Pengembalian Biaya Operasi Migas Pri Agung Rakhmanto  ;   Dosen Universitas Trisakti

KOMPAS, 25 April 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Pengembalian biaya operasi migas yang diambil dari hasil produksi, atau yang saat ini oleh publik lebih dikenal sebagai cost recovery, sering dipandang sebagai sumber inefisiensi di sektor migas. Mekanisme cost recovery yang diterapkan dalam kerangka sistem kontrak bagi hasil (KBH) oleh sebagian pihak dianggap sebagai pintu masuk mafia migas meraup untung melalui penggelembungan biaya operasi dan memasukkan biaya lain yang tak perlu. Muncul desakan dan rekomendasi agar sistem KBH dengan mekanisme cost recovery dihapuskan, diganti dengan sis- tem pengusahaan yang mendasarkan penerimaan negara atas pajak dan royalti. Sebaiknya pemerintah mengkaji lebih dalam, melihat berbagai aspek, dan merumuskan kembali apa yang sesungguhnya jadi tujuan sebelum menjalankan rekomendasi ini. Istilah cost recovery sesungguhnya tak ada dalam KBH. Yang ada recovery of operating costs, pengembalian biaya operasi dari produksi. Biaya operasi ini pada dasarnya adalah pengeluaran yang (terlebih dulu) dibelanjakan kontraktor dalam eksplorasi dan eksploitasi migas. Mekanisme pengembalian biaya operasi muncul sebagai konsekuensi logis dipilihnya sistem KBH ketika di satu sisi negara tak perlu terlebih dulu menanggung investasi dan risiko, tetapi di sisi lain negara tetap memiliki kendali atas pengelolaan kegiatan usaha migas secara langsung. Dalam pelaksanaannya, pengendalian atas pengembalian biaya operasi ini dilakukan melalui mekanisme persetujuan dan audit. Saat ini persetujuan atas pengembalian biaya operasi migas adalah melalui Satuan Kerja Khusus Migas, sedangkan audit dapat melibatkan BPK, BPKP, atau otoritas perpajakan. Jadi, di samping dipandang optimal dari sisi investasi (negara mendapat hasil tanpa harus mengeluarkan biaya dan terekspos risiko terlebih dulu), esensi paling mendasar sistem KBH dengan mekanisme pengembalian operasi di dalamnya adalah bahwa kendali atas pengelolaan kegiatan usaha migas secara langsung tetap ada di tangan negara. Menggantikan sistem KBH dengan sistem tax-royalty akan membawa konsekuensi mengubah sistem kontrak jadi sistem perizinan dan menjadikan sifat kegiatan usaha migas yang semula dilakukan negara dengan investor melalui hubungan bisnis (perdata) jadi hubungan bersifat publik. Kendali negara atas kegiatan pengelolaan migas relatif akan berkurang sebab negara tak langsung terlibat di dalamnya. Bentuk kendali dan penguasaan oleh negara atas kegiatan usaha migas lebih tidak langsung karena lebih menekankan aspek pengaturan, bukan pengelolaan. Esensi lebih menonjol sistem tax-royalty adalah memberikan keleluasaan lebih bagi investor lebih otonom mengelola wilayah migas sendiri, sedangkan negara (hanya) berkepentingan pada aspek fiskal penerimaan bersih yang berasal dari pajak dan royalti yang dibayarkan. Landasan berbeda Jadi, dua sistem di atas memang memiliki landasan pemikiran dan filosofi berbeda. Dalam hal ini, sebagaimana lazim pada kegiatan usaha migas di seluruh dunia, tak satu sistem pun yang selalu cocok dan dapat menjawab semua masalah untuk semua keadaan. Saran saya, pemerintah sebaiknya jangan melakukan generalisasi dengan menghapus semua kontrak KBH dan menggantikannya secara keseluruhan dengan sistem tax-royalty. Jika hal itu dilakukan, konsekuensi terbesar yang dapat menjadi bumerang bagi pemerintah adalah bahwa hal itu akan menimbulkan ketakpastian amat tak kondusif, khususnya bagi iklim investasi. Pemerintah mesti ingat bahwa putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 yang membubarkan Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (BP Migas) pada 13 November 2012 secara jelas menyebutkan bahwa bentuk penguasaan negara pada peringkat pertama dan paling utama untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat yang dikehendaki konstitusi-dan harus dilakukan pemerintah-adalah dengan melakukan pengelolaan migas secara langsung. Sistem tax-royalty yang mendasarkan pengusahaan melalui perizinan pada dasarnya mengonstruksikan bentuk pengelolaan negara secara tak langsung. Karena itu, rekomendasi saya: (1) sistem pengusahaan migas sebaiknya tetap dilakukan melalui sistem kontrak antara investor dan perusahaan negara yang ditunjuk mewakili negara (dapat lebih dari satu perusahaan negara), dan tak diubah jadi sistem perizinan; (2) dilakukan pembenahan sistematis atas kekurangan yang ada dalam implementasi sistem KBH, khususnya dalam aspek pengendalian biaya operasi dan birokrasinya; (3) jika dipandang perlu dan dapat memberikan untung maksimal bagi negara, pemerintah dapat selektif menerapkan sistem kontrak bentuk lain di luar KBH yang memberikan fleksibilitas dan otonomi lebih kepada kontraktor pada wilayah migas yang telah matang, seperti kontrak jasa, kontrak gross-production split, atau kontrak kerja sama lain. ●