara politis juga tak akan menguntungkan bagi pemenuhan janji politik untuk melakukan redistribusi tanah ataupun akomodasi kepada masyarakat (hukum) adat pada umumnya. Situasi yang ditimbulkan pun pasti akan menghadirkan kesan negatif di kalangan calon investor yang kini justru sangat diharapkan.

Beberapa ketidakjelasan

Dalam kaitannya dengan janji politik redistribusi tanah, kebijakan yang baru itu pun belum pula memberikan kejelasan setidaknya dua hal. Pertama, bagaimana syarat dan kondisi rakyat yang berhak menerima ”pembagian” tanah. Kedua, tanah mana yang akan dibagikan dan bagaimana memperolehnya. Reforma agraria memang baru sebatas arah pokok. Keberhasilannya akan sangat ditentukan ketepatan konsep dan kehati-hatian tindak dalam mengelolanya. Tak terwujudnya program redistribusi tanah yang semasa UUPA dulu dibungkus dengan istilah land reform menunjukkan betapa isu redistribusi tanah berkaitan erat dengan aspek sosial, budaya, dan politik.

Bagi masyarakat Indonesia yang sedari awal hidup dengan corak agraris, tanah adalah soal sedumuk bathuk, senyari bumi…. Soal tanah sangat lekat dalam kehidupan mereka. Karena itu, tidaklah berlebihan menyatakan, sekali lagi, bahwa kesiapan konsepsi dan elaborasinya serta tersosialisasinya dengan baik di kalangan rakyat akan menentukan keberhasilan kebijakan. Sangat penting dihindarkan kesan bahwa redistribusi tanah yang dijanjikan semasa pemilihan presiden sekadar soal teknis bagi-bagi tanah.

Di tengah belum terselesaikannya perbedaan di antara kementerian tentang batas peta tanah yang mereka kuasai/kelola, perlu diwaspadai munculnya persoalan yang berawal dari keresahan dunia usaha tadi. Terutama mereka yang berusaha dengan basis pemanfaatan lahan. Saat ini berkembang kekhawatiran bahwa ujung-ujungnya pemerintah akan mengambil jalan paling mudah, yaitu ”berburu” tanah di lahan yang sudah diberikan dengan hak pengusahaan. Kekhawatiran mereka bagai kian tersulut ketika dalam kebijakan baru tersebut juga diintroduksi lembaga pencabutan hak atas tanah yang dinilai ”telantar”.

Berkembang dugaan akan berlangsungnya mekanisme penilaian terhadap lahan usaha hutan tanaman industri atau perkebunan yang karena tahapan usahanya belum sampai pada jadwal pemanfaatan bagian lahan atau karena sesuatu kondisi tertentu (penyerobotan atau belum terselesaikannya penetapan tanda batas/peta dan karena itu belum dapat diselesaikannya sertifikat hak atas tanah), lantas dinyatakan ”menelantarkan” lahan. Hal ini dinilai merisaukan. Dunia usaha menggambarkannya sebagai sesuatu yang akan mengganggu strategi/rencana usaha dan dalam jangka panjang kepastian usaha.

Masih dalam kaitannya dengan kekhawatiran tadi, adalah perwujudan janji penghormatan terhadap nilai-nilai adat yang akan dikukuhkan sebagai mendasari hukum pertanahan nasional. Introduksi kebijakan penyerahan pengelolaan tanah ulayat atau penyerahan tanah ”untuk dikelola sebagai tanah ulayat” kepada masyarakat (hukum) adat dengan cepat menyulut kekhawatiran tersebut. Idealisme yang diusung dan tujuannya, sekali lagi, jelas baik. Namun, dalam kaitannya dengan semua kekhawatiran tadi layak juga ditimbang bahwa apabila pemerintah tidak akan mudah memperoleh lahan yang saat ini dikuasai/dikelola (dan masih dipertikaikan) berbagai kementerian untuk diberikan sebagai tanah ulayat, pemerintah juga akan mengambil cara pintas.

Membagikan bidang tanah tertentu (termasuk hutan) kepada rakyat atau diserahkan pengelolaannya kepada masyarakat (hukum) adat pastilah tidak menjadi masalah jika itu berlangsung atas tanah yang masih dikuasai negara. Namun, pasti lain lagi soalnya jika tanah yang akan menjadi obyek redistribusi ataupun dijadikan tanah ulayat adalah bagian tanah negara yang sudah ”dialokasikan sebagai/ bagi kegiatan usaha dan sudah diserahkan konsesinya” kepada badan usaha. Apa pun situasi dan alasannya, jika di kemudian hari ada penilaian bahwa bagian tertentu dari tanah tersebut ”telah tidak dimanfaatkan dengan semestinya atau secara sepantasnya” dan dengan demikian diklasifikasi sebagai telantar atau telah ditelantarkan, maka bagian tanah itulah yang ditebak akan dijadikan obyek bagi pelaksanaan janji politik tadi. Dari sinilah awal berkembangnya kekhawatiran pelaku usaha.

Kewaspadaan terhadap situasi yang tak menguntungkan ini sebaiknya ditimbang dengan matang dan tak disepelekan, mengingat kementerian yang membidangi masalah kehutanan sendiri juga belum memiliki peta hutan yang sahih. Belum lagi benturannya dengan peta yang dimiliki instansi lain. Pada saat yang sama, kondisi tadi juga memerlukan perhatian ketika Badan Restorasi Gambut cepat atau lambat juga akan melakukan kerja berdasarkan peta gambut yang diklaimnya, terutama di daerah Kalimantan.

Tak kalah penting antisipasi filosofis, ideologi, dan politik terhadap kehadiran kebijakan berkenaan dengan introduksi masyarakat (hukum) adat meski di dalamnya juga disertakan niat ”tetap dan sejauh masih seiring dengan semangat NKRI”. Di satu sisi, penyelenggaraan negara RI memang mesti berlangsung dengan selalu menghormati tatanan kehidupan masyarakat yang telah ada sebelum terbentuknya negara RI, dengan keaslian susunannya, termasuk segala aturan tak tertulis yang berlaku dan melandasi kehidupan mereka. Sebagai nilai, hal itu harus dihormati dan sejauh mungkin bahkan dicerminkan atau dijelmakan dalam segala pranata baru bagi negara. Namun, di pihak lain juga perlu dicermati berkembangnya anggapan, di tengah cita dan upaya mewujudkan sebuah negara modern, berlangsung pula ”tarikan mundur” karena kita sendiri sekarang ini memunculkan kembali masyarakat (hukum) adat sebagai entitas baru.

Perlu kearifan dan antisipasi cermat untuk terlaksana dan terwujudnya kebijakan baru itu. Sebaliknya, ketidaksiapan dalam mengelaborasi dan menindaklanjuti bisa membuat kebijakan teronggok atau tersendat atau malah tidak dapat dilaksanakan. Di depan mata bangsa ini terpampang jelas tantangan kesenjangan, kemiskinan, dan penyediaan kesempatan kerja yang tidak ringan. Ketika tekad dan segala kemampuan yang dimiliki sedang difokuskan untuk membuat program guna mengatasi, termasuk meningkatkan sumber daya pembiayaan pembangunan, akan menjadi sangat repot jika kita masih harus berkutat dengan kebijakan baru yang tidak dapat berjalan atau bahkan menjadi jerat yang mengikat kaki dan tangan kita dalam gerak perekonomian nasional. Bahkan, memunculkan masalah baru di bidang administrasi pertanahan, sosial, budaya, politik, bahkan dalam bidang keamanan dan ketertiban.