“Quo Vadis” Kebijakan Fiskal

“Quo Vadis” Kebijakan Fiskal Mudrajad Kuncoro ;  Guru Besar dan Manajer Kantor Publikasi FEB UGM

KOMPAS, 03 Juni 2013

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengumumkan M Chatib Basri sebagai menteri keuangan yang baru dan melantiknya pada Selasa, 21 Mei 2013.

Presiden mengatakan, menkeu yang baru mendapat tiga tugas pokok (Kompas, 21/5/2013). Pertama, menjaga, mengembangkan, dan menjalankan kebijakan fiskal yang berhati-hati. Kedua, menkeu harus memberikan dukungan kebijakan agar investasi di Indonesia terus meningkat. Ketiga, menkeu harus dapat memberikan dukungan kebijakan agar investasi dapat menciptakan peluang yang besar bagi tenaga kerja, termasuk industri yang membuka kesempatan kerja lebih luas.

Pesan Presiden tersebut sejalan dengan tema pembangunan nasional 2013. Dalam Rencana Kerja Pemerintah 2013 ditetapkan tema, ”Memperkuat perekonomian domestik bagi peningkatan dan perluasan kesejahteraan rakyat.” Arah kebijakan fiskal 2013 ditetapkan, ”Mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan melalui upaya penyehatan fiskal”. Inti tema ini menitikberatkan upaya terwujudnya kondisi fiskal yang sehat.

Adapun strategi menjaga kesinambungan fiskal ditempuh melalui empat hal: (a) optimalisasi pendapatan negara dengan tetap menjaga iklim investasi, keberlanjutan dunia usaha, dan kelestarian lingkungan hidup; (b) meningkatkan kualitas belanja negara melalui efisiensi belanja yang kurang produktif dan meningkatkan belanja infrastruktur untuk memacu pertumbuhan; (c) menjaga defisit anggaran di bawah 3 persen terhadap PDB; dan (d) menurunkan rasio utang terhadap PDB dalam batas yang terkendali. Masalahnya, apakah arah kebijakan fiskal dan alokasi belanja APBN sudah mampu memberikan stimulus bagi perekonomian, menjaga sustainabilitas fiskal, mendorong pertumbuhan ekonomi dan perluasan kesempatan kerja, serta menurunkan kemiskinan? Tantangan bagi menkeu baru tak ringan.

Tantangan

Dari dimensi pengeluaran agregat, kontribusi masing-masing komponen permintaan agregat terhadap PDB tidak banyak berubah. Sumbangan terhadap PDB selama 2008 hingga triwulan 1-2013 tetap didominasi konsumsi rumah tangga (53,9-60,6 persen), diikuti investasi (27,7-32,3 persen), pengeluaran pemerintah (8-9,6 persen), dan ekspor bersih atau ekspor dikurangi impor (-1,1 hingga 2,8 persen). Patut dicatat, pada triwulan I-2013 pengeluaran konsumsi pemerintah hanya 6,8 persen, mengalami penurunan dibandingkan triwulan IV-2012 yang 11,1 persen. Padahal, konsumsi rumah tangga dan investasi masih mendominasi, masing-masing 55,6 persen dan 32 persen.

Mengapa pengeluaran pemerintah relatif ”kecil” terhadap PDB, padahal belanja negara di APBN 2013 menembus Rp 1.683 triliun? Coba kita simak alokasi belanja negara. Selama 2006-2012, volume belanja negara meningkat signifikan dari Rp 667,1 triliun 2006 menjadi Rp 1.548,2 triliun 2012. Pada APBN 2013 yang mencapai Rp 1.683 triliun, porsi belanja pemerintah pusat ditetapkan Rp 1.154 triliun (69 persen), dan transfer ke daerah Rp 529 triliun (31 persen). Bila dirinci, belanja pusat tersedot untuk subsidi Rp 317 triliun (27 persen), belanja pegawai Rp 242 triliun (21 persen), pembayaran bunga utang Rp 113 triliun (10 persen), dan pendidikan Rp 118 triliun (10 persen). Keempatnya menyumbang sekitar 68 persen dari total belanja negara. Belanja modal dan bantuan sosial masing-masing hanya Rp 184 triliun (16 persen) dan Rp 74 triliun (6 persen).

Hal mendasar yang membuat APBN patut dipertanyakan dapat dilihat dari kecilnya alokasi dana untuk bantuan sosial yang hanya Rp 73 triliun-Rp 86 triliun (sekitar 5-6 persen dari total APBN) sejak 2009. Anggaran untuk kesejahteraan sosial ini terbagi dalam lima program: bantuan operasional sekolah Rp 23,6 triliun, beras miskin Rp 15,6 triliun, PNPM Rp 12,3 triliun, jaminan kesehatan dan pemberdayaan masyarakat Rp 5,9 triliun, dan program keluarga harapan Rp 2,2 triliun. Angka ini dinilai relatif ”minimalis” untuk mendongkrak kesejahteraan masyarakat. Bandingkan dengan APBN 2012 yang anggaran belanja pegawainya Rp 215,7 triliun atau 15,2 persen dari total APBN.

Hal itu adalah implikasi dari kebiasaan pemerintahan SBY yang membentuk lembaga baru dalam penyelesaian masalah besar kenegaraan. Tercatat 116 komite dan dewan yang ada semasa pemerintahan SBY—88 di antaranya dewan/komite struktural dan 28 lainnya nonstruktural—yang biayanya dibebankan ke APBN. Hal ini sebenarnya sudah tercermin dari anggaran kementerian dan lembaga yang melonjak pada APBN 2011 dan berlanjut pada RAPBN 2012 dan 2013. Besarnya belanja birokrasi sering dikritisi karena tak sebanding dengan tingkat pelayanan publik ke masyarakat dan tak banyak menimbulkan dampak pengganda pengeluaran yang langsung dirasakan masyarakat.

Subsidi energi pada 2013, realisasinya diperkirakan mencapai Rp 274,7 triliun dengan porsi subsidi BBM Rp 193,8 triliun dan subsidi listrik Rp 80,9 triliun. Ini nilai yang fantastis karena mencakup hampir 30 persen dari total belanja pemerintah pusat. Besarnya subsidi energi disebabkan pemerintah belum mampu mengendalikan subsidi BBM dan konsumsi masyarakat, serta belum mencapai target lifting minyak. Di tengah ketidakpastian ekonomi global saat ini, harga minyak dunia cenderung terus meningkat dan subsidi BBM makin membengkak. Masalah mendasarnya, peningkatan konsumsi BBM tidak diimbangi dengan peningkatan produksi minyak. Akibatnya, keran impor minyak harus dibuka dan dibutuhkan subsidi APBN untuk menanggung selisih harga beli minyak di pasar internasional dan harga jual BBM di pasar domestik.

Hal tersebut tentu dapat mengganggu sustainabilitas fiskal. Inilah tantangan utama menkeu yang baru, yakni: perlunya terobosan untuk mendorong penghematan konsumsi BBM domestik dan diversifikasi dalam penggunaan sumber energi non-BBM, mengurangi beban subsidi, dan memperbaiki mekanisme penyaluran subsidi yang salah sasaran. APBN belum menjadi prime mover ekonomi nasional dan menimbulkan dampak pengganda yang besar bagi ekonomi rakyat. Fungsi alokatif dan distributif APBN perlu dibenahi. APBN banyak tersedot untuk menggerakkan mesin birokrasi pusat dan daerah.

Dari sisi penerimaan, perpajakan masih menjadi penyumbang terbesar dalam penerimaan dalam negeri sejak 2007 hingga APBN 2013. Pada 2013, penerimaan perpajakan dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP) diproyeksikan memberikan kontribusi 78,4 persen dan 21,6 persen dari total penerimaan dalam negeri. Penerimaan perpajakan 2013 direncanakan tumbuh 16 persen, sedangkan PNBP menurun 4,9 persen. Sebagian besar penerimaan perpajakan masih didominasi penerimaan PPh dan PPN. Masalah peningkatan penerimaan pajak adalah persoalan vital. Tantangan yang dihadapi menkeu baru: pertama, belum meluasnya wajib pajak, dalam arti masih kecilnya jumlah masyarakat yang memiliki NPWP dan membayar pajak. Ini terkait prinsip perpajakan yang lebih mengutamakan basis pajak penghasilan. Tak mengherankan, rasio penerimaan perpajakan terhadap PDB (tax ratio) 2009-2012 hanya 11-12,3 persen.

Kedua, kasus Gayus dan Dhana, serta operasi tangkap tangan KPK yang melibatkan oknum pegawai pajak ”PR”, memperlihatkan masih belum bersihnya aparat dan direktorat jenderal (ditjen) di bawah menkeu. Dengan kata lain, reformasi birokrasi di kementerian keuangan ”masih jauh” untuk dapat dikatakan berhasil. Kenaikan remunerasi yang diberikan kepada pegawai Ditjen Pajak dinilai kurang efektif dalam menekan praktik penggelapan pajak di instansi itu. Penerimaan pajak yang ditargetkan Rp 1.100 triliun lebih sejak tahun 2012 mendorong wajib pajak nakal, politisi, dan oknum petugas pajak berupaya mencampuri proses pemberantasan mafia pajak. Tantangan menkeu: menuntaskan reformasi birokrasi di bawah kementerian keuangan, mencapai target penerimaan pajak, dan meningkatkan rasio pajak.

Prioritas

Dalam artikel di Kompas (15/6/2012), saya sudah mengidentifikasi beberapa kelemahan fondasi dasar ekonomi Indonesia. Pertama, dilihat dari dimensi spasial, struktur ekonomi Indonesia pada triwulan I-2013 masih didominasi kelompok provinsi di Pulau Jawa dan Pulau Sumatera sebesar 81 persen. Kedua, ketimpangan antarprovinsi dan kabupaten/kota cenderung meningkat pasca-otonomi daerah tahun 2001. 

Ketiga, ketimpangan distribusi pendapatan makin lebar. Hal itu tercermin dari rasio gini yang meningkat dari 0,33 pada 2002 menjadi 0,42 pada 2012. Keempat, meskipun pertumbuhan ekonomi meningkat dan pendapatan per kapita mencapai Rp 29,9 juta (3.441,9 dollar AS) pada tahun 2011, hal itu ternyata ada indikasi kuat terjadi trickle up effect (efek muncrat ke atas) dalam proses pembangunan di Indonesia.

Dengan fakta tersebut, desain dana perimbangan belum mampu menurunkan ketimpangan antardaerah dan antargolongan pendapatan di Indonesia. Belanja ke daerah dalam RAPBN 2013 direncanakan Rp 518,9 triliun, meningkat hampir dua kali lipat dari tahun 2007.

Dana Perimbangan dialokasikan ke daerah Rp 435,3 triliun yang terdiri atas: dana alokasi umum Rp 306,2 triliun, sebagai instrumen pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat di daerah; dana bagi hasil Rp 99,4 triliun, untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah; dana alokasi khusus Rp 29,7 triliun, untuk membantu daerah-daerah yang memiliki kemampuan keuangan relatif rendah dalam membiayai pelayanan publik sesuai standar pelayanan minimum dan mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai prioritas nasional. Tantangan bagi menkeu: bagaimana menyusun format desentralisasi fiskal yang mengurangi ketimpangan antardaerah yang cenderung meningkat namun sekaligus meningkatkan kapasitas fiskal daerah.

Dalam pembiayaan anggaran, ketangguhan fiskal Indonesia belum tercapai meski pemerintah memiliki solvensi untuk pembayaran utang domestik dan luar negeri. Sumber ketidaksinambungan ini adalah beban utang dalam negeri yang peningkatannya jauh lebih pesat daripada peningkatan utang luar negeri. Pesan penting bagi menkeu yang baru adalah penerbitan surat utang negara (SUN) perlu dilakukan dengan penuh kehati-hatian dengan mempertimbangkan beban pembayaran SUN yang jatuh tempo dan kemampuan APBN tahun bersangkutan. Apalagi diberitakan, pemerintah akan menambah pembiayaan defisit anggaran sebesar Rp 80,4 triliun menjadi Rp 233,7 triliun dalam RAPBN-P 2013 akibat membengkaknya belanja pemerintah dan turunnya penerimaan negara.

Penggeseran beban utang, baik dalam negeri maupun luar negeri, dapat dilakukan lewat penataan ulang (reprofiling), penjadwalan kembali (rescheduling), dan restrukturisasi utang perlu dikaji mendalam agar bebannya bisa disebar sesuai maturitas jatuh temponya. Karena itu, strategi mengendalikan defisit anggaran di bawah 3 persen dari PDB dan menurunkan rasio utang terhadap PDB dalam batas yang ”aman” perlu diteruskan.

Untuk mendorong peran APBN sebagai stimulus pembangunan, menkeu perlu menitikberatkan prioritas kebijakan dengan melakukan sejumlah perubahan, terutama perubahan alokasi belanja negara melalui upaya efisiensi berbagai jenis belanja yang kurang produktif, menghilangkan sumber-sumber kebocoran anggaran yang masih ada, memperlancar penyerapan anggaran, meningkatkan tingkat kemudahan berusaha (ease of doing business), dan meningkatkan anggaran infrastruktur yang mempunyai daya dorong kuat terhadap pertumbuhan ekonomi (listrik, jalan, pelabuhan), serta pengembangan infrastruktur pada enam koridor ekonomi. Menkeu juga perlu mengatasi hambatan investasi infrastruktur dengan membentuk infrastructure fund, menambah pelaksanaan penawaran saham perdana BUMN ataupun swasta, dan menambah jumlah dana jangka panjang, termasuk mendorong penerbitan obligasi daerah.

Harus diakui, begitu banyak tantangan dan masalah yang perlu diprioritaskan oleh menkeu yang baru. Momentum reformasi UU Keuangan Negara dan UU Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah agaknya juga menjadi ”pekerjaan rumah” yang harus diselesaikan sebelum pergantian pimpinan negara tahun 2014. Sebagai menkeu baru, saya yakin Mas ”Dede” Basri pasti bisa. Selamat bekerja! ●