|
KERUGIAN NEGARA DI BUMN DAN PERLUNYA DEWAN BUSINESS JUDGMENT RULE Denny JA : Kolumnis/Akademisi/Konsultan Politik/pendiri
Lingkaran Survei Indonesia (LSI) |
FACEBOOK DENNY JA'S WORLD, 09 Oktober 2026
|
Di
atas meja seorang direktur tergeletak proposal investasi bernilai triliunan
rupiah. Malam semakin larut. Di luar jendela, lampu kota satu per satu padam. Jika
proyek itu berhasil, ribuan orang memperoleh pekerjaan. Cadangan energi baru
ditemukan. Indonesia selangkah lebih mandiri. Tetapi jika gagal, hidupnya
mungkin berubah selamanya. Ia
memandangi halaman terakhir. Tinggal satu tanda tangan. Yang membuat
tangannya gemetar bukan besarnya investasi, melainkan bayangan jeruji besi. Pertanyaan
yang menghantuinya bukan lagi apakah investasi itu menguntungkan, melainkan
apakah suatu hari kegagalan bisnisnya akan dianggap sebagai kejahatan. -000- Inilah
salah satu paradoks terbesar dalam pengelolaan Badan Usaha Milik Negara. Kita
menuntut direksi menghasilkan terobosan, tetapi belum selalu menyediakan
kepastian bagi keberanian mereka. Kita
menginginkan perusahaan nasional menjadi pemain kelas dunia. Namun, bagaimana
mereka dapat berlari jika setiap langkah berisiko diperlakukan sebagai
pelanggaran? Persoalan
ini paling terasa dalam industri energi. Di sini, ketidakpastian bukan
penyimpangan dari rencana bisnis. Ketidakpastian justru bagian dari
pekerjaannya. Menurut
Rystad Energy, firma riset energi yang memantau kegiatan eksplorasi di
seluruh dunia, tingkat keberhasilan eksplorasi global hanya sekitar 32 persen.
Kemungkinan gagalnya 68 persen. Secara
statistik, dari setiap tiga sumur eksplorasi, rata-rata dua gagal dan satu
berhasil. Tetapi satu penemuan yang berhasil dapat menutup biaya beberapa
sumur kering sekaligus. Bayangkan
sebuah perusahaan mengebor sumur eksplorasi. Geolog terbaik telah bekerja.
Data seismik dianalisis. Teknologi mutakhir digunakan. Semua prosedur
dipenuhi dengan cermat. Namun,
ribuan meter di bawah permukaan bumi, kenyataan bisa berbeda. Sumur itu
ternyata kering. Puluhan hingga ratusan juta dolar lenyap. Apakah
uang yang hilang itu otomatis membuktikan kesalahan pengurus perusahaan?
Tidak. Apalagi membuktikan korupsi. Kegagalan eksplorasi harus dinilai dari
proses pengambilan keputusannya, bukan semata dari hasilnya. Karena
itu, perusahaan energi mengelola portofolio risiko. Beberapa sumur mungkin
gagal. Satu penemuan besar dapat mengubah seluruh perhitungan ekonomi
perusahaan. Risiko
tidak selalu tanda kecerobohan. Risiko adalah harga yang harus dibayar untuk
memperoleh pengetahuan baru, membuka kesempatan, dan menemukan masa depan. -000- Indonesia
mempunyai alasan kuat untuk memahami filosofi ini. Dari 128 cekungan sedimen
yang tercatat Badan Geologi, 67 cekungan, atau sekitar separuhnya, belum
dieksplorasi. Angka
itu menggambarkan betapa luasnya kesempatan geologis kita. Namun, potensi
bukanlah cadangan terbukti. Hanya eksplorasi yang dapat mengubah kemungkinan
menjadi kepastian. Pada
Oktober 2023, Eni dari Italia mengumumkan penemuan Geng North di Cekungan
Kutai, dengan perkiraan awal sekitar lima triliun kaki kubik gas di tempat. Dua
bulan kemudian, Mubadala Energy mengumumkan penemuan Layaran di Andaman
Selatan. Potensi gas di tempatnya diperkirakan melampaui enam triliun kaki
kubik. Penemuan
itu patut disambut. Indonesia membutuhkan investasi internasional. Tetapi
keduanya juga mengundang pertanyaan strategis yang layak kita pikirkan
bersama. Mengapa
perusahaan nasional kita belum lebih sering menjadi pelopor penemuan raksasa
sebanding? Mengapa kesempatan besar di negeri sendiri belum sepenuhnya kita
manfaatkan? Jawabannya
tentu tidak sederhana. Perusahaan internasional memiliki akses modal,
pengalaman laut dalam, teknologi, dan kemampuan menyebarkan risiko ke
berbagai negara. Namun,
di luar penjelasan ekonomi dan teknologi, terdapat hipotesis kelembagaan yang
penting. Apakah ketidakpastian hukum turut menahan keberanian mengambil
keputusan eksplorasi? Hipotesis
itu masih memerlukan penelitian tentang anggaran eksplorasi, perilaku
investasi, dan pengalaman para pengambil keputusan. Tetapi pertanyaannya
tetap mendesak: jika semua persyaratan profesional telah dipenuhi, apakah
pemimpin BUMN merasa cukup aman untuk mengambil risiko yang terukur? -000- Sebagai
Komisaris Utama PT Pertamina Hulu Energi, saya semakin menyadari bahwa
keputusan besar membawa beban psikologis yang tidak tercantum dalam laporan
keuangan. Di
ruang rapat, orang berbicara tentang produksi, investasi, teknologi, dan
target pertumbuhan. Namun, di balik angka-angka itu, ada manusia yang harus
menanggung akibatnya. Sebuah
usulan dapat singgah di meja kajian teknis, lalu meja hukum, lalu meja
manajemen risiko, lalu kembali lagi untuk dilengkapi. Setiap meja meminta
satu dokumen tambahan. Setiap paraf menambah satu lapis perlindungan bagi
penandatangannya. Semua
itu diperlukan. Tanpa kehati-hatian, perusahaan dapat menjadi korban ambisi
yang tidak terkendali. Namun, kehati-hatian yang kehilangan proporsi juga
membawa bahaya. Ketika
setiap orang terutama ingin memastikan dirinya terlindungi, organisasi
pelan-pelan menjadi lebih mahir menghindari kesalahan daripada merebut
kesempatan. Ada
paradoks yang terus mengusik pikiran. Keputusan yang tertunda jarang tercatat
sebagai kerugian. Padahal kesempatan yang hilang juga mempunyai harga
ekonomi. Kita
mudah menghitung uang yang lenyap akibat investasi gagal. Tetapi siapa
menghitung cadangan energi yang tidak pernah ditemukan karena keputusan
eksplorasi tak pernah diambil? Di
tengah pengalaman itu, muncul kegelisahan pribadi. Jangan sampai negara
memiliki kekayaan alam melimpah, tetapi kekurangan keberanian kelembagaan
untuk mengelolanya. Sebab
kesempatan bisnis mempunyai sifat yang kejam. Ia tidak menunggu birokrasi
selesai berdiskusi. Ketika keputusan akhirnya datang, kesempatan mungkin
sudah pergi. -000- Persoalan
menjadi semakin rumit ketika kita memasuki wilayah hukum mengenai kerugian
negara. Di sinilah dua dunia yang berbeda sering kali bertemu. Dunia
pertama adalah kejahatan. Ada suap, manipulasi, benturan kepentingan,
penggelembungan harga, atau penyalahgunaan kewenangan. Semua harus diproses
sesuai hukum yang berlaku. Dunia
kedua adalah risiko bisnis yang sah. Keputusan dibuat berdasarkan informasi
memadai, pertimbangan rasional, itikad baik, dan kepentingan perusahaan.
Namun, hasilnya mengecewakan. Keduanya
dapat sama-sama menghasilkan kerugian finansial. Tetapi kesamaan akibat tidak
membuktikan kesamaan penyebab, apalagi kesamaan tanggung jawab pidana. Kerugian
adalah fakta ekonomi. Korupsi adalah persoalan hukum yang menuntut pembuktian
unsur pidana. Mencampurkan keduanya merusak kualitas keadilan sekaligus tata
kelola. Dalam
sejarah korporasi, keputusan yang tampak menjanjikan dapat berakhir buruk
karena perubahan harga, krisis ekonomi, lompatan teknologi, atau informasi
yang sebelumnya belum tersedia. Karena
itu, sebuah keputusan perlu dinilai berdasarkan pengetahuan yang tersedia
ketika keputusan dibuat, bukan berdasarkan informasi yang baru diketahui
bertahun-tahun kemudian. Kita
mengenal bahaya hindsight bias, kecenderungan menganggap suatu kegagalan
seharusnya mudah diperkirakan setelah akibatnya diketahui. Padahal,
ketidakpastian saat keputusan dibuat sering jauh lebih besar. Kearifan
setelah peristiwa berguna untuk pembelajaran. Tetapi kearifan itu tidak adil
jika digunakan untuk mengadili keberanian sebelum peristiwa terjadi. -000- Kasus
kerja sama usaha dan akuisisi PT Jembatan Nusantara oleh PT ASDP Indonesia
Ferry memperlihatkan betapa sulitnya membedakan persoalan bisnis dari
pertanggungjawaban pidana. Pada
20 November 2025, Pengadilan Tipikor Jakarta Pusat menyatakan tiga mantan
direksi ASDP bersalah. Mantan direktur utamanya, Ira Puspadewi, divonis empat
tahun enam bulan penjara. Namun, putusan itu tidak bulat. Ketua
Majelis Hakim Sunoto menyampaikan pendapat berbeda. Menurutnya, tindakan para
terdakwa merupakan keputusan bisnis yang tidak optimal, tetapi dilindungi
Business Judgment Rule. Para terdakwa, dalam pandangannya, seharusnya divonis
lepas dari segala tuntutan hukum. Yang
paling patut dicermati justru ini. Majelis mayoritas juga menimbang prinsip Business
Judgment Rule. Namun, mereka menilai prinsip itu tidak dapat diterapkan
karena syarat itikad baik dan kehati-hatian tidak terpenuhi. Satu
doktrin yang sama, dibaca oleh hakim-hakim di ruang sidang yang sama,
menghasilkan kesimpulan yang berlawanan. Masalahnya bukan ketiadaan prinsip,
melainkan ketiadaan standar bersama untuk menerapkannya. Pada
25 November 2025, Presiden Prabowo Subianto memberikan rehabilitasi kepada
ketiga mantan direksi. Rehabilitasi adalah kewenangan konstitusional
Presiden, bukan putusan pengadilan yang membatalkan pertimbangan hukum
sebelumnya. Kedua mekanisme memiliki kedudukan berbeda. Lihatlah
betapa panjang perjalanannya. Sebuah keputusan korporasi akhirnya menjadi
persoalan nasional, melibatkan penyidikan, pengadilan, perbedaan pendapat
hakim, hingga kewenangan Presiden. Bayangkan
pesan yang diterima generasi direksi berikutnya. Bahkan ketika seseorang
meyakini tindakannya profesional, masa depan pribadinya masih dapat
terombang-ambing dalam ketidakpastian panjang. Inilah
risiko chilling effect, atau efek gentar. Ketakutan terhadap konsekuensi
hukum dapat mengurangi kesediaan mengambil keputusan, sekalipun keputusan
tersebut memiliki dasar bisnis yang kuat. Di
banyak negara maju, korupsi terutama dikaitkan dengan suap, kickback,
benturan kepentingan, dan fraud. Di
Indonesia, unsur kerugian keuangan negara dalam Pasal 2 dan Pasal 3
Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi kerap menjadi pintu masuk
penyidikan. -000- Ada
dua buku penting yang membantu kita memahami dilema tersebut. Buku
pertama adalah The New Corporate Governance in Theory and Practice,
karya Stephen M. Bainbridge, diterbitkan Oxford University Press pada 2008. Bainbridge
mengembangkan gagasan director primacy. Dalam perusahaan modern, kewenangan
mengambil keputusan harus terpusat pada dewan direksi (board of directors),
karena di sanalah informasi, keahlian, dan tanggung jawab dapat dipertemukan. Dari
situ, ia membaca Business Judgment Rule sebagai doktrin abstensi. Pengadilan
menahan diri untuk tidak menilai ulang isi keputusan bisnis, selama keputusan
itu diambil dengan informasi memadai, tanpa kecurangan, tanpa pelanggaran
hukum, dan tanpa kepentingan pribadi yang tersembunyi. Abstensi
itu bukan kekebalan. Begitu ada benturan kepentingan, ketidakjujuran, atau
keputusan yang diambil secara serampangan tanpa informasi, penghormatan
terhadap keputusan direksi gugur. Perlindungan hanya diberikan kepada
keputusan yang jujur dan cermat. Buku
kedua adalah The Limits of Organization, karya ekonom peraih Nobel
Kenneth J. Arrow, diterbitkan W. W. Norton & Company pada 1974. Arrow
menjelaskan bahwa organisasi membutuhkan kewenangan karena informasi mahal
dan tersebar. Tidak semua orang dapat ikut memutuskan segala hal. Harus ada
yang diberi hak untuk menentukan. Namun,
dalam bab tentang kewenangan dan tanggung jawab, Arrow mengingatkan dilema
yang halus. Kewenangan harus dapat dikoreksi agar tidak sewenang-wenang.
Tetapi jika setiap keputusan terus-menerus dipersoalkan, nilai kewenangan itu
sendiri akan hilang. Di
titik inilah kedua buku bertemu. Kita membutuhkan kelembagaan yang memberi
ruang bagi keputusan profesional, sekaligus mekanisme koreksi yang tepat
sasaran terhadap penyalahgunaan kewenangan. -000- Indonesia
sebenarnya telah memiliki fondasi hukumnya. Pasal 97 ayat (5) Undang-Undang
Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas mengatur kondisi ketika
direksi tidak dapat dimintai tanggung jawab atas kerugian perseroan. Direksi
harus dapat membuktikan empat hal. Kerugian bukan karena kesalahan atau
kelalaiannya. Pengurusan dilakukan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk
kepentingan serta sesuai maksud dan tujuan perseroan. Tidak ada benturan
kepentingan. Dan telah diambil tindakan untuk mencegah timbul atau
berlanjutnya kerugian. Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2025 tentang BUMN mempertegas prinsip Business Judgment Rule
melalui Pasal 9F, dengan empat syarat serupa. Kemudian Undang-Undang Nomor 16
Tahun 2025 kembali mengubah arsitektur kelembagaan BUMN, antara lain dengan
menghapus Pasal 9G yang semula menyatakan organ BUMN bukan penyelenggara
negara. Namun,
perlindungan dari tanggung jawab atas kerugian korporasi tidak sama dengan
kekebalan dari pidana. Dugaan korupsi tetap harus diuji berdasarkan unsur
tindak pidana. Artinya,
masalah kita bukan semata ketiadaan norma. Persoalannya menyangkut
penafsiran, konsistensi penerapan, kualitas pembuktian, dan kemampuan menilai
keputusan bisnis secara profesional. Siapa
yang dapat menjelaskan apakah harga akuisisi wajar? Apakah asumsi investasi
rasional? Apakah risiko eksplorasi dapat diterima menurut standar industri
ketika keputusan dibuat? Pertanyaan
itu membutuhkan pengetahuan multidisiplin. Hukum diperlukan, tetapi keuangan,
valuasi, teknologi, manajemen risiko, dan karakter khusus industri sama
pentingnya. -000- Di
sinilah gagasan Dewan Business Judgment Rule menjadi relevan. Ia dapat pula
dinamai Dewan Penilai Keputusan Bisnis BUMN, sesuai kerangka hukum yang kelak
dipilih. Saya
membayangkan sebuah lembaga profesional beranggotakan sembilan orang
independen. Mereka berasal dari sembilan keahlian: hukum korporasi, hukum
pidana, ekonomi, investasi, keuangan, perbankan, akuntansi forensik,
manajemen risiko, dan tata kelola. Untuk
persoalan khusus, Dewan dapat melibatkan ahli sektoral. Keputusan eksplorasi
membutuhkan pengetahuan geologi. Akuisisi perusahaan membutuhkan penguasaan
valuasi dan strategi korporasi. Pertanyaan
pokoknya sederhana. Apakah kerugian muncul dari risiko bisnis yang
diperhitungkan secara bertanggung jawab, atau terdapat indikasi pelanggaran
yang memerlukan pendalaman hukum? Cara
kerjanya perlu jelas sejak awal. Penilaian dapat diminta oleh direksi, dewan
komisaris, pemegang saham, atau aparat penegak hukum ketika suatu perkara
menyangkut keputusan bisnis BUMN. Dewan
wajib menyelesaikan penilaiannya dalam batas waktu tertentu, misalnya enam
puluh hari. Dengan demikian, ia tidak menjadi tempat perkara diparkir,
apalagi alat untuk menunda penegakan hukum. Penilaiannya
berangkat dari bukti, kondisi saat keputusan dibuat, dan standar profesional.
Setiap pendapat disertai alasan tertulis: fakta yang diperiksa, metode
valuasi, asumsi risiko, dan perbedaan pendapat di antara anggota. Kedudukan
pendapat itu juga harus tegas. Aparat penegak hukum dan hakim wajib
mempertimbangkannya secara beralasan, tetapi tidak terikat olehnya. Dewan
memperbaiki mutu pertimbangan hukum tanpa menggantikan penyidik, penuntut
umum, maupun hakim. Lebih
dari itu, Dewan mengembangkan pedoman penilaian risiko bisnis. Dengan pedoman
itu, direksi mengetahui sejak awal standar profesional yang harus dipenuhi
sebelum menandatangani keputusan besar. Inilah
nilai tambah kelembagaannya. Bukan sekadar menilai keputusan setelah gagal,
melainkan membangun kepastian tentang bagaimana keputusan yang bertanggung
jawab seharusnya dibuat. Dewan
itu harus berdiri independen, tidak berada di bawah BUMN mana pun ataupun
lembaga yang mengelolanya. Anggotanya diseleksi terbuka, bebas konflik
kepentingan, tunduk pada kode etik, dan dapat dimintai pertanggungjawaban
atas penilaiannya. Gagasan
ini layak memperoleh dasar undang-undang yang jelas, setelah melalui kajian
akademik, konsultasi publik, serta pengujian efektivitas dan risiko
penyalahgunaannya. -000- Tentu
terdapat kontraargumen yang serius. Bukankah Dewan semacam itu justru dapat
menjadi pelindung baru bagi direksi yang melakukan korupsi secara lebih
canggih? Kekhawatiran
tersebut sah. Korupsi modern tidak selalu hadir sebagai amplop berisi uang.
Ia dapat bersembunyi dalam valuasi, kontrak kompleks, dan transaksi berlapis. Bahkan
keputusan yang terlihat sesuai prosedur belum tentu jujur. Konflik
kepentingan dapat disembunyikan. Konsultan dapat dipilih untuk membenarkan
keputusan yang sebelumnya sudah ditentukan. Karena
itu, Dewan harus dirancang dengan prinsip sebaliknya. Ia bukan tempat membeli
pembenaran, melainkan ruang pengujian profesional yang independen dan dapat
diaudit. Kehadiran
ahli akuntansi forensik di dalamnya bukan kebetulan. Jika ditemukan
manipulasi, pengabaian risiko secara sengaja, atau kepentingan pribadi
tersembunyi, penilaian Dewan justru harus mempertajam indikasi penyimpangan
tersebut. Kontraargumen
kedua juga penting. Mengapa membentuk lembaga baru jika pengadilan sudah
dapat menggunakan ahli, auditor, dan aturan hukum yang berlaku sekarang? Kasus
ASDP sudah memperlihatkan keterbatasannya. Ahli dalam perkara pidana umumnya
dihadirkan oleh pihak yang berperkara dan bekerja kasus demi kasus. Mereka
memberi keterangan, tetapi tidak membangun standar bersama yang dapat dirujuk
perkara berikutnya. Meski
demikian, lembaga baru hanya layak dibentuk jika manfaatnya melampaui biaya
dan risiko birokrasinya. Bentuknya perlu diuji: dewan independen, panel ahli
terakreditasi, atau mekanisme khusus yang memanfaatkan institusi yang sudah
ada. Saya
melihat analogi terbatas pada Dewan Pers. Melalui nota kesepahaman dengan
Polri, pengaduan terhadap pemberitaan lebih dulu dinilai Dewan Pers untuk
memastikan apakah perkaranya menyangkut karya jurnalistik. Kewenangan penegakan
hukum tidak hilang, tetapi kini didahului penilaian profesional. Bisnis
tentu berbeda dari pers. Mekanismenya tidak dapat disalin begitu saja. Namun,
kebutuhan menghadirkan keahlian profesional sebelum kesimpulan hukum diambil
tetap relevan. -000- Saya
menyadari posisi saya sebagai Komisaris Utama PHE membuat gagasan ini mudah
dicurigai sebagai pembelaan diri. Kecurigaan itu wajar, dan justru karena itu
kajiannya tidak boleh berhenti di tangan perusahaan. Di
PHE, gagasan ini berkembang menjadi kajian bersama kalangan akademik
Universitas Padjadjaran, yang kemudian terbit sebagai buku Urgensi Dewan
Business Judgment Rule pada 2026. Perusahaan
mengajukan pertanyaannya, tetapi para akademisi yang memegang kendali atas
analisis dan kesimpulannya. Bagi
saya, persoalan ini melampaui kepentingan satu perusahaan. Ia menyangkut masa
depan investasi nasional dan kualitas keberanian dalam kepemimpinan korporasi
Indonesia. Kita
menginginkan BUMN yang berintegritas. Tetapi integritas tidak boleh
diterjemahkan sebagai kewajiban menghindari semua risiko. Bisnis tanpa risiko
hampir selalu berarti bisnis tanpa terobosan. Kita
juga menginginkan pemimpin yang akuntabel. Namun, akuntabilitas tidak berarti
setiap hasil buruk adalah kesalahan, atau setiap kegagalan harus mencari
seseorang untuk dihukum. Seorang
pemimpin harus mampu menjelaskan mengapa keputusan dibuat. Data apa yang
digunakan. Risiko apa yang dihitung. Alternatif apa yang dipertimbangkan
secara sungguh-sungguh. Sebaliknya,
negara harus mampu membedakan keputusan yang gagal dari keputusan yang
curang. Itulah kewajiban kelembagaan jika kita menghendaki tata kelola yang
berkeadilan. Negara
yang besar bukan negara yang membebaskan pemimpinnya dari tanggung jawab.
Negara besar mampu membedakan keberanian yang gagal dari kejahatan yang
berhasil. -000- Pada
akhirnya, ada pilihan besar di hadapan Indonesia. Apakah kita hendak
membangun korporasi yang terutama takut berbuat salah, atau korporasi yang
berani menciptakan kemajuan? Pilihan
terbaik tentu bukan keberanian tanpa kendali. Kita membutuhkan keberanian
yang bertumpu pada ilmu, integritas, transparansi, pengawasan, dan tanggung
jawab yang dapat dibuktikan. Negara
harus membuat korupsi semakin berbahaya bagi pelakunya. Pada saat yang sama,
negara harus membuat keputusan bisnis yang jujur semakin terlindungi oleh
kepastian hukum. Saya
berharap gagasan Dewan Business Judgment Rule membuka percakapan nasional
yang lebih dalam. Bukan untuk melindungi direksi, melainkan untuk memperbaiki
hubungan antara keberanian dan keadilan. Kini
bayangkan kembali direktur di meja itu. Malam yang sama, proposal yang sama,
satu tanda tangan yang sama. Bedanya, ia tahu standar apa yang harus
dipenuhi, dan ia tahu keputusan yang jujur akan dinilai dengan jujur pula. Tangannya
tetap merasakan beratnya tanggung jawab, tetapi tidak lagi gemetar oleh
bayangan jeruji besi. Ia menandatangani. Jangan
sampai kita begitu takut kehilangan uang negara, hingga akhirnya kehilangan
sesuatu yang jauh lebih mahal: keberanian menemukan masa depan Indonesia. ● (Perluasan
orasi Denny JA sebagai Komut PHE dalam acara workshop Business Judgment Rule
di Regional 4, PT Pertamina EP Cepu, disingkat PEPC) REFERENSI 1\.
The New Corporate Governance in Theory and Practice Penulis:
Stephen M. Bainbridge Penerbit:
Oxford University Press Tahun
Terbit: 2008 2\.
The Limits of Organization Penulis:
Kenneth J. Arrow Penerbit:
W. W. Norton & Company Tahun
Terbit: 1974 |
Tidak ada komentar:
Posting Komentar