Mengkaji Ulang Penguasaan atas Sektor Migas Gde Pradnyana ;  Praktisi Migas; PhD Universitas Oxford Bidang Fasilitas Produksi Migas Lepas Pantai

KOMPAS, 30 Juni 2014

                                                

                                                                                         

                                                      

Di tengah makin melebarnya defisit neraca perdagangan minyak dan gas, diskursus mengenai kedaulatan negara dalam sektor strategis ini menjadi relevan bahkan penting untuk kembali didiskusikan. Terutama di saat masyarakat sedang menilai kebijakan-kebijakan yang akan diambil oleh para calon presiden dalam lima tahun mendatang. Sudahkah negara benar-benar berdaulat di sektor minyak dan gas (migas) dari hulu sampai hilir? Konstitusi kita mengamanatkan bahwa ”hal-hal yang menyangkut hajat hidup orang banyak harus dikuasai negara”. Migas sebagai salah satu sumber energi jelas menguasai hajat hidup orang banyak, karena itu dikuasai oleh negara. Hal ini yang kemudian dituangkan dalam Undang-Undang Migas Nomor 22 Tahun 2001. Namun, penguasaan negara yang dituangkan dalam UU Migas lebih menekankan pada penguasaan di sisi hulu, yaitu dengan pembentukan ”badan pelaksana” yang dimaksudkan sebagai perpanjangan tangan negara untuk melakukan manajemen operasional industri hulu migas. Sebagaimana diketahui, Mahkamah Konstitusi (MK) kemudian memutuskan bahwa pembentukan ”badan pelaksana” ini dianggap inkonstitusional dan mengamanatkan kepada pemerintah untuk mengambil alih peran ”badan pelaksana” tersebut. Namun, karena pengusahaan kegiatan hulu migas dilakukan berdasarkan kontrak, bukan konsesi sebagaimana di pertambangan umum, dan pemerintah tidak boleh berkontrak dengan swasta (perusahaan migas), maka pemerintah  membentuk sebuah satuan kerja khusus untuk mewakili pemerintah dalam berkontrak dan melaksanakan pengelolaan migas di hulu. Terlepas dari persoalan sah-tidaknya pembentukan satuan kerja khusus tersebut, pemerintah membutuhkan sebuah institusi untuk melaksanakan penguasaan negara di sisi hulu.  Sementara di hulu dibutuhkan sebuah ”institusi pelaksana”, di sisi hilir UU Migas No 22/2001 hanya membentuk ”badan pengatur”, bukan ”badan pelaksana hilir”. Maknanya adalah pengelolaan kegiatan hilir, khususnya distribusi BBM (bersubsidi maupun nonsubsidi) dan gas pipa, diserahkan kepada swasta. Pemerintah hanya mengatur bagaimana perusahaan-perusahaan swasta (nasional maupun asing) ini berbisnis di hilir tanpa benar-benar ikut campur tangan dalam kegiatan hilir. MK membenarkan hal ini dan menolak gugatan untuk membubarkan ”badan pengatur hilir”. Terbatas sisi hulu Pertanyaannya, apakah frase ”yang menyangkut hajat hidup orang banyak” dalam konstitusi terbatas minyak mentah yang diproduksi di hulu atau BBM yang dikonsumsi masyarakat di hilir, atau keduanya?  Dengan pola yang ada pada UU Migas saat ini, penguasaan negara atas industri migas hanya terbatas di sisi hulu. Padahal, persoalan utama ada di sisi hilir, karena sektor hilirlah yang secara langsung bersentuhan dengan kebutuhan masyarakat sehari-hari. Karena tak sepenuhnya dikuasai negara, para pemain di sisi hilir dipersilakan melakukan bisnisnya secara leluasa. Khusus untuk BBM, pemerintah menyerahkan bisnis penjualan BBM nonsubsidi kepada swasta, baik nasional maupun asing, dan BBM bersubsidi kepada Pertamina. Penguasaan negara atas BBM bersubsidi terbatas pada penetapan harga semata, sementara dalam hal volume dan distribusi, pemerintah hanya bertindak sebagai ”pengatur”. Akibatnya, pemerintah seperti ”tersandera” untuk menyediakan subsidi BBM dengan jumlah yang semakin lama semakin meningkat. Di sisi lain, PT Pertamina juga ikut tersandera. Sesuai amanat UU BUMN, Pertamina tentu harus berorientasi mencari keuntungan bagi perusahaan yang pada akhirnya akan diserahkan juga kepada pemerintah selaku pemegang saham. Pembebanan tugas melaksanakan distribusi BBM bersubsidi (dikenal dengan istilah public service obligation atau PSO) ini mengakibatkan Pertamina tidak bisa sepenuhnya melaksanakan amanat UU BUMN untuk mencari keuntungan. Di sisi pembelanjaan perusahaan, Pertamina juga tak bisa leluasa berinvestasi dengan pola korporasi. Pembatalan tindakan korporasi Pertamina saat menaikkan harga elpiji 12 kilogram (yang nonsubsidi) dan pembatasan kepada Pertamina untuk berinvestasi di kegiatan eksplorasi (yang sepatutnya jadi ujung tombak sebuah perusahaan migas) adalah beberapa contoh nyata pembatasan-pembatasan yang dialami Pertamina yang menyulitkannya tumbuh secara sehat. Pembenahan sisi hilir Tak terlibatnya negara di sektor hilir juga menyebabkan belum terealisasinya pembangunan kilang BBM baru yang sebenarnya sudah sangat mendesak di tengah naiknya konsumsi BBM. Selama ini Pertamina cenderung dilepas sendiri memperjuangkan proyek kilang BBM dan sering kali harus menghadapi begitu banyak kendala. Bayangkan jika negara yang melaksanakan, maka proyek kilang BBM akan menjadi tugas pemerintah dan dituangkan di dalam APBN. Saat defisit anggaran terjadi, tudingan yang banyak muncul adalah buruknya kinerja sektor hulu. Turunnya lifting minyak menjadi kambing hitam atas defisit neraca perdagangan, khususnya saat makin melebarnya defisit  penerimaan dan pembelanjaan migas. Padahal, hanya menggenjot sektor hulu untuk menutupi defisit anggaran ini  jelas tidak menyelesaikan masalah. Pertama, karena laju pertumbuhan ekonomi yang sangat tinggi menimbulkan peningkatan kebutuhan BBM yang juga tinggi. Kedua, karena berapa pun banyaknya produksi minyak yang dihasilkan di hulu, peningkatan konsumsi BBM akan sulit dikendalikan jika masalah-masalah di hilir tidak dibereskan. Dengan demikian, pembenahan juga harus difokuskan di sisi hilir, baik dalam hal kilang guna menghasilkan BBM maupun pembenahan atas berbagai sektor kegiatan ekonomi yang mengonsumsi BBM, yang sejatinya sangat menguasai hajat hidup orang banyak. Penguasaan negara di sisi hilir dapat diwujudkan dengan pembentukan semacam ”bulog migas” yang berfungsi sebagai ”pelaksana di hilir”. Institusi ini dapat diberi tugas melaksanakan PSO secara lebih luas yang meliputi penyediaan, pengendalian, dan pengawasan distribusi migas di hilir. ”Pelaksana hilir” ini juga bertugas menjaga strategic-reserve (cadangan nasional, baik dalam bentuk BBM maupun minyak mentah) untuk menjamin ketersediaan energi, khususnya BBM dan gas bagi ketahanan nasional. Seiring dengan itu, pembenahan sektor transportasi (yang mengonsumsi hampir 70 persen kebutuhan energi berbasis minyak), dan khususnya transportasi darat yang mengonsumsi 90 persen lebih BBM bersubsidi menjadi sangat penting. Penguasaan negara atas sektor hilir dapat menjadi solusi utama bagi langkah pembenahan untuk mewujudkan penguasaan negara di bidang energi, khususnya migas. ●

Pendulum Penguasaan Migas (1744) - Gde Pradnyana

Pendulum Penguasaan Migas Gde Pradnyana ;  Praktisi Migas

KOMPAS, 8 Oktober 2012

Konstitusi kita, UUD 1945, mengamanatkan agar sumber kekayaan alam yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai negara untuk dipergunakan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat.

Namun, tetap saja hak atas kuasa tambang migas (mining right) selalu menjadi wacana menarik dan diperdebatkan setiap kali kita membahas soal tata kelola minyak dan gas bumi. Ibarat pendulum, penguasaan atas mining right ini berpindah-pindah dari satu sisi ke sisi lain, mengikuti tarik-menarik berbagai kekuatan seiring perubahan tatanan sosial-politik kita dari masa ke masa.

Kilas Balik

Setelah pengeboran sumur Telaga Said oleh Belanda tahun 1884, lapangan-lapangan minyak Indonesia saat itu dikuasai oleh setidaknya 18 perusahaan milik Belanda, Inggris, dan Amerika Serikat. Penguasaan ini berdasarkan kontrak konsesi yang memberikan kepemilikan sumber daya migas kepada pemegang hak konsesi (perusahaan asing). Negara hanya memperoleh royalti berdasarkan persentase produksi. Konsep ini tidak sesuai dengan UUD 1945, mengingat penguasaan atas migas yang menyangkut hajat hidup rakyat seharusnya ada di tangan negara.

Bung Karno kemudian melakukan nasionalisasi dan mengubah bentuk kontrak migas. Melalui Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1960, eksploitasi migas hanya diselenggarakan oleh negara. Kontrak konsesi diubah menjadi kontrak karya yang menempatkan perusahaan hanya perusahaan negara, yaitu Permina, Pertamin, atau Permigan. Kuasa tambang yang semula dipegang oleh perusahaan asing beralih ke tangan pemerintah. Konsekuensinya, pemerintah menanggung segala risiko bisnis.

Periode 1961-1971 diwarnai pergolakan politik yang berdampak pula pada perubahan pola pengelolaan migas. Perusahaan- perusahaan migas nasional melakukan konsolidasi dan pengambilalihan aset. Kilang-kilang penyulingan minyak dan aset lain milik asing dibeli pemerintah dan diserahkan kepada Permina.

Memasuki Orde Baru, sentralisasi pengusahaan minyak memuncak dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971. Perubahan signifikan adalah penggabungan Pertamin dan Permina menjadi Pertamina yang diberi kuasa tambang, memilih kontraktor penggarap blok migas, sekaligus menandatangani kontrak bagi hasil (KBH). KBH mensyaratkan kontraktor menanggung semua modal dan risiko.

Era Asing

Pada masa inilah Pertamina memberikan kontrak migas kepada berbagai perusahaan asing yang mendominasi produksi migas kita sampai saat ini. Kebijakan Pertamina ketika itu—yang mengedepankan perusahaan besar untuk menggarap ladang migas—membuat swasta nasional sulit berkompetisi.

Pertamina bahkan menyerahkan penggarapan beberapa wilayah kerjanya, terutama yang di laut, kepada mitra asing. Untuk mengelola perusahaan-perusahaan minyak asing itu dibentuk Badan Koordinasi Kontraktor Asing yang kemudian menjadi Badan Pengusahaan dan Pembinaan Kontraktor Asing (BPPKA).

Pada masa itu, lebih dari 90 persen minyak dan gas kita diproduksi perusahaan asing. Pertamina baru memasuki produksi lepas pantai saat membeli blok Offshore North West Java dari BP tahun 2009. Kontrak- kontrak jangka panjang masa lalu masih menyisakan penguasaan produksi migas 74 persen oleh perusahaan asing.

Monopoli Pertamina sebagai regulator sekaligus pemain dari tahun 1971 sampai 2001 melahirkan korupsi dan penyalahgunaan wewenang yang luar biasa. Tumpukan utang Rp 11 miliar pada tahun 1976 membuat negara hampir bangkrut. Berbagai kasus, misalnya Karaha Bodas, membelit Pertamina dan negara rentan gugatan perdata yang seharusnya menjadi urusan bisnis perusahaan.

Kondisi ini melahirkan gagasan menata ulang kewenangan Pertamina. Akhir tahun 1996, pemerintah mengajukan RUU Migas baru untuk memisahkan peran regulator dan operator. Tujuannya, menciptakan iklim usaha sehat serta mengembalikan kuasa tambang ke tangan pemerintah. Usulan ditolak DPR saat itu.

Menyusul krisis ekonomi tahun 1997-1998 yang berujung pada lengsernya Presiden Soeharto, tuntutan mereformasi sektor migas menguat. Pemerintah kembali mengajukan RUU Migas ke DPR pada 1999 dan setelah melalui pembahasan alot, RUU tersebut akhirnya disahkan dua tahun kemudian sebagai Undang- Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (UU Migas).

Mengantisipasi perubahan UU ini, BPPKA mulai disapih dari Pertamina dan diubah menjadi Direktorat Manajemen Production Sharing (MPS). Selanjutnya, MPS berubah menjadi Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Migas (BP Migas).

Regulasi yang lahir pada era Reformasi ini mengubah pengelolaan migas yang semula sangat sentralistik dan monopolistik dengan desentralisasi kewenangan. Hal-hal pokok ditata ulang.

Pertama, kuasa pertambangan kembali berada di tangan pemerintah, bukan Pertamina atau badan usaha. Kedua, badan usaha yang ingin menanamkan investasi di wilayah kerja migas menandatangani kontrak kerja sama dengan badan pelaksana. Ketiga, membentuk badan pelaksana yang dimaksudkan sebagai buffer atau penyekat agar pemerintah tidak lagi terekspos risiko bisnis seperti masa lalu.

Kesetimbangan Baru

Kini tuntutan untuk merevisi undang-undang migas kembali mengemuka. Sebagian menganggap UU No 22/2001 mengebiri Pertamina dan mengakibatkan penguasaan asing atas blok migas Indonesia. Sebagian lagi memandang desentralisasi kewenangan sebagai bentuk dari liberalisasi. Bahkan, beberapa pihak menyebut UU No 22/2001 harus dirombak total karena penyusunannya dituding dibiayai asing, terlepas dari soal esensi penataan dalam undang-undang tersebut.

Pola unbundling yang memisahkan kegiatan hulu dan hilir pada UU No 22/2001 ini sering dituduhkan sebagai upaya pihak asing untuk memecah belah industri migas nasional sehingga mempermudah penguasaan. Beberapa kelemahan yang juga disorot pada UU No 22/2001 adalah soal status BP Migas sebagai lembaga nonprofit yang mewakili pemerintah.

Kontrak migas yang semula B to B antara Pertamina sebagai pemegang kuasa tambang dengan perusahaan minyak dianggap berubah menjadi G to B antara BP Migas dan perusahaan minyak mengingat status BP Migas bukan badan usaha. Ketiadaan aset BP Migas juga sering menjadi pertanyaan para pihak yang diajak berkontrak dengan BP Migas.

Berbagai ”anomali” bentuk BP Migas berawal pada upaya mengembalikan kuasa tambang migas kepada negara sambil menghindari campur aduk peran pemerintah dengan peran bisnis. Bentuk BP Migas sebagai badan hukum milik negara yang bersifat nonprofit juga dalam rangka melaksanakan KBH yang kini dikenal juga sebagai kontrak kerja sama (KKS) yang sangat berbeda dengan kontrak profit sharing (dengan pembagian dividen) sebagaimana lazimnya dilakukan oleh sebuah badan usaha. Pada dasarnya, KBH atau KKS tidak mengenal istilah ”keuntungan” (profit) dan seluruh kegiatan dilaksanakan at-cost.

Di sini pembagian ”keuntungan” dilakukan secara in-kind dalam bentuk hasil produksi sesuai dengan besarnya participating interest (bukan saham) yang dimiliki para pihak yang bermitra dalam mengusahakan sebuah blok migas.

Bentuk pengusahaan migas secara at-cost dengan konsep bagi-hasil sering bertabrakan dengan kaidah-kaidah bisnis yang lazim dikenakan pada sebuah kegiatan usaha. Ini, misalnya, tampak pada aturan-aturan perpajakan. Dikenakannya pajak bea masuk terhadap peralatan (rig, kapal, dan sebagainya) yang disewa untuk kegiatan eksplorasi adalah salah satu yang banyak dikritik dalam UU No 22/2001. Ketentuan perpajakan ini yang antara lain dituding sebagai penyebab rendahnya kegiatan eksplorasi untuk mencari cadangan baru. Di sisi lain, banyak negara mengadopsi bentuk KBH yang asli Indonesia. Artinya, KBH atau KKS adalah bentuk kontrak yang menguntungkan negara.

Penetapan Harga

Penetapan harga minyak (Indonesia Crude Price/ICP) ataupun harga gas oleh pemerintah menunjukkan bahwa harga minyak dan gas tidak diserahkan pada mekanisme pasar. Desentralisasi kewenangan regulator dan operator adalah untuk memisahkan peran pemerintah agar tidak bercampur aduk dengan dunia bisnis. Pertamina akan menjadi lebih sehat dan maju jika tidak dibebani dengan kewajiban-kewajiban yang seharusnya menjadi tanggung jawab pemerintah.

Sejak UU No 22/2001 diberlakukan, produksi Pertamina meningkat hampir dua kali lipat dari 70.000 barrel menjadi sekitar 130.000 barrel per hari. Efisiensi Pertamina juga makin meningkat. Semakin menjamurnya perusahaan migas nasional saat ini juga turut berkontribusi mengurangi porsi penguasaan produksi migas oleh perusahaan asing.

Semestinya revisi UU Migas dilakukan untuk mendukung peningkatan cadangan migas dan kapasitas nasional. Perubahan tata kelola dapat dilakukan untuk memperkuat peran negara dan pengelolaan migas yang menjamin transparansi. Peran industri penunjang dan partisipasi daerah penghasil juga harus semakin terbuka. Perubahan UU Migas secara drastis hanya melahirkan ketidakpastian dan membuat investor menahan diri.

Revisi seyogianya disusun untuk memajukan Indonesia dan mengantisipasi demokratisasi yang semakin menguat, bukan malah mundur ke era monopoli dan pemusatan kekuasaan. ●

Migas Kita Dikuasai Pihak Asing

Migas Kita Dikuasai Pihak Asing

Gde Pradnyana, Praktisi Migas

SUMBER : KORAN TEMPO, 10 April 2012

Kegiatan operasi beberapa perusahaan minyak dan gas (migas) multinasional di Indonesia menyebabkan sektor hulu migas negeri ini sering dituding dikuasai asing. Dengan jargon nasionalisme sempit, tudingan ini dengan gampang disebarluaskan setiap kali isu kebijakan publik terkait dengan energi, termasuk kenaikan harga bahan bakar minyak yang sebenarnya berada di ranah hilir, mencuat ke permukaan. Pertanyaannya, apakah kecurigaan ini memiliki dasar.

Pengusahaan migas di Indonesia sesungguhnya sangat berbeda polanya dengan pengusahaan bahan tambang atau mineral. Untuk mengeksploitasi migas, Bung Karno, yang sudah kita ketahui sangat anti-asing, memperkenalkan kontrak bagi hasil yang mengadopsi konsep petani penggarap yang khas Indonesia.

Dalam konsep kontrak bagi hasil ini, pemerintah sebagai pemilik "sawah" (wilayah kerja migas) menyerahkan pengelolaan lahan tersebut kepada "petani penggarap" atau dalam dunia migas disebut kontraktor, yaitu perusahaan migas, baik National Oil Company (NOC) maupun International Oil Company (IOC). Untuk melindungi agar pemerintah tidak terekspos dalam berbagai risiko bisnis, dibentuk Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Migas (BP Migas). Badan ini yang ditugasi pemerintah berkontrak dengan para kontraktor, sehingga tidak terjadi kontrak G (government) to B (business) seperti yang dikhawatirkan beberapa pihak.

Selanjutnya, para penggarap ini (baik NOC maupun IOC) datang membawa dan membeli dengan modal mereka sendiri (investasi) semua kebutuhan untuk menggarap "sawah" tersebut. Tentu semua pengeluaran si penggarap ini harus dengan persetujuan kita sebagai pemilik lahan terlebih dulu, karena kelak pada saat "panen", semua modal yang dibawa si penggarap akan kita bayar kembali (dalam dunia migas disebut cost recovery).

Penggantian ini dilakukan hanya jika "panen" tersebut berhasil (ada discovery dalam jumlah yang bisa dikomersialisasi). Jika gagal, kerugian sepenuhnya ditanggung oleh kontraktor. Data menunjukkan industri hulu migas telah kehilangan modal Rp 12,4 triliun akibat sumur dry hole dalam dua tahun terakhir. Dana eksplorasi yang menguap ini sepenuhnya menjadi tanggungan mereka tanpa sepeser pun uang negara keluar.

Dengan konsep ini, modal awal yang dibawa para penggarap sejatinya adalah investasi yang pada saat "panen" atau produksi menjadi cost recovery yang harus dikembalikan kepada penggarap. Hasil panen setelah dikurangi cost recovery ini kemudian dibagi antara penggarap dan pemilik sawah. Untuk memperkecil jumlah cost recovery, tentu kita bisa mengurangi investasi dengan meminta agar sawahnya tidak usah diberi pupuk atau tanamannya tidak usah diairi. Tapi kita juga pasti tahu bahwa tindakan seperti ini akan membuat hasil panen tidak maksimal.

Sistem bagi hasil khas Indonesia ini diciptakan Bung Karno pada 1960-an sebagai pengganti kontrak konsesi (yang berdasarkan pengenaan royalti) pada pengusahaan migas yang lazim digunakan di negara-negara Barat yang menganut pola kapitalis. Bung Karno mengganti semua kontrak royalti migas warisan Belanda untuk menghindari penguasaan sumber daya migas oleh pihak asing. Pola bagi hasil ini kemudian berkembang dan dipakai oleh berbagai negara lain yang menganut pola penguasaan sumber daya alam oleh negara. Kini di Indonesia kontrak tersebut dikenal dengan istilah kontrak kerja sama (KKS), dan para penggarap tersebut kita sebut dengan kontraktor KKS (atau KKKS/K3S).

Kembali pada pertanyaan di atas, benarkah sumber daya migas kita dikuasai asing. Jawabannya, tidak. Dengan pola KKS, pengelolaan migas sepenuhnya dikuasai negara. Kita sendirilah yang menguras sumber daya migas kita dengan mempekerjakan para penggarap. Kita memberikan berbagai cara, termasuk memberi insentif dan mendorong NOC ataupun IOC agar pengurasan cadangan bisa lebih cepat dan produksi bisa terus meningkat.

Pihak yang menuding adanya penguasaan asing atas sumber daya migas Indonesia sering melengkapi argumentasinya dengan permintaan supaya minyak dan gas yang dihasilkan dari Ibu Pertiwi dihargai nol, alias digratiskan saja. Pemahaman ini jelas sangat mengkhawatirkan. Masyarakat seharusnya justru didorong untuk memahami migas adalah sumber daya alam yang tak terbarui dan semua sumber daya alam jenis ini haruslah diperlakukan dengan cermat serta dipandang sebagai sesuatu yang bernilai sangat strategis. Terlebih lagi dengan kenyataan bahwa cadangan migas tersebut tidak ditemukan di semua tempat atau negara, melainkan hanya di tempat-tempat atau negara tertentu.

Saat ini pun jumlah cadangan minyak kita terus menurun, sedangkan tingkat pengurasan tercatat sangat tinggi. Data yang ada menunjukkan Indonesia sudah menguras cadangan minyak delapan kali lebih cepat daripada Arab Saudi dan Libya. Kegiatan eksplorasi yang dilakukan lebih banyak menemukan cadangan gas dibanding cadangan minyak. Alam memang tidak bisa kita paksa untuk terus memberikan cadangan minyak mengikuti kemauan kita.

Penghargaan terhadap migas sebagai komoditas strategis akan mendorong penghematan sekaligus merangsang kontraktor untuk terus melakukan eksplorasi guna menambah cadangan. Selain itu, hal ini akan membangkitkan kesadaran untuk membantu menggalakkan usaha-usaha pemanfaatan sumber energi lain, terutama energi yang terbarukan. ●