Jumat, 07 April 2017

Masa Depan DPD

Masa Depan DPD
Saldi Isra  ;  Profesor Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang
                                                        KOMPAS, 06 April 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Selama dua hari, 2-3 April, publik menyaksikan bagaimana perebutan kuasa terjadi di Dewan Perwakilan Daerah. Untuk mencapai tujuan meraih kuasa, akal sehat tak lagi menjadi pilihan menyelesaikan masalah. Panggung politik dan ruang sidang yang seharusnya menjadi pentas debat yang penuh keadaban berubah menjadi tontonan kekerasan.

Semua dalil kebenaran tenggelam dalam debat yang lebih banyak bersandar pada adu keras pita suara dan daya tahan urat leher. Kebenaran dalil hukum menjadi mati dan berubah menjadi puing kehancuran. Ujungnya, terpilihnya trio pimpinan senator Senayan dengan Oesman Sapta Odang sebagai Ketua Dewan Perwakilan Daerah (DPD).

Hasil tersebut merupakan titik kulminasi rangkaian krisis panjang yang telah cukup lama mendera DPD.

Bilamana dilacak ke belakang, selama periode anggota DPD tahun 2014-2019, jalan menuju krisis telah dimulai dengan berkembangnya wacana untuk memangkas masa jabatan pimpinan DPD yang semula lima tahun menjadi 2,5 tahun. Sayup-sayup, skenario memangkas masa jabatan pimpinan mulai bergulir sejak 2015 dan menemukan momentum saat dilakukan revisi peraturan Tata Tertib DPD Nomor 1 Tahun 2014 (Tatib No 1/2014).

Sekalipun terdapat beberapa isu yang diubah dalam Tatib No 1/2014, gagasan terbesar adalah membuat aturan baru yang memungkinkan masa jabatan pimpinan DPD menjadi 2,5 tahun. Karena itu, sulit dibantah, hampir sepanjang 2016, energi DPD terkuras dalam pro-kontra pemotongan masa jabatan 2,5 tahun. Bentangan empirik, anggota DPD terbelah menjadi dua kelompok besar, yaitu barisan pendukung 2,5 tahun dan barisan yang menolak pemotongan masa jabatan pimpinan DPD.

Sebagai sebuah lembaga negara dengan wewenang konstitusional yang berada dalam posisi antara ada dan tiada, tontonan tak menarik dalam proses berebut kuasa sebagai pimpinan kian menenggelamkan keberadaan DPD. Jamak dipahami, lembaga yang dirancang sebagai representasi kepentingan daerah dalam pengambilan keputusan di tingkat pusat belum mampu membuktikan signifikansi kehadirannya. Karena itu, peristiwa rebutan pimpinan tersebut sekaligus menghadirkan pertanyaan mendasar terhadap masa depan DPD.

Serba tanggung

Sejak awal, kehadiran DPD sebagaimana termaktub dalam Pasal 22D Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 (UUD 1945) tidaklah dirancang sebagai suatu lembaga legislatif yang ideal.

Merujuk catatan yang tersedia, begitu wewenang DPD disepakati dalam perubahan ketiga UUD 1945 (2001), bermunculan banyak kritik dan penilaian bahwa senator Senayan tidak akan mampu memosisikan dirinya merepresentasikan kepentingan daerah. Alasannya sederhana, Pasal 22D UUD 1945 hanya menyediakan ruang amat terbatas bagi anggota DPD dalam memenuhi imaji sebagai representasi kepentingan daerah.

Secara sederhana, posisi DPD dapat dikatakan serba tanggung sebagai sebuah lembaga yang dihadirkan dengan imaji besar. Ihwal fungsi legislasi, misalnya, Pasal 22D Ayat (1) dan (2) UUD 1945, DPD memiliki otoritas terbatas dengan adanya frasa "dapat mengajukan" dan "ikut membahas" rancangan undang-undang (RUU) yang terkait dengan hubungan pusat dan daerah. Fungsi sub-ordinat DPD kian jelas karena dalam desain besar pembahasan RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama, lembaga ini hanya diberi wewenang sempit, yaitu sebatas memberikan pertimbangan.

Ihwal keberadaan serba tanggung dalam fungsi legislasi tersebut, DPD sempat mendapat angin segar ketika Mahkamah Konstitusi (MK) mengabulkan sebagian besar permohonan uji materi DPD terhadap sejumlah pasal dalam UU Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD (UU MD3), dan DPRD; serta UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Sebagaimana ditulis dalam "Paradigma Baru Legislasi" (Kompas, 30/5/2013), semangat dan substansi Putusan Mahkamah Konstitusi No 92/PUU-X/2012 memberikan kesempatan luas bagi DPD guna mengoptimalkan peran mereka sebagai representasi kepentingan daerah dalam pembentukan undang-undang. Paling tidak, optimalisasi fungsi legislasi DPD terkait dengan wewenang dalam Pasal 22D Ayat (1) dan (2) UUD 1945.

Bayangan banyak pihak yang concern terhadap nasib lemahnya fungsi legislasi senator Senayan, anggota DPD periode 2014-2019 akan meneruskan ikhtiar menuju terwujudnya semangat dalam putusan Mahkamah Konstitusi tersebut. Caranya, semua elemen anggota DPD berjuang dan bergerak seayun-selangkah dalam visi besar untuk mewujudkan penguatan demi memenuhi imaji pembentukan DPD. Namun, saat kepentingan politik jangka pendek mulai menggerogoti DPD, langkah konkret keluar dari posisi serba tanggung menjadi semakin sulit dilakukan. Banyak kalangan menduga, pembelahan akibat manuver di sekitar pemilihan pimpinan baru akan menjadi beban politik baru DPD ke depan.

Selain fungsi legislasi, posisi serba tanggung kedua dapat dijelaskan dari sudut pandang yang sejauh ini cenderung menempatkan atau menyebut DPD sebagai kamar kedua (second chamber) lembaga perwakilan. Bahkan, dengan adanya DPD, lembaga perwakilan setelah perubahan UUD 1945 secara sederhana disebut model berkamar ganda (bikameral). Karena pandangan demikian, sejumlah kalangan tidak keberatan menyebut DPD sebagai "Senat" dan sebagian anggota DPD dengan lancar menyebut diri mereka sebagai "Senator".

Apabila dilihat dari perumusan UUD 1945 dan teori lembaga perwakilan, cara penyebutan tersebut tidak sepenuhnya tepat. Dengan membaca Pasal 22D UUD 1945, lembaga perwakilan rakyat setelah perubahan UUD 1945 bukan merupakan lembaga perwakilan bikameral.

Hasil kajian sejumlah penulis dan pengkaji hukum tata negara Indonesia, perubahan UUD 1945 menghasilkan lembaga legislatif tiga kamar dengan menempatkan MPR menjadi salah satu kamar lembaga perwakilan rakyat. Dalam hal ini, Pasal 2 Ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD tidak tepat menyebut sebagai lembaga perwakilan bikameral.

Terkait dengan pandangan tersebut, Bagir Manan (2003) menegaskan, MPR menjadi wadah badan perwakilan tersendiri karena susunannya yang menyebutkan terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD. Dalam susunan dua kamar perwakilan berkamar ganda (bikameral), imbuh Bagir Manan, bukan anggota yang menjadi unsur tetapi badan, yaitu DPR dan DPD. Apabila anggota yang menjadi unsur, maka MPR adalah badan atau kamar yang berdiri sendiri. Dengan demikian, hasil perubahan UUD 1945 tidak menempatkan MPR menjadi sidang gabungan (joint session) antara DPR dan DPD.

Posisi serba tanggung DPD dalam desain lembaga perwakilan hanya mungkin bisa diredakan sekiranya para senator Senayan hadir dengan kinerja yang lebih optimal. Berkaca dari penilaian masyarakat di daerah selama ini, bilamana anggota DPD ditanya tentang peran sesungguhnya yang mereka lakukan dalam mengagregasi kepentingan daerah dalam proses pengambilan keputusan tingkat nasional, hampir mayoritas anggota DPD gagap memberikan penjelasan dan bukti yang meyakinkan. Akhirnya, pelan-pelan menyeruak suara-suara yang mempertanyakan relevansi adanya DPD dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Masa depan

Dengan posisi yang serba tanggung dalam desain lembaga perwakilan dan ditambah dengan implikasi kisruh pemilihan pimpinan DPD, masa depan senat Senayan akan menjadi sebuah penantian menarik. Misalnya, dalam soal fungsi legislasi, Putusan Mahkamah Konstitusi No 92/PUU-X/2012 yang memberikan harapan segar untuk segera keluar dari posisi serba tanggung dalam proses pembentukan undang-undang menjadi semakin tidak mudah direalisasikan.

Alasannya sederhana, semangat dan substansi Putusan Mahkamah Konstitusi No 92/PUU-X/2012 sebagian telah dianulir oleh UU MD3 terbaru.

Sebagai bagian dari upaya berjuang kembali menguatkan fungsi legislasi DPD, sejak 2016 terbuka jalan untuk menghidupkan lagi semangat dan substansi Putusan Mahkamah Konstitusi No 92/PUU-X/2012. Jalan ke arah itu, menggarap dengan serius rencana revisi UU Nomor 12 Tahun 2011. Karena terjebak pembelahan soal pemotongan masa jabatan, DPD benar-benar kehilangan fokus untuk menggarap rencana revisi UU Nomor 12 Tahun 2011. Padahal, sekiranya semangat dan substansi Putusan Mahkamah Konstitusi No 92/PUU-X/2012 mampu diperjuangkan dalam revisi UU Nomor 12 Tahun 2011, fungsi legislasi DPD akan menjadi lebih nyata dalam mengagregasi kepentingan daerah.

Namun, yang jauh lebih mengkhawatirkan, berbagai kalangan yang selama ini menjadi bagian dari upaya memperkuat DPD, mulai menyadari bahwa cengkeraman partai politik menjadi kian nyata melilit DPD. Melacak meluasnya keberatan publik yang berkembang dalam beberapa waktu terakhir, tidak terlepas dari bentangan empirik bergabungnya sejumlah senator Senayan ke Partai Hanura. Sekiranya dibaca dalam konteks itu, upaya memuluskan jalan Oesman Sapta Odang menjadi ketua DPD dengan mudah dibaca dan sekaligus dimaknai sebagai bagian skenario memperkuat posisi Partai Hanura di DPD.

Pertanyaan mendasar yang muncul ke permukaan, mengapa berbagai pihak begitu kritis ketika sejumlah anggota DPD boyongan ke Partai Hanura? Jawaban yang lebih sederhananya, keberatan tidaklah disebabkan masuknya orang partai politik ke DPD karena jauh-jauh hari sebelumnya sudah banyak pula aktivis dari partai politik yang bergabung ke DPD. Namun, lebih disebabkan mereka yang bergabung dari DPD menjadi unsur organik (baca: pengurus harian Partai Hanura) termasuk posisi Oesman Sapta Odang. Dikhawatirkan, dalam pola relasi DPD-DPR, dengan kuatnya posisi Partai Hanura, DPD sangat mungkin bergerak dan berada di bawah bayang-bayang Fraksi Partai Hanura di DPR.

Padahal, jika dikembalikan pada pengaturan dalam UUD 1945, posisi anggota DPD sangat berbeda dengan anggota DPR. Dalam hal ini, Pasal 22E Ayat (3) dan (4) UUD 1945 memberikan garis demarkasi bahwa anggota adalah unsur perseorangan, sementara anggota DPR berasal dari partai politik. Dengan adanya pembatasan dalam klausul "perseorangan" itu, anggota DPD seharusnya tidak memiliki garis organik dengan kepengurusan partai politik. Kini, dengan banyaknya anggota DPD bergabung menjadi pengurus Partai Hanura, sulit membayangkan masa depan DPD.

Catatan terakhir, meski DPD memiliki wewenang terbatas, perjalanannya selama ini dapat dukungan lebih dari cukup dari komponen masyarakat sipil. Banyak kalangan khawatir dukungan serupa akan menyusut secara drastis. Apabila kekhawatiran tersebut benar-benar terjadi, DPD akan berjalan sendiri di tengah lilitan kepentingan partai politik. Dalam batas penalaran yang wajar, seharusnya kita tak perlu terlalu dalam mempertanyakan masa depan DPD sekiranya Mahkamah Agung tidak memiliki sikap mendua.