Pertarungan Syarat Menjadi Presiden

Pertarungan Syarat Menjadi Presiden Denny Indrayana ;  Guru Besar Hukum Tata Negara UGM;  Visiting Professor pada Melbourne Law School dan Faculty of Arts, University of Melbourne

                                                 KOMPAS.COM, 12 Januari 2017

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Aturan kepemiluan kita memang tidak pernah ajeg, selalu mengalami perubahan. Benar belaka bahwa suatu aturan hukum tidak boleh baku, dia harus punya ruang elastisitas. Betul pula bahwa suatu aturan hukum janganlah statis, dia harus mampu dinamis. Tidak keliru bahwa aturan hukum bukan dokumen sakral yang tidak boleh diubah. Justru, aturan perubahan adalah salah satu bagian yang harus ada dalam setiap konstitusi, hukum dasar suatu negara. Namun, aturan kepemiluan kita nyaris selalu berubah setiap menjelang pemilu. Sesuatu yang seharusnya tidak boleh terjadi. Ketika saya bicara pemilu, maka yang saya maksud adalah paket undang-undang yang terkait: penyelenggara pemilu, pemilihan presiden, pemilihan anggota parlemen pusat dan daerah, dan Pemilihan Kepala Daerah. Di luar itu terkait sengketa hasil pemilu, kita juga bolak-balik mengubah bahwa yang berwenang menyelesaikan sengketa adalah antara Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Pada saatnya, kita harus menghentikan ritual perubahan UU kepemiluan setiap lima tahunan tersebut, apalagi jika lebih singkat dari itu. Jangan lagi terjadi sebagaimana UU Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota yang diubah pada tahun 2014, lalu diubah lagi dengan perppu beberapa saat kemudian untuk mengembalikan sistem Pemilihan Kepala Daerah langsung, yang menjadi UU Nomor 1 Tahun 2015, yang lalu diubah lagi dua kali dengan UU Nomor 8 Tahun 2015 dan Nomor 10 Tahun 2016. Itu artinya, dalam waktu kurang dari dua tahun, UU Pilkada kita berubah minimal tiga kali. Perubahan yang terlalu sering itu menunjukkan tingginya tekanan politik jangka pendek dalam setiap aturan kepemiluan. Namun, tidak semua perubahan UU terkait pemilu hanya berdasarkan pertimbangan politik jangka pendek. Beberapa harus dilakukan karena alasan dan kewajiban hukum. Salah satunya adalah karena putusan Mahkamah Konstitusi yang harus dijalankan dalam bentuk perubahan UU. Misalnya, putusan MK nomor 14/PUU-XI/2013 menegaskan konstitusionalitas pelaksanaan pilpres dan pileg hanya jika dilaksanakan bersamaan, yang harus dilaksanakan sejak Pemilu 2019. Putusan MK demikian tentu membutuhkan perubahan UU Pilpres dan Pileg. Salah satu yang pasti akan menjadi perdebatan hangat adalah terkait syarat ambang batas menjadi presiden (presidential threshold). Sebagaimana kita paham, isu ambang batas ini adalah salah satu masalah yang selalu menjadi bahan pertarungan setiap UU terkait pilpres dirumuskan. Partai-partai besar cenderung mempertahankan ambang batas syarat presiden yang tinggi, tentu dengan maksud mengurangi kandidat presiden. Sebaliknya, partai-partai kecil, ataupun partai yang baru terbentuk, selalu akan berjuang bagi hilangnya atau minimal turunnya ambang batas tersebut agar mereka punya kesempatan mengajukan calon presiden. Satu catatan tengah terkait pencalonan presiden ini, UUD 1945 secara eksplisit memberikan kewenangan pencapresan hanya kepada partai politik atau gabungan partai politik. Konstitusi kita tidak mengenal capres independen, sebagaimana dimungkinkan untuk kepala daerah. Untuk mengubah itu, tidak ada cara lain kecuali dengan melakukan perubahan UUD 1945. Ada beberapa ahli hukum tata negara yang berpandangan, capres independen dimungkinkan melalui putusan MK. Saya tidak sependapat. Tidak menjadi ahli hukum positivisme—yang hanya tergantung pada teks—adalah pilihan dan kecenderungan saya. Namun, interpretasi progresif tetap harus tunduk pada teks hukum yang sangat jelas dan memang seharusnya tidak dimaknai lain, salah satunya soal pencapresan oleh parpol tersebut. Kembali pada ambang batas presiden, aturan ini mau tidak mau harus berubah dengan serentaknya pelaksanaan pilpres dan pileg. Sebelumnya, dengan pelaksanaan pileg yang mendahului pilpres, maka presidential threshold disyaratkan berdasarkan hasil pileg, yaitu perolehan minimal 25 persen suara secara nasional atau perolehan kursi minimal 20 persen di DPR. Namun, dengan pilpres dan pileg yang bersamaan, model persyaratan demikian tidak dapat lagi dilaksanakan. Lalu bagaimana alternatif pilihannya? Saya membayangkan paling tidak ada lima opsi yang akan muncul. Pertama, syarat ambang batas capres dihitung berdasarkan hasil pileg lima tahun sebelumnya. Jadi, untuk Pilpres 2019, presidential threshold dihitung berdasarkan hasil Pileg 2014. Dugaan saya, besaran angkanya tidak berubah, atau kalaupun berubah tidak banyak, yaitu perolehan suara nasional minimal 25 persen atau perolehan kursi DPR minimal 20 persen. Pendukung usulan ini adalah partai-partai besar pemenang Pileg 2019, seperti PDI Perjuangan, Golkar, Gerindra, dan Demokrat. Karena dukungan partai-partai besar itu, opsi pertama ini punya kans besar untuk memenangi pertarungan. Namun, opsi ini sebenarnya mempunyai satu kelemahan konseptual mendasar. Ambang batas presiden yang dikaitkan dengan perolehan suara atau kursi DPR dimaksudkan untuk menjaga efektivitas pemerintahan. Hal demikian hanya relevan jika hasil pileg yang digunakan tidak jauh berjarak dengan pelaksanaan pilpres. Hasil pileg lima tahun yang lalu belum tentu menggambarkan realitas politik lima tahun kemudian. Dukungan politik sangat mungkin berubah, dan menyebabkan presiden terjebak pada pemerintahan yang tidak efektif karena ambang batas yang digunakan sudah kedaluwarsa. Belum lagi, koalisi politik bisa jadi berubah. Lawan politik bisa jadi kawan politik, atau sebaliknya. Maka dari itu, mendasarkan presidential threshold pada pileg lima tahun sebelumnya sangat mungkin bertentangan dengan dinamika politik terkini, dan karenanya berpotensi menimbulkan komplikasi politik. Kedua, ambang batas presiden tetap didasarkan pada pileg lima tahun sebelumnya, tetapi dengan syarat yang jauh lebih mudah, yaitu setiap partai peserta pileg lima tahun sebelumnya dapat mencalonkan presiden. Misalnya, untuk Pilpres 2019, semua parpol peserta Pileg 2014 dapat mengajukan calon presiden, yaitu dua belas parpol. Ketiga, tetap menggantungkan pada pileg sebelumnya, tetapi lebih ketat. Dalam hal ini, setiap partai peserta pileg lima tahun sebelumnya yang berhasil memperoleh kursi di DPR dapat mencalonkan presiden. Maka dari itu, untuk Pilpres 2019, ada sepuluh parpol yang dapat mencalonkan presiden, yaitu peserta Pileg 2014 minus PBB dan PKPI karena keduanya tidak lolos ambang batas perolehan kursi parlemen (parliamentary threshold). Keempat, setiap parpol peserta pileg pada saat yang sama dapat mencalonkan presiden. Artinya, yang dapat mencalonkan pada Pilpres 2019 adalah parpol peserta Pileg 2019. Untuk itu, proses verifikasi badan hukum oleh Kemenkumham dan verifikasi parpol peserta pemilu oleh KPU akan menjadi kunci, dan tentunya perdebatan hangat lainnya di parlemen. Kelima, syarat ambang batas presiden dihapuskan. Pilihan ini akan didukung oleh partai-partai kecil di DPR bersama-sama dengan partai-partai baru peserta pemilu. Untuk opsi terakhir ini, salah satu keuntungannya adalah memungkinkan banyak capres dan munculnya tokoh alternatif yang mungkin tidak didukung oleh partai-partai utama. Namun, kelemahannya adalah, tokoh populer yang tidak mendapatkan dukungan parpol itu, jika terpilih, akan menghadapi tentangan dan tantangan yang tentunya tidak mudah dari parlemen, dan karenanya berpotensi kesulitan menjaga efektivitas pemerintahannya. Di antara lima opsi itu, saya berpendapat, yang lebih baik dan moderat adalah menerapkan syarat ambang batas berdasarkan parpol peserta pemilu lima tahun sebelumnya yang berhasil memperoleh kursi di DPR, atau opsi ketiga. Memang, opsi ini akan menutup kemungkinan partai kecil yang tidak lolos parliamentary threshold ataupun partai baru untuk mengajukan capres. Namun, saya berpandangan, hal demikian adalah wajar. Bagaimanapun, parpol yang akan mencalonkan presiden tetap harus menunjukkan level dukungan yang tidak rendah dari rakyat. Parpol yang tidak lolos ambang batas kursi parlemen artinya tidak didukung oleh rakyat, dan pasti akan kesulitan untuk membela presiden yang mereka usulkan. Demikian pula partai yang baru ikut pemilu, sangat wajar untuk membuktikan bahwa mereka didukung rakyat sebelum berhak mengajukan pemimpin nasional. Biasanya, usulan menghilangkan ambang batas akan dikampanyekan dengan cara yang menarik dan populer. Usulan ini akan menarik di tengah minimnya kepercayaan publik pada parpol. Namun, secara hukum, dalam sejarahnya, putusan MK tidak pernah membatalkan syarat ambang batas. Mahkamah selalu memutuskan bahwa ambang batas presiden (presidential threshold), ambang batas kursi parlemen (parliamentary threshold), ambang batas peserta pileg (electoral threshold), dan ambang batas Pilkada (local leaders threshold) tidak bertentangan dengan UUD 1945. Saya setuju dengan itu. Bagaimanapun dalam setiap kompetisi harus ada aturan main. Tanpa ambang batas kursi parlemen, kita akan terus kesulitan untuk menyederhanakan sistem kepartaian dan akan terus terjebak dengan sistem multipartai. Demikian pula, tanpa ambang batas presiden yang tepat, kita akan terjebak dengan sistem presiden yang tidak efektif karena tidak mendapatkan dukungan mayoritas politik di DPR (political support), meskipun mungkin saja mendapatkan dukungan pemilih yang mayoritas (electoral support). Akhirnya, mari kita kawal proses legislasi UU kepemiluan di DPR, termasuk mengenai ambang batas syarat presiden agar proses dan hasilnya makin menguatkan dan mematangkan demokrasi kita yang antikorupsi. Keep on fighting for the better Indonesia. ●