Politik
Anggaran Pemerintahan Baru
Yuna Farhan ;
Mahasiswa PhD University of Sydney
|
KOMPAS,
19 Agustus 2014
TERAKHIR kali di ujung masa pemerintahannya, Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono menyampaikan Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara 2015 beserta nota keuangan kepada DPR. Presiden
mengatakan, APBN kali ini berbeda karena disusun pada masa pemerintahannya
dan dijalankan oleh pemerintahan berikutnya. Presiden juga menyatakan
memberikan ruang fiskal yang cukup untuk digunakan oleh presiden terpilih
pada APBN Perubahan.
Jika ditelisik secara mendalam, pemerintahan SBY meninggalkan
warisan politik anggaran yang berat bagi pemerintahan baru, baik dalam konteks
transisi maupun dalam menjalankan pemerintahannya ke depan. Tantangan politik
anggaran ini dapat dieksaminasi dari sisi substansi anggaran dan sisi
kerangka institusional. Dari sisi substansial anggaran, setidaknya terdapat
dua warisan SBY yang akan menjadi tantangan ke depan, yakni keterbatasan
ruang fiskal atau ruang gerak pemerintahan baru untuk mewujudkan janji-janji
kampanyenya dan keseimbangan primer yang negatif.
Ruang fiskal dan
keseimbangan primer
Tercatat sejak 2009, ruang fiskal APBN berada pada kisaran 30
persen. Terbatasnya ruang fiskal ini diakibatkan semakin membengkaknya
belanja wajib atau mengikat, seperti gaji pegawai, subsidi, dan bunga utang.
Keterbatasan ruang fiskal, dalam istilah Wildavky (1974), hanya
menjadikan penganggaran sebagai praktik inkrementalis, atau sebagai produk
negosiasi politik rutin antar-aktor eksekutif dan legislatif yang bertemu
setiap tahun dan memutuskan anggaran berdasarkan anggaran sebelumnya karena
ruang fiskal yang terbatas.
Tidak kalah mengkhawatirkan, pemerintahan baru juga akan
menghadapi anggaran dengan kondisi keseimbangan primer negatif. Keseimbangan
primer negatif dalam anggaran kita mulai terjadi sejak 2012 atau sejak
pemerintah menerapkan sistem anggaran baru. Meskipun pemerintah mengklaim rasio
utang terhadap produk domestik bruto (PDB) mengalami penurunan, keseimbangan
primer yang negatif menunjukkan pendapatan negara tidak lagi mampu menutupi
belanja di luar pembayaran bunga utang. Artinya, untuk membayar bunga utang,
perlu pokok utang baru.
Sementara dari kerangka institusional, aspek teknis perumusan
APBN transisi dan fragmentasi politik juga menjadi persoalan besar
pemerintahan ke depan. Dari sisi teknis penyusunan, dengan tidak
dilibatkannya Joko Widodo-Jusuf Kalla dalam penyusunan APBN 2015, hal itu
akan sulit untuk mengharapkan pemerintahan baru nanti bisa merealisasikan
program-programnya pada 2015.
Kendati terdapat peluang untuk melakukan perubahan APBN, hal ini
tak akan banyak mengubah keadaan. Selain karena waktu penyusunan dan pembahasan
APBN Perubahan yang relatif lebih singkat, pemerintah baru juga tidak mungkin
melakukan perombakan anggaran dan program secara signifikan sejalan dengan
programnya.
Penyebabnya, program-program dalam APBN 2015 telah disusun
melalui proses panjang dan mengakomodasi program- program berdasarkan
aspirasi pemerintah daerah. Dalam keadaan normal, APBN Perubahan hanya
mengakomodasi tambahan anggaran untuk program yang telah ditetapkan ataupun
pergeseran dan pengurangan. Jarang terdapat kasus APBN Perubahan dapat
mengalokasikan program atau kegiatan baru.
Jika pun pemerintah memaksa mengalokasikan program baru, sebagai
konsekuensinya, realisasi anggaran menjadi tidak optimal karena keterbatasan
waktu realisasi. Terkecuali, pemerintah dapat segera melakukan percepatan
perubahan APBN.
Fragmentasi politik
Tantangan Jokowi-JK yang tidak kalah berat adalah fragmentasi
parpol, baik dari sisi internal di koalisi pemerintahan maupun eksternal di
legislatif sebagai konsekuensi dari sistem pemilu proporsional. Dalam
literatur politik ekonomi, tingginya fragmentasi politik pada koalisi
pemerintahan berakibat pada tingginya tingkat defisit karena anggota parpol
koalisi pemerintahan memiliki motivasi untuk terpilih kembali pada pemilu
berikutnya, dengan jalan mengalokasikan anggaran sesuai preferensi basis
konstituennya dan pemerintah dihadapkan keterbatasan sumber daya (problem common pool resource) (Parson et al 2007).
Dalam hal ini, Jokowi-JK diuntungkan karena didukung lebih
sedikit parpol dan berkomitmen untuk mengurangi unsur parpol dalam kabinet
yang akan disusunnya. Maka, jika Jokowi-JK mampu mengapitalisasi dukungan
rakyat untuk mengeliminasi kepentingan politik praktis anggota koalisi,
sangat mungkin fragmentasi anggaran dapat dihindari.
Pasalnya, hal ini tidak mudah diredam pada tingkat legislatif
mengingat karena partai-partai nonpemerintahan akan menguasai kursi lebih
banyak pada legislatif periode mendatang, kecuali ada perubahan peta kekuatan
koalisi di DPR. Tak ayal, pembahasan anggaran legislatif menjadi arena
politik terpanas kedua setelah pemilu. Bukan tidak mungkin, pemerintahan
Jokowi-JK, jika memerintah, akan terus tersandera untuk melakukan negosiasi
dengan partai-partai nonpemerintah dalam membagi-bagi kue anggaran.
Terlebih lagi Undang-Undang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3) yang
baru disahkan melegalisasi praktik pork barrel (gentong babi—yakni praktik
terkait perilaku politisi yang menggunakan uang negara untuk kepentingan
politiknya, dan bukan untuk kepentingan rakyat yang diwakili) dalam anggaran.
Pasal 80 huruf j UU ini menyatakan, salah satu hak anggota DPR adalah untuk
mengusulkan program pembangunan daerah pemilihannya, dan Pasal 110 huruf e,
yang menegaskan salah satu tugas Badan Anggaran adalah melakukan sinkronisasi
usulan program daerah pemilihan.
Tidak akan mengherankan jika partai-partai nonpemerintah ini
tidak tergoda bergabung dalam pemerintahan Jokowi-JK dan terus melakukan
penyanderaan karena memiliki sumber daya ”gentong
babi” untuk merawat konstituennya.
Konsekuensinya, legalisasi dana aspirasi ini, selain akan
menggerus ruang fiskal untuk merealisasikan program pemerintah, juga akan
merusak sistem dana perimbangan dan dana desa yang baru saja diterapkan. Tak
ayal, kesenjangan fiskal antardaerah ataupun desa akan kian melebar dan
kebijakan anggaran tidak efektif karena terfragmentasi.
Perbaikan kerangka dan
kelembagaan anggaran
Adanya putusan Mahkamah Konstitusi terhadap uji materi UU No
17/2003 tentang Keuangan Negara dan UU No 27/2009 tentang MD3 merupakan
peluang yang baik bagi Jokowi untuk memperbaiki kerangka hukum dan
kelembagaan anggaran saat ini dalam menjinakkan syahwat kepentingan politik
pragmatis. Putusan MK itu sebenarnya mempertegas peran DPR dalam membahas
anggaran. Dalam konteks usulan program daerah pemilihan, secara
konstitusional MK mendasarkan keputusannya pada pertimbangan bahwa DPR telah
terlalu jauh memasuki kewenangan eksekutif. Dengan demikian, usulan program
daerah pemilihan pun telah melampaui kewenangan legislatif.
Pemerintahan Jokowi-JK sepatutnya segera mengagendakan perubahan
UU Keuangan Negara untuk mendesain kerangka kelembagaan penganggaran yang
dapat mengeliminasi parpol dan membatasi kewenangan mengubah anggaran serta
menciptakan ruang insentif bagi partai-partai politik pemerintah dan nonpemerintah
untuk menangkal usulan program-program pragmatis (Martin & Vanberg, 2013). Tak kalah penting, sepanjang Jokowi
tidak amnesia atas dukungan rakyat yang mengantarkannya ke kursi presiden,
maka mengapitalisasi dukungan rakyat untuk merevolusi tradisi transaksional
politik anggaran merupakan keniscayaan untuk mewujudkan sebesar-besarnya
anggaran guna kemakmuran rakyat. ●
|
Tidak ada komentar:
Posting Komentar