Menggugat Kebakaran Hutan Andri G Wibisana ;   Dosen Hukum Lingkungan pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia

                                                       KOMPAS, 07 Oktober 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Pada saat kebakaran hutan marak terjadi, seperti sekarang ini, efektivitas penegakan hukum selalu dipertanyakan.  Penegakan hukum yang selama ini diandalkan pemerintah adalah jalur pidana. Untuk kebakaran tahun ini saja, misalnya, Polri telah menetapkan 140 tersangka (Kompas.com, 16/9). Sementara itu, baru-baru ini Mahkamah Agung (MA) telah menguatkan putusan yang memenangkan gugatan pemerintah kepada perusahaan pembakar hutan. Melalui putusan ini, perusahaan diwajibkan membayar ganti rugi dan pemulihan lingkungan senilai Rp 366 miliar.  Ini sebuah nilai fantastis untuk kasus pencemaran. Namun, penegakan hukum melalui gugatan perdata ternyata jarang digunakan oleh pemerintah.  Minimnya penggunaan gugatan perdata ini patut disayangkan, sebab pertanggungjawaban perdata yang ada di negara kita sebenarnya sudah cukup maju, serta dapat memudahkan penegak hukum untuk menjerat perusahaan pembakar hutan. Tanggung jawab mutlak Pembakar hutan di Indonesia dapat dimintai pertanggungjawaban dengan menggunakan doktrin perbuatan melawan hukum.  Melalui sistem pertanggungjawaban berdasarkan kesalahan ini, penggugat harus membuktikan setidaknya empat hal. Pertama, adanya perbuatan pembakaran hutan. Kedua, pembakaran ini merupakan perbuatan yang melanggar hukum. Ketiga, kerugian penggugat. Keempat, hubungan kausalitas antara pembakaran hutan dan kerugian. Selain itu, pertanggungjawaban dapat pula didasarkan pada strict liability, yaitu pertanggungjawaban tanpa kesalahan, yang di Indonesia pertanggungjawaban ini diterjemahkan sebagai tanggung jawab mutlak. Dalam sistem ini, penggugat masih harus membuktikan bahwa, pertama, kegiatan/usaha tergugat di bidang kehutanan merupakan kegiatan/usaha yang berbahaya dan dapat menimbulkan risiko kebakaran hutan. Kedua, adanya kerugian penggugat. Ketiga, adanya hubungan kausalitas antara kerugian dan kegiatan/usaha tergugat. Dalam sistem ini, tergugat dinyatakan bertanggung jawab apabila kebakaran hutan termasuk ke dalam risiko dari kegiatan/usahanya sehingga bukti adanya kesalahan, misalnya, kegiatan pembakaran, tidaklah diperlukan. Namun, sering kali kita mendengar dalih tergugat bahwa kebakaran terjadi karena perbuatan pihak lain atau bahkan karena faktor alam. Apakah dalih seperti ini dapat membebaskan (mengecualikan) tergugat dari pertanggungjawaban? Peraturan perundang-undangan di bidang kehutanan sepertinya telah disusun sedemikian rupa sehingga mereka yang terlibat dalam kebakaran hutan harus bertanggung jawab atas kebakaran yang terjadi tanpa melihat apa dan siapa yang menjadi penyebab dari kebakaran tersebut.  Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menyatakan bahwa pemegang hak atau izin berkewajiban melakukan perlindungan hutan, termasuk dengan melakukan pencegahan kebakaran hutan (Pasal 48), dan bertanggung jawab atas terjadinya kebakaran hutan di areal kerjanya (Pasal 49). Ketentuan yang hampir sama juga dapat ditemukan di dalam Pasal 12, Pasal 13, dan Pasal 18 dari Peraturan Pemerintah No 4/2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan/atau Pencemaran Lingkungan Hidup yang Berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan/atau Lahan. Selanjutnya, PP No 45/2004 tentang Perlindungan Hutan menyatakan bahwa "... termasuk ke dalam upaya perlindungan hutan adalah kewajiban untuk menghindari kerusakan hutan yang disebabkan oleh kebakaran karena perbuatan manusia maupun alam" (Pasal 18). PP ini bahkan menegaskan adanya tanggung jawab pemegang izin atas kebakaran hutan di areal kerjanya, yang meliputi tanggung jawab pidana, tanggung jawab perdata, membayar ganti rugi, atau sanksi administrasi (Pasal 30). Tanpa pengecualian Dari berbagai ketentuan di atas, dapat disimpulkan bahwa pemegang izin memiliki kewajiban untuk mencegah terjadinya kebakaran hutan di wilayahnya.  Pada sisi lain, pemegang izin memiliki tanggung jawab hukum apabila kebakaran terjadi di wilayahnya. Dengan demikian, sebenarnya pertanggungjawaban perdata untuk kebakaran hutan diam-diam telah menganut absolute liability, yaitu suatu pertanggungjawaban tanpa kesalahan yang tidak memungkinkan diterimanya dalih pengecualian dari pihak tergugat (Vernon Palmer, 1988: 1329). Tulisan singkat ini memperlihatkan bagaimana gugatan perdata sebenarnya menjanjikan efektivitas yang cukup tinggi. Pada satu sisi, gugatan perdata mampu memberikan ganti rugi yang sangat tinggi, berkali-kali lipat di atas jumlah denda maksimum untuk sanksi pidana.  Sementara pada sisi lain, sistem pertanggungjawaban perdata untuk kebakaran hutan di Indonesia menempatkan pemegang izin kehutanan untuk selalu bertanggung jawab atas kebakaran hutan yang terjadi di wilayahnya tanpa melihat ada tidaknya kesalahan pemegang izin. Bahkan, dalam kasus semacam ini dapat pula dimintai pertanggungjawaban tanpa melihat siapa dan apa penyebab dari kebakaran hutan. Sayangnya, semua itu tidak pernah dijalankan optimal untuk menyeret para pelaku dan mereka semua yang seharusnya bertanggung jawab atas bencana asap yang menyengsarakan banyak warga tak bersalah. Dengan kemudahan ini, pemerintah seyogianya lebih sering lagi menggunakan gugatan perdata untuk kebakaran hutan di Indonesia. ●

Perdagangan Karbon dan Perangkap Komodifikasi Andri G Wibisana   ;    Pengajar Hukum Lingkungan Fakultas Hukum UI; Visiting Scholar pada Center for Climate Change Law, Columbia University Law School

KOMPAS,  23 Januari 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                      

PERTEMUAN tahunan perubahan iklim menyisakan berbagai ketidakpastian tentang masa depan perjanjian pengganti Protokol Kyoto. Meski demikian, Sekretaris Eksekutif Lembaga Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Konvensi Perubahan Iklim (UNFCCC) Christiana Figueres memastikan bahwa Mekanisme Pembangunan Bersih (CDM) dan penurunan emisi dari deforestasi dan kerusakan hutan (REDD+) memiliki peluang besar untuk dimasukkan ke dalam perjanjian tersebut. Banyak pihak mungkin menyambut perkembangan ini sebagai hal yang mengutungkan Indonesia. Saya lebih memilih untuk bersikap hati-hati terutama jika CDM dan REDD+ diletakkan dalam kerangka perdagangan karbon. Perlu internalisasi Ekonom melihat pencemaran sebagai sebuah eksternalitas, yaitu biaya yang tidak dihitung dalam pengambilan keputusan sehingga menjadi biaya sosial. Karena itu, eksternalitas perlu diinternalisasi. Dimulai di Amerika Serikat untuk pengurangan SO2 dan NOx tahun 1990-an, cap-and- trade sering dijadikan contoh keberhasilan mekanisme pasar untuk mendorong internalisasi. Dalam cap-and-trade, pemerintah menentukan besaran cap berupa kuota emisi bagi industri tertentu di wilayah tertentu. Mereka yang berhasil menurunkan emisi memiliki sisa emisi yang bisa dijual kepada pihak lain yang emisinya melebihi kuota (Percival, et al, 2013:624-625). Keberhasilan cap-and-trade di AS mendorong beberapa negara menerapkan metode ini dalam payments for environmental services (PES), perdagangan karbon di bawah rezim Protokol Kyoto, atau proposal pendanaan proyek REDD+. Gagasan dasarnya tetaplah sama: komodifikasi fungsi ekologis lingkungan. Dalam sebuah artikel, Corbera menunjukkan bagaimana komodifikasi alam terjadi di dalam konteks REDD+, ditandai dengan pengisolasian fungsi ekologis alam. Fungsi hutan sebagai penyerap karbon dipisahkan dari fungsi ekologis hutan lainnya, serta diukur dalam jumlah ton CO2 yang diserap. Melalui proses monitoring, pelaporan, dan verifikasi, jumlah ton CO2 memperoleh ”nilai ekonomi” sehingga dapat diperjualbelikan (Corbera, 2012: 613). Kosoy dan Corbera menyatakan, proses isolasi fungsi lingkungan seperti ini merupakan bentuk fetisisme komoditas. Isolasi ini memungkinkan diuangkannya alam, tetapi gagal melihat kompleksitas fungsi ekologis. Hubungan manusia dengan alam pun direduksi menjadi hubungan dagang (Kosoy dan Corbera, 2010: 1231-1232). Alam tidak lagi dinilai dalam konteks fungsi sosial, budaya, dan relasi ekologisnya dengan manusia. Logika pasar Di samping berpotensi mereduksi fungsi ekologis alam dan relasi alam-manusia, model perdagangan karbon juga dapat mengubah motivasi konservasi menjadi sepenuhnya mengikuti logika pasar. Akibatnya, tidak ada jaminan bahwa konservasi lingkungan akan tetap dilakukan jika harga karbon jatuh atau jika opportunity costs konservasi meningkat. Logika pasar memaksa kita untuk melakukantrade-off antara fungsi ekologis alam dan komoditas. Di sisi lain, perdagangan karbon dicurigai hanyalah cara negara maju agar mereka dapat memenuhi target penurunan emisi dengan membeli jatah emisi atau sertifikat penurunan emisi dari negara lain, tanpa harus menurunkan emisi serta mengubah pola produksi dan konsumsi di dalam negeri. Cara seperti ini dikhawatirkan tidak saja menimbulkan penjajahan baru, ”CO2-lonialism”, tetapi juga akan menjauhkan kita dari upaya serius mencegah pemanasan global (Takacs, 2010: 570; Anderson, 2012: 7). Perdagangan karbon pun dikhawatirkan mengabaikan aspek keadilan. Dalam konteks ini, beberapa kalangan berulangkali menyampaikan kekhawatiran bahwa jika tidak dilaksanakan secara hati-hati, proyek semacam REDD+ bisa mengukuhkan ketidakadilan sosial yang semakin memarjinalkan masyarakat adat. Perubahan iklim Salah satu hal yang menjadi alasan keberhasilan cap-and-trade adalah target penurunan emisi serta adanya ancaman sanksi bagi mereka yang emisinya melampaui kuota. Penetapan kuota yang terlalu longgar akan membuat harga emisi jatuh, seperti terjadi di pasar emisi Eropa ketika harga kredit karbon turun dari 40 euro per ton karbon menjadi hampir nol hanya dalam waktu dua tahun (Hunter dan Lacasta, 2010: 584-585). Sayangnya, baik kuota emisi yang signifikan maupun ancaman pemberian sanksi yang kredibel, justru absen dalam rezim perubahan iklim internasional. Kuota emisi yang diharuskan oleh Protokol Kyoto atau dijanjikan oleh negara maju masih jauh dari mencukupi (UNEP, 2013). Penegakan hukum dan penjatuhan sanksi bukan pula perkara yang mudah dalam hukum internasional. Hal ini bisa dilihat dari tidak adanya sanksi hukum apa pun terhadap AS yang menolak meratifikasi Protokol Kyoto, terhadap Kanada yang menarik diri dari Protokol, atau terhadap Rusia, Jepang, dan Selandia Baru yang menolak berkomitmen menurunkan emisi pasca-2012. CDM dan REDD+ dapat saja memiliki peranan cukup penting. Namun ketika keduanya dianggap sekadar peluang dagang, maka Arsel dan Büscher menyatakan: ”Nature is dead. Long live NatureTM Inc...!” (Arsel dan Büscher, 2012: 53). Untuk itu diperlukan rambu-rambu agar CDM dan REDD+ benar-benar berfungsi sebagai mekanisme penurunan emisi yang efektif, adil, dan jujur. Saya percaya, perubahan iklim terjadi karena kegagalan pasar. Karena itu, menjadikan pasar sebagai mekanisme utama penurunan emisi adalah tidak tepat. ●