Rabu, 25 Januari 2017

Reformasi Pajak Versi Amnesti

Reformasi Pajak Versi Amnesti
Gunadi ;  Guru Besar Perpajakan Fakultas Ilmu Administrasi UI
                                                      KOMPAS, 24 Januari 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Motivasi utama sistem pemajakan di negara berkembang di antaranya adalah untuk tercukupinya dana pembiayaan administrasi dan penyediaan barang publik dan sosial (Lesson of Tax Reform, Bank Dunia, 1991).

Ketidakcukupan penerimaan (insufficient revenue) yang berkelanjutan dapat menjadi alasan perlunya reformasi terhadap sistem pajak yang kurang terdesain dengan tepat atau kurang berfungsi efektif dan efisien.

Dengan rasio belanja publik 20-30 persen dari produk domestik bruto, mestinya rasio pajak negara-negara berkembang 15-20 persen. Realisasi penerimaan pajak Indonesia selama periode 2009-2016 sulit mencapai target. Jika realisasi 2014 masih Rp 981,83 triliun atau 91,86 persen dari target, pada 2015 menurun menjadi 83 persen (Rp 1.062,23 triliun) dan bertahan sekitar 83 persen pada 2016 (Rp 1.310 triliun). Penerimaan pajak 2016 itu tidak termasuk uang tebusan Rp 103 triliun yang artinya masih ada pertumbuhan 3,50 persen di atas pertumbuhan basis alamiah.

Selain ketidakcukupan penerimaan, sistem perpajakan yang kurang terdesain dengan tepat dan berfungsi efektif dan efisien dapat menimbulkan hal berikut.

Pertama, distorsi ekonomi yang kemudian jadi penyebab menurunnya pertumbuhan dan kemakmuran. Distorsi ekonomi menurunkan pendapatan riil masyarakat (economic efficiency costs of taxation). Studi Bank Dunia tahun 1980-an menyebut setiap kenaikan 1 persen tarif pajak di negara-negara berkembang NB menaikkan efficiency costs lebih dari 56 sen untuk setiap dollar AS penerimaan.

Kedua, kekurangadilan secara horizontal, vertikal, dan spasial. Misalnya, karena Pajak Penghasilan (PPh) selain gaji dan upah, seperti penghasilan bisnis, profesi, pekerjaan bebas, natura, dan kenikmatan tidak terpungut administrasi pajak, maka PPh Pasal 21 lebih besar daripada PPh Pasal 25/29 pengusaha.

Ketiga, problematika administrasi. Bank Dunia (1991), IMF (1995, Tax Policy Handbook), dan Matthijs Alink & Victor van Kommer (2015, Handbook on Tax Administration) menyebut bahwa lembaga dan tata kelola administrasi pajak negara-negara berkembang lemah karena interaksi berbagai faktor.

Termasuk di antaranya ketentuan pajak yang banyak memberlakukan pembebasan dan pengecualian, tata cara dan prosedur yang kompleks, kurangnya transparansi, dan sistem informasi serta basis teknologi informasi kurang berfungsi efektif dan efisien. Selain itu, korupsi dan pelarian modal/basis ke negara/kawasan lain yang merupakan surga pajak (tax haven), penghindaran pajak, luasnya sektor informal dan cash economy (transaksi barang dan jasa menggunakan uang tunai sehingga tak terpungut pajak), intervensi politik dan investor, serta perusahaan multinasional dengan nuansa persaingan pajak.

Lebih berkeadilan

Pasal 2(2) UU Nomor 11 Tahun 2016 tentang Pengampunan Pajak menyebut tiga tujuan dari amnesti pajak, yakni: (1) percepatan pertumbuhan dan restrukturisasi ekonomi melalui repatriasi harta, (2) mendorong reformasi perpajakan menuju sistem yang lebih berkeadilan (hukum materiil) dan perluasan basis data perpajakan yang lebih valid, komprehensif dan terintegrasi (hukum formal), (3) meningkatkan penerimaan pajak.

Reformasi pajak dapat menjadi unsur reformasi fiskal dan pembangunan ekonomi yang lebih luas, seperti restrukturisasi ekonomi, sehingga strukturnya lebih maju. Sesuai teori the level of tax determinants, Musgrave (Alex Radian, 1980, Mobilizing Resources in Poor Countries) menyatakan, semakin maju struktur ekonomi suatu negara semakin tinggi rasio pajaknya karena formalisasi sektor informal dan giralisasi cash economy sehingga hampir semua potensi pajak terhimpun pada sektor formal dan mudah mungut pajaknya.

Semakin luas cakupan, besaran potensi pajak serta variasi dan tersebarnya subjek pajak, maka keadilan distributif horizontal, vertikal, dan spasial lebih terwujud. Keadilan horizontal PPh personal tercapai jika setiap orang yang berpenghasilan sama membayar jumlah pajak sama.

Secara sederhana itu dapat terwujud dari sistem schedular taxation (Pasal 4(2) UU PPh) berbasis bruto dengan tarif flat sehingga sederhana dan mudah. Penegakan hukum pada mereka yang tak patuh juga menimbulkan keadilan. Sementara keadilan vertikal berupa progresivitas dapat dibentuk dari tarif dan objek pajak yang komprehensif (IMF, 1995).

Secara politik dan sosial, reformasi dengan kenaikan tarif tidak populer. Karena itu, teori Laffer Curve (kurva atau grafik untuk menentukan tarif pajak yang paling efektif untuk menghasilkan pendapatan pemerintah yang optimal) menyarankan penurunan tarif agar penerimaan naik dari peningkatan kepatuhan. Perluasan basis pajak dapat dilakukan melalui pelebaran obyek dan perluasan definisi unsur penghasilan, perluasan yurisdiksi pemajakan (subyek, atribusi, dan sumber penghasilan), pengurangan pengecualian obyek, penutupan celah penghindaran (seperti pengenaan pajak minimum atas harta sebagai alternatif PPh), pembatasan atau penundaan pengurang penghasilan (termasuk kompensasi).

Selain itu, transformasi pemajakan dari sistem schedular (pemajakan setiap kategori penghasilan berdasarkan sumber, jenis, tarif, dan dasar pengenaan) ke sistem global (penjumlahan seluruh unsur penghasilan menjadi satu gunggungan dasar pengenaan pajak, termasuk natura dan kenikmatan) dengan tarif progresif untuk wajib pajak orang pribadi. Agar terbentuk keadilan spasial (antarwilayah), tarif PPh harus moderat sebanding dengan negara sekitar. Supaya selaras dengan daya beli, pendapatan tidak kena pajak (PTKP) dapat disesuaikan dengan indeks harga konsumen wilayah.

Peringanan pajak si ekonomi lemah dapat meningkatkan daya beli mereka. Distorsi dapat dikurangi dengan netralisasi pajak dan pengurangan efficiency cost of taxation. Karena bukan alat pengukur keadilan dan daya beli, tarif proporsional PPh badan sudah tepat.

Sebagai alat mengukur daya saing sistem pajak bagi pebisnis dan investor dalam dan luar negeri, tarif PPh badan harus moderat dan sebanding dengan lingkungan strategis.

Sementara itu, peningkatan penerimaan Pajak Pertambahan Nilai (PPN), misalnya, dapat dilakukan dengan perluasan basis pemajakan, menaikkan dasar pengenaan mendekati harga konsumen, dan penutupan celah penggerusan PPN melalui faktur pajak abal-abal. Misalnya, integrasi faktur komersial dan pajak dan sistem daring administrasi perpajakan.

Integrasi data

Agar mampu menghasilkan penerimaan yang cukup, kebijakan pajak yang tepat harus didukung administrasi yang efektif dan efisien. Administrasi pajak akan efektif jika mampu memaksimalkan kepatuhan wajib pajak ber-Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP); penyampaian Surat Pemberitahuan Tahunan (SPT) dilakukan secara benar, lengkap dan jelas; meminimalkan penghindaran/kecurangan dan penunggakan pajak, serta target tercapai. Efisien, jika biaya administrasi dan biaya pungut murah.

Selain karena lemahnya administrasi pajak, unsur penghambat upaya peningkatan penerimaan pajak di negara-negara berkembang adalah kurangnya transparansi serta lemahnya data dan informasi. Data, keterangan, dan informasi merupakan unsur penting untuk bisa berfungsi efektif dan efisiennya sistem penghitungan pajak sendiri oleh wajib pajak (self assessment) berdasarkan kepatuhan sukarela (voluntary compliance).

Implementasi UU Pajak memiliki arti bahwa penghimpunan data komprehensif dan valid sehingga jika ditafsir dan diterapkan pada mayoritas wajib pajak dapat merealisikan target penerimaan dengan upaya ringan. Apalagi jika sistem sudah terintegrasi sehingga akan mengefektifkan pengecekan dini kepatuhan dan penegakan hukum.

Oleh karena itu, Pasal 2(2)(b) UU Nomor 11 Tahun 2016 menargetkan reformasi administrasi pajak dengan perluasan basis data perpajakan yang lebih valid, komprehensif (ruang lingkupnya luas dan isinya lengkap mencakup hampir semua data perpajakan setiap wajib pajak) dan terintegrasi (terbaur secara sistemik dari berbagi sumber data terakses sehingga membentuk kelengkapan data setiap wajib pajak).

Deklarasi Doha (November-Desember 2008) juga mengatur bahwa upaya peningkatan penerimaan negara-negara berkembang harus dilakukan dengan modernisasi sistem perpajakan, seperti otomasi berbasis IT. Integrasi data dari otomasi administrasi dapat dimulai, misalnya, dengan integrasi faktur pajak ke faktur komersial dan menjadikannya satu-satunya sumber pencatatan Pajak Keluaran (PK) dan omzet (penjual dan kantor pajak) otomatis menjadi Pajak Masukan (PM) pembeli dan harga pokok serta potensi omzetnya (pembeli dan kantor pajak). Tidak ada PM pembeli tanpa ada PK yang dibayar dan dilaporkan penjual.

Otomasi PPN menyederhanakan administrasi dan pengawasan serta mempercepat proses restitusi dan kompensasi lebih bayar (tanpa pemeriksaan). Proses otomasi administrasi dapat dilakukan secara gradual atau sekaligus sebagai terobosan besar reformasi sistem pajak. Perluasan ke semua PPh witholding taxes (pemotongan dan pemungutan/Potput), plus perluasan obyek mencakup penghasilan usaha sektor yang sulit dipajaki (hard to tax) dan semua biaya yang menjadi penghasilan penerima untuk tujuan memperluas komprehensivitas data sehingga bisa meningkatkan kepatuhan wajib pajak dan penerimaan. ●