(Mimpi) Menghidupkan Lagi GBHN W Riawan Tjandra  ;   Pengajar pada FH Universitas Atma Jaya Yogyakarta

                                                  KORAN SINDO, 20 Januari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Salah satu pembahasan Rapat Kerja Nasional (Rakernas) I PDIP adalah menghidupkan kembali GBHN. GBHN atau Garis-garis Besar Haluan Negara disusun oleh MPR untuk nanti dijalankan oleh pemerintah. Pembahasan ini kemudian akan mengarah pada dua opsi yakni melakukan amendemen UUD 1945 atau merevisi undang-undang yang berkaitan dengan tugas MPR. Tetapi, Wasekjen PDIP Ahmad Basarah menegaskan, soal amendemen yang dikehendaki PDIP adalah format amendemen UUD Negara RI 1945 secara terbatas. Eksistensi GBHN sejatinya mengandung rangkaian sejarah ketatanegaraan dan pergeseran paradigma konstitusi yang demarkasinya adalah Reformasi 1998. Reformasi yang berimplikasi terhadap tumbangnya kekuasaan otoriter Orde Baru berdampak secara signifikan terhadap terjadi perubahan desain konstitusi mengenai konstelasi ketatanegaraan baru yang didasarkan atas paradigma sistem demokrasi konstitusional. MPR masa lalu diposisikan sebagai lembaga tertinggi negara yang oleh UUD 1945 naskah asli dikatakan sebagai perwujudan kedaulatan rakyat. Gagasan tersebut ternyata menyebabkan terjadi degradasi pemaknaan yang menempatkan MPR sebagai lembaga yang mengabsahkan kekuasaan Presiden Soeharto selama 30 tahun. Kala itu MPR diatribusikan wewenang untuk membentuk GBHN yang dijadikan sebagai haluan negara bersama dengan pemberian mandat politik kepada presiden yang menjadi mandataris MPR. Meski terdapat banyak perdebatan mengenai efektivitas implementasi GBHN saat itu, ditinjau dari kacamata teoretis, GBHN sering dilihat sebagai sebuah produk hukum yang mampu menjembatani UUD/ konstitusi dengan peraturan pelaksanaannya melalui berbagai undang-undang beserta peraturan pelaksanaannya. Maka itu, MPR saat ini memberikan kerangka hukum sebuah TAP MPR sebagai landasan keberadaan GBHN. TAP MPR RI No XX/MPRS/ 1966 memang mengatur kedudukan TAP MPR sebagai produk hukum di atas sebuah undangundang, namun di bawah UUD. Posisi MPR masa itu memang memungkinkan untuk membentuk sebuah produk hukum yang secara teoretis mampu menjadi landasan yang kuat bagi eksistensi GBHN yang harus diacu oleh seluruh penyelenggara negara dan dilaksanakan melalui berbagai produk hukum. Pasca-Reformasi desain konstitusi telah diarahkan agar semakin selaras dengan beberapa konsep seperti sistem demokrasi konstitusional, presidensialisme, desentralisasi demokratis, partisipasi rakyat, tata pemerintahan yang baik, akuntabilitas, dan sejenisnya. Gagasan tersebut telah mengubah wajah dan watak konstitusi pasca- Reformasi yang di antaranya juga mengubah eksistensi sistem kelembagaan negara. MPR tak lagi diposisikan sebagai lembaga tertinggi negara. MPR bahkan hanya menjadi semacam joint session antara DPR dan DPD dalam format sistem semi-bicameral (soft bicameral system). Perubahan konsep mengenai kedudukan dan karakter MPR pasca-Reformasi yang dituangkan dalam UUD Negara RI 1945 pasca-amendemen dengan demikian mengandung landasan filosofi mengenai sistem demokrasi konstitusional yang didasarkan prinsip supremasi konstitusi. MPR yang kini hanya berposisi sebagai lembaga tinggi negara yang setingkat dengan lembaga tinggi negara yang lain memang tak dimungkinkan untuk membentuk produk hukum yang melampaui sebuah undang-undang. Prinsip demokrasi kerakyatan memang menempatkan undang-undang atau perppu sebagai produk hukum kedua setelah undang-undang. Hal ini pun didasarkan atas sistem filosofi demokrasi yang mengangkat pesan Reformasi untuk dituangkan dalam konstitusi. Memang, tak dapat dimungkiri kebutuhan ada sebuah haluan negara yang komprehensif dan mampu digunakan sebagai landasan yang kokoh dalam menentukan arah perjalanan sebuah bangsa. UUD Negara RI 1945 pasca-amendemen sejatinya telah menuangkan konsep mengenai haluan negara tersebut dalam pertemuan antara dua aras yaitu aras konstitusi dan aras kelembagaan. Konstitusi pasca-amendemen yang dibangun di atas tumpahan darah para mahasiswa pejuang Reformasi 1998 dan para korban transisi kekuasaan pada masa itu sejatinya telah mengandung spirit yang dikehendaki oleh tuntutan Reformasi dan di dalamnya terkandung arah yang ditangkap oleh MPR semasa Reformasi yang pada waktu itu diketuai oleh Amien Rais dan dituangkan dalam serangkaian TAP MPR maupun undang-undang. Melalui TAP MPR No I/ MPR/2003 telah dilakukan peninjauan berbagai produk TAP MPR yang pernah ada, sebagian TAP MPR tetap diberlakukan dan sebagian lagi sebagaimana amanat sebagian TAP MPR pada masa Reformasi ada yang dituangkan secara tuntas dalam beberapa undang-undang produk Reformasi. Akibatnya, jika ingin memahami ”haluan” negara pasca-Reformasi, sejatinya dapat dilihat dengan menelusuri berbagai produk hukum yang dibentuk berdasarkan amanat TAP MPR RI No I/ MPR/2003. Pembentuk UUD Negara RI 1945 pasca-amendemen juga menganut keyakinan bahwa haluan negara akan ditentukan melalui sistem kelembagaan negara yang dibentuk pasca-amendemen UUD 1945. Seluruh kelembagaan tinggi negara yang dibentuk berdasarkan konstitusi Reformasi sejatinya juga mengemban amanat untuk bersama-sama menentukan haluan negara sesuai fungsinya masing-masing, baik di ranah legislatif, eksekutif, maupun yudikatif. Perpaduan antara aras konstitusi dan aras kelembagaan pasca-amendemen UUD 1945 tersebut sejatinya merupakan sumber untuk menemukan haluan negara pasca-Reformasi. Hal itu bisa dibandingkan dengan di Inggris. Inggris merupakan negara yang tak memiliki dokumen konstitusi tertulis, namun tak berarti mereka tidak menganut konstitusionalisme. Nilai-nilai konstitusional di negara tersebut dapat ditemukan di berbagai undang-undang tersebar yang mengatur sistem kelembagaan negara di negara tersebut. Hal yang sama dapat digunakan untuk membidik persoalan mengenai perlunya haluan negara di negeri ini. Ketiadaan dokumen formal GBHN tak berarti menyebabkan tidak dimilikinya haluan negara. Melalui paradigma sistem demokrasi kerakyatan yang kini dianut sebagai landasan konsepsional konstitusi pasca-amendemen, rakyat diberikan hak untuk berpartisipasi seluasluasnya untuk menentukan perencanaan jangka panjang di negeri ini melalui sistem Rencana Pembangunan Jangka Panjang yang nanti dapat dijabarkan secara kontekstual dan realistis melalui PJMD, renstra kementerian/ lembaga, renja kementerian/ lembaga. Analog dengan model tersebut, sebagai konsekuensi dianutnya sistem desentralisasi seluas-luasnya, daerah-daerah juga diwajibkan menyusun RPJPD sebagai perpaduan antara sistem perencanaan nasional dan daerah yang selanjutnya dapat dituangkan secara sistematis ke dalam RPJMD, renstra SKPD dan renja SKPD. Konstruksi berpikir yang menganggap perlu ada haluan negara sejatinya sudah tercermin dalam penentuan haluan negara dalam aras konstitusi maupun kelembagaan yang menjadi perwujudan dari amanah Reformasi. Dengan demikian, saat ini negeri ini tetap memiliki haluan negara yang tercermin dari berbagai produk hukum pasca-Reformasi yang di dalamnya mengandung nilai-nilai yang terkandung dalam tuntutan Reformasi 1998 dan kini telah dijabarkan baik di ranah konstitusi pasca-amendemen maupun dalam berbagai peraturan perundang- undangan terkait. Justru perlu diwaspadai ada ”irama politik tersembunyi” di balik kehendak politik untuk menghidupkan kembali GBHN yang tentu berkonsekuensi perubahan format kedudukan dan kelembagaan MPR. Sangat tidak masuk akal hanya melakukan amendemen terbatas mengenai kedudukan MPR karena di balik format kelembagaan negara yang dibentuk melalui UUD Negara RI 1945 pascaamendemen terdapat filosofi dasar mengenai arah reformasi politik pasca-Reformasi 1998. Membaca makna UUD Negara RI 1945 harus dimulai dari tafsir sejarah yang benar mengenai konteks reformasi politik yang melatarbelakangi amendemen UUD 1945 pada 1998. Jangan sampai (mimpi) menghidupkan kembali GBHN hanya didasarkan motif lain untuk memutar kembali arah reformasi dan konsolidasi demokrasi yang kini sudah berjalan dalam semangat checks and balances kekuasaan negara. ●

Tahun Harapan Konstitusi GKR Hemas  ;   Wakil Ketua Dewan Perwakilan Daerah RI

                                                       KOMPAS, 21 Januari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Desakan agar negara kembali memiliki GBHN makin menguat. Rakernas PDI Perjuangan bahkan merekomendasikan amandemen UUD 1945 untuk mengembalikan kewenangan MPR mengenai hal itu. Di DPD RI wacana ini sudah lama berkembang dan telah tersusun rancangan amandemen yang diperlukan. Kami menyebutnya penyempurnaan sistem ketatanegaraan. Karena itu, ide kembali memiliki GBHN sejalan dengan perkembangan pemikiran di DPD. Kesadaran ini juga berkembang di lembaga lain dan partai lain. Kita perlu arah yang jelas dalam jangka panjang agar dapat menyusun rencana jangka pendek dan menengah. Dalam konteks DPD, misalnya, pada kurun waktu satu tahun telah dihasilkan 10 RUU inisiatif di antara 57 keputusan yang dibuat. Sebuah angka yang produktif dalam pelaksanaan tugas yang singkat. Sepuluh RUU itu merata dihasilkan oleh empat komite yang ada di DPD dan satu alat kelengkapan tetap yang bernama Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Komite 1 menghasilkan RUU tentang Pertanahan, Komite 2 tentang Pengadaan Barang dan Jasa serta tentang Sistem Budidaya Tanaman. Komite 3 menghasilkan RUU tentang Ekonomi Kreatif dan tentang Bahasa Daerah. Komite 4 mengajukan RUU inisiatif merevisi UU No 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian. Adapun PPUU menghasilkan empat RUU inisiatif: tentang Wawasan Nusantara, tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah, tentang Perubahan atas UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dan RUU tentang Perubahan Ke-2 atas UU No 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Jika dilihat dari cakupan materi RUU, terlihat spektrum yang luas. Dari ekonomi sampai budaya. Dari politik sampai hak atas tanah. Dalam jangka tiga tahun ke depan, dengan harapan produktivitas DPD terus meningkat, dapat dihasilkan keragaman dan keluasan lebih jauh. Ini memerlukan haluan negara dan pembangunan yang lebih jauh dari jangkauan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) sebagaimana diamanatkan UU No 17 Tahun 2007. Sebuah haluan ke masa depan yang operasional dalam tahap pengembangan pembangunan masa kini. Amandemen kelima UUD Menghidupkan kembali GBHN memerlukan perubahan UUD 1945 meskipun opsi lain bisa saja tersedia. Amandemen kelima merupakan jalan terbaik yang sesungguhnya sudah dirintis sejak periode parlemen 2009-2014. Dimulai dengan forum-forum bersama yang diinisiasi DPD, MPR akhirnya membuka peluang melalui pembentukan Tim Kerja Kajian Sistem Ketatanegaraan Indonesia (KKSKI) sebagai hasil Rapat Gabungan MPR RI, 19 Juli 2012. Pembentukan ini termaktub dalam Keputusan Pimpinan MPR No 5/PIMP/2012 tertanggal 1 Oktober 2012. Tujuan utama tim ini ialah menghasilkan Rekomendasi Perubahan Kelima UUD 1945. Tim KKSKI bekerja dengan dasar sepuluh isu strategis hasil kajian Kelompok Anggota DPD di MPR yang dirintis sejak akhir periode 2004-2009, yang melibatkan hampir semua perguruan tinggi terkemuka di Indonesia, tokoh-tokoh masyarakat, dan pemangku kepentingan lainnya. Yakni, memperkuat sistem presidensial, memperkuat lembaga perwakilan, memperkuat otonomi daerah, calon presiden perseorangan, pemilahan pemilu nasional dan pemilu lokal (yang terlaksana mulai tahun ini), forum previlegiatum, optimalisasi peran Mahkamah Konstitusi, penambahan pasal hak asasi manusia, penambahan bab komisi negara, penajaman bab tentang pendidikan dan perekonomian. Dalam perjalanan sekitar dua tahun, tim berhasil melakukan penajaman-penajaman yang disepakati bersama untuk disiapkan menjadi rekomendasi. Poin menghidupkan kembali GBHN masuk sebagai bentuk modifikasi yang direncanakan dengan bahasa resmi, ”Melakukan reformulasi sistem perencanaan pembangunan nasional dengan model GBHN sebagai haluan penyelenggaraan negara”. Inilah cikal bakal ”formal” merebaknya isu GBHN perlu kembali dihidupkan, yang tercantum sebagai rekomendasi nomor 2 dalam Keputusan MPR RI Nomor 4/MPR/2014 tentang Rekomendasi MPR RI Masa Jabatan 2009-2014. Rekomendasi terdiri atas tujuh poin. Selain nomor 2 di atas, enam poin lain: (1) melaksanakan penataan sistem ketatanegaraan Indonesia melalui perubahan UUD 1945 dengan tetap berdasarkan nilai-nilai Pancasila sebagai segala sumber hukum negara; (3) melakukan revitalisasi nilai-nilai Pancasila UUD 1945, NKRI, dan Bhinneka Tunggal Ika secara melembaga melalui semua tingkatan pendidikan nasional dalam rangka pembangunan karakter bangsa; (4) membentuk lembaga kajian yang secara fungsional bertugas mengkaji sistem ketatanegaraan, UUD 1945, NKRI, dan Bhinneka Tunggal Ika serta implementasinya. Kemudian; (5) mewujudkan akuntabilitas publik lembaga negara dalam melaksanakan tugas konstitusional yang diamanatkan UUD 1945 melalui laporan kinerja pelaksanaan tugas dalam Sidang Tahunan MPR; (6) melakukan penataan sistem peraturan perundang-undangan berdasarkan Pancasila sebagai sumber segala sumber hukum negara; (7). memperkuat status hukum Ketetapan MPRS dan MPR dalam sistem hukum Indonesia. Rekomendasi ini mengikat untuk ditindaklanjuti oleh MPR RI periode berikutnya, yakni periode saat ini, 2014-2019. Untuk itu, MPR telah membentuk Badan Kajian Sistem Ketatanegaraan Indonesia sebagai alat kelengkapan MPR yang dipimpin anggota DPD RI, yang telah bekerja sejak akhir 2014. Kedewasaan politik Pembicaraan mengenai GBHN dan Perubahan Kelima UUD 1945 yang terjadi di awal 2016 memberi harapan terjadinya penyempurnaan sistem ketatanegaraan. Ada suasana keterbukaan dan kedewasaan politik yang makin baik. Paling menonjol yang terjadi akhir 2015. Penyelenggaraan pilkada serentak yang membetikkan waswas telah berjalan dengan baik. Memang ada sejumlah catatan, tetapi persoalan-persoalan utama masuk ke jalur hukum, lainnya terjaga dengan baik. Bukan dengan cara represif, melainkan mengemukanya kesadaran bahwa politik bukanlah urusan pribadi dan golongan, melainkan urusan bangsa dan negara. Demikian juga yang terjadi di ujung apa yang disebut kegaduhan politik. Baik yang menyangkut orang maupun parpol, yang gaungnya luar biasa, dapat selesai dengan baik dan tenang. Ada perkembangan positif sikap kenegarawanan yang terjadi di tingkat nasional maupun lokal. Sikap PDI-P sebagaimana rekomendasi rakernasnya, yang bisa saja akan sejalan dengan partai-partai anggota koalisinya, membuka ruang Perubahan Kelima UUD 1945, adalah perkembangan yang menggembirakan bagi penyempurnaan sistem ketatanegaraan Indonesia. Dengan adanya ruang itu, konstitusi kita menjadi bersifat living constitution, suatu bentuk konstitusi yang sangat dibutuhkan untuk menjawab tantangan zaman, yang hanya dapat dicapai oleh situasi dan kondisi tertentu, yakni tingkat kedewasaan politik yang mencukupi. Berbagai peristiwa politik sepanjang 2015 dan awal 2016 memperlihatkan tingkat kedewasaan yang terus membaik. Itu cukup memberi kita dasar untuk mengatakan, ini tahun yang memberikan harapan bagi konstitusi. ●

Kembali ke GBHN-kah Kita? Deddy S Bratakusumah  ;   Analis dan Praktisi Pemerintahan

                                                    DETIKNEWS, 14 Januari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Sejatinya, konstitusi sebelum diamandemen, mengamanatkan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) membuat Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang berisi acuan bagi presiden selaku mandataris MPR (karena dipilih oleh MPR) dalam mewujudkan cita-cita bangsa bernegara. Upaya mencapai tujuan bangsa dilakukan melalui pembangunan. Karena pembangunan dapat diartikan sebagai peningkatan kualitas dan derajat kehidupan rakyat Indonesia. Oleh karenanya bentuk operasional dari GBHN ini pada saat itu dituangkan dalam Rencana Pembangunan Nasional, antara lain; Pembangunan Semesta Berencana pada masa Soekarno, Repelita pada masa Suharto, dan Propenas pada masa Awal Reformasi. Dengan adanya rencana pembangunan, para penyelenggara negara mempunyai pegangan, rambu-rambu dan sasaran serta target yang harus dicapainya dalam kurun waktu tertentu. Repelita misalnya memiliki rentang waktu 5 tahun. Dengan acuan rencana ini pula harapan rakyat dan kenyataan yang dilakukan pemerintah dapat dengan mudah diukur. Bahkan pengukuran kinerja pemerintahan, dalam hal ini presiden selaku mandataris MPR, didasarkan atas kesungguhan dan keberhasilan presiden dalam menerjemahkan dan melaksanakan GBHN tersebut. Presiden pada saat itu harus menjalankan ketetapan-ketetapan yang dihasilkan oleh MPR, termasuk GBHN. Contoh yang paling aktual adalah fenomena ini adalah ditolaknya pertanggungjawaban presiden Habibie oleh MPR, karena dinilai gagal menjalankan GBHN. Karenanya Habibie tidak dipilih lagi menjadi presiden. Selama beberapa dekade, GBHN telah menjelma menjadi suatu dokumen yang sakti bahkan sakral, berdosa bila dilanggar. Para pendiri negeri ini menginginkan agar GBHN menjadi semacam "Kebijakan Strategis Bangsa" (strategic intents). Nampaknya para pendiri bangsa ini, ingin menegaskan bahwa "Kebijakan Strategis Bangsa" bersifat dinamis, seiring dengan berlalunya waktu. GBHN meskipun dibentuk untuk 25 tahunan namun tidak tertutup kemungkinan untuk selalu dievaluasi, dianalisa, diubah bahkan diganti setiap Sidang MPR lima tahunan. Hapusnya GBHN Pada masa reformasi, keberadaan GBHN telah dihapuskan melalui amandemen UUD 1945. Menurut konstitusi hasil amandemen ini, kewenangan MPR menyusun GBHN telah dihilangkan. MPR, yang anggotanya terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD, hanya bertugas untuk mengubah dan menetapkan UUD, melantik presiden serta wakil presiden terpilih, yang dipilih langsung oleh rakyat. Selain itu MPR dapat memberhentikan presiden serta wakil presiden dalam masa jabatannya apabila yang bersangkutan melanggar hukum dan berkhianat terhadap bangsa dan negara, itu pun setelah diputuskan bersalah oleh MK. Ketiadaan GBHN merupakan konsekuensi logis dari pemilihan presiden secara langsung. Sebab salah satu aspek penilaian terhadap calon presiden, mestinya, adalah melalui rencana atau program yang ditawarkannya. Program-program itu (selama ini dikenal sebagai "visi-misi" Capres) merupakan interpretasi Capres dalam upaya mencapai cita-cita bangsa yang secara eksplisit tersurat didalam pembukaan konstitusi. Andaikata Capres yang bersangkutan dapat memenangi pemilihan umum, maka tawaran tersebut harus dapat diwujudkannya pada masa jabatannya. Apabila tidak, maka yang bersangkutan akan dianggap gagal. Namun hukumannya secara politis dia tidak akan dipilih lagi oleh rakyat untuk jabatan berikutnya, tidak dilengserkan di tengah jalan. Begitulah sanksi politis dalam sistem pemilihan langsung. Di samping itu, ketiadaan GBHN merupakan perwujudan dari sistem pembangunan ekonomi yang dianut setelah masa reformasi. Jujur saja, setelah reformasi, kita "ingin" (meski malu-malu) menerapkan sistem "neo-liberalisme". Dalam sistem ini "negara" tidak perlu turut serta dalam merencanakan perekonomian secara terpusat. Bahkan di beberapa negara yang murni menganut "neo-lib", tidak ada dokumen perencanaan pembangunan nasional. Bila Kembali ke GBHN Kegalauan karena ketiadaan GBHN sebenarnya telah mencuat sejak diberlakukannya pemilihan presiden secara langsung, galau karena dikhawatirkan tiadanya kesinambungan pembangunan. Kegalauan ini sebenarnya telah dijawab dengan lahirnya Rencana Pembanguan Jangka Panjang (RPJP), untuk pertama kalinya RPJP 2005-2025 dituangkan dalam UU No 17/2007. Sementara ini RPJP dianggap sebagai pengganti GBHN. Meskipun secara yuridis formal, penyusunan RPJP ini menyalahi kaidah ilmu sistem ketatanegaraan yang sudah tertuang dalam Amandemen UUD 45 di mana sistem yang dianut Indonesia adalah presidensial murni. Wacana menghidupkan kembali GBHN secara gamblang disampaikan oleh Megawati dalam pidato politiknya di hadapan peserta Rakernas PDIP 2016. Gagasan ini merupakan puncak dari kegalauan setelah sepuluh tahun tanpa GBHN. Agar penerapan kembali GBHN memiliki legitimasi, perlu dilakukan beberapa perubahan pada peraturan perundangan kita. Sebelum melakukan berbagai perubahan, kita harus sejenak berpikir, mazab pembangunan ekonomi apa yang akan kita anut? Perenungan ini sekaligus untuk mengeliminir ambiguitas UUD 45, di mana di pembukaan menganut "negara kesejahteraan" (Pancasila) sementara di batang tubuh hasil amandemen menganut "neolib". Dengan mengamandemen kembali UUD 1945, konsekuensinya akan mengubah seluruh sistem politik dan ketatanegaraan, termasuk kedudukan MPR dan pemilihan presiden. Namun dengan hanya mengubah beberapa undang-undang terkait perencanaan, yakni UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), dan UU 17/2007 tentang RPJP, kita akan tetap mendapatkan ketidakharmonisan filosofi dalam pembangunan ekonomi, yang mengakibatkan karut marut perencanaan dan penganggaran pembangunan.     Jadi, masalah pembangunan ada pada "filosofinya", bukan masalah ada atau tidak adanya GBHN. ●

Wacana Menghidupkan GBHN Saldi Isra  ;   Guru Besar Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang

                                                       KOMPAS, 12 Januari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Rapat Kerja Nasional PDI-P 2016 memunculkan gagasan untuk mendorong pemberlakuan kembali Garis Besar Haluan Negara atau program Pembangunan Nasional Semesta Berencana. Merujuk lintasan sejarah Indonesia, pola pembangunan berjangka ini pernah dilaksanakan pada masa pemerintahan Presiden Soeharto dan Presiden Soekarno. Dalam perhelatan nasional Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P), Megawati Soekarnoputri menilai buruk sistem pembangunan negara yang semakin tak padu dan cenderung berjangka pendek. Penyebabnya, begitu terjadi pergantian pemimpin, terjadi pula pergantian visi-misi dan program pembangunan. Karena itu, ujar Ketua Umum PDI-P, di masa depan, program pembangunan harus bersumber dari GBHN yang ditetapkan MPR. Sejalan dengan pandangan tersebut, Presiden Joko Widodo juga menghendaki haluan yang jelas tentang pembangunan Indonesia. Sebagaimana ditulis harian ini, Presiden Jokowi mengatakan, Indonesia harus memiliki haluan yang jelas tentang ke mana arah Indonesia. Pembangunan Nasional Semesta Berencana menjadi pekerjaan rumah yang harus dirumuskan sejak sekarang untuk memperjelas pembangunan ke depan (Kompas, 11/1). Sebetulnya, jika diikuti dengan saksama perkembangan wacana terkait dengan soal ini, pikiran menghidupkan kembali GBHN telah muncul jauh sebelum perhelatan PDI-P. Misalnya, di banyak kesempatan MPR melakukan sosialisasi hasil perubahan UUD 1945, muncul pertanyaan sekitar tak adanya GBHN. Tidak hanya pertanyaan, muncul pula pandangan yang menghendaki GBHN dihidupkan kembali. Pertanyaan elementer yang mengikuti pandangan dan gagasan yang diusung Rakernas PDI-P 2016: bagaimana menjelaskan wacana menghidupkan kembali GBHN di tengah pilihan politik mempertahankan dan memurnikan sistem pemerintahan presidensial? Pertanyaan ”sederhana” ini penting dikemukakan karena pilihan politik ini telah mengubah posisi dan peran MPR dalam sistem ketatanegaraan setelah perubahan UUD 1945. GBHN dan MPR Sekiranya diikuti dengan cermat kehadiran pola pembangunan nasional, baik berupa Pembangunan Nasional Semesta Berencana maupun GBHN, keduanya tidak mungkin dilepaskan dari peran sentral MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Mengambil contoh Ketetapan MPRS Nomor I/MPRS/1960 tentang Manifesto Politik RI sebagai Garis-garis Besar daripada Haluan Negara (Tap MPRS No I/MPRS/1966) dan serangkaian GBHN yang lahir semasa Orde Baru, produk hukum ini tidak mungkin dilepaskan dari posisi MPR dalam UUD 1945. Sebagaimana diketahui, sebelum perubahan UUD 1945, Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 secara eksplisit menyatakan bahwa kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Sebagaimana dikemukakan Penjelasan UUD 1945, MPR merupakan penyelenggara negara yang tertinggi dan sekaligus pemegang kuasa negara tertinggi (die gezamte staatgewalt liegi allein bei der Majelis). Penegasan posisi ini tak terlepas dari posisi MPR yang dianggap penjelmaan rakyat yang memegang kedaulatan negara. Melanjutkan posisi tersebut, Penjelasan UUD 1945 menyatakan: kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu badan, bernama MPR, sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (vertretungsorgan des willens des staatsvolkes). Karena posisi sentral dalam desain bernegara, Pasal 3 UUD 1945 menyatakan, MPR menetapkan UUD dan Garis-garis Besar Haluan Negara. Dalam Penjelasan Pasal 3 UUD 1945 dinyatakan, karena MPR memegang kedaulatan negara, kekuasaannya tidak terbatas. Lebih lanjut, posisi sentral MPR dalam hubungan antarlembaga negara bisa dilacak dari Penjelasan UUD 1945: MPR juga mengangkat kepala negara (presiden) dan wakil kepala negara (wakil presiden). Karena itu, MPR memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedangkan presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh MPR. Mengingat dinamika masyarakat, sekali dalam lima tahun MPR menetapkan haluan negara yang dipakai di kemudian hari. Membaca konstruksi yuridis Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 serta penjelasannya yang dikaitkan dengan Pasal 3 UUD 1945 serta penjelasannya, secara konstitusional pembentukan GBHN tak terlepas dari posisi MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat dan lembaga tertinggi negara. Posisi sentral semakin tak terhindarkan karena bertemu dengan peran MPR dalam pemilihan presiden dan wakil presiden. Dalam hal ini, Pasal 6 Ayat (2) UUD 1945 menyatakan, presiden dan wakil presiden dipilih oleh MPR dengan suara terbanyak. Dengan konstruksi hukum dalam UUD 1945 tersebut, sangat kuat alasan untuk membentuk GBHN sebagai pola pembangunan nasional dalam jangka waktu tertentu. Dalam posisi sebagai pemegang daulat rakyat, lembaga negara yang tertinggi, dan yang memilih presiden/wakil presiden, MPR memiliki wewenang sangat kuat untuk mengatur penyelenggaraan negara oleh presiden. Bahkan, jika presiden melanggar haluan negara, MPR melaksanakan sidang istimewa meminta pertanggungjawaban presiden. Kini, setelah perubahan, Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 tak lagi meletakkan daulat rakyat di tangan MPR, tetapi dilaksanakan menurut UUD 1945. Karena perubahan ini, UUD 1945 tak lagi menempatkan MPR dalam posisi sebagai lembaga negara tertinggi. Begitu pula dalam hubungan dengan pengisian jabatan eksekutif tertinggi dalam situasi normal, MPR tidak memiliki wewenang memilih presiden dan wakil presiden. Dengan perubahan posisi MPR, bagaimana mungkin menghadirkan GBHN atau pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana? Sistem presidensial Ketika berlangsung tahap perubahan UUD 1945 (1999-2002), salah satu kesepakatan yang diambil MPR adalah tetap mempertahankan sistem pemerintahan presidensial. Tidak berhenti sampai di situ, pilihan politik mempertahankan sistem tersebut diikuti upaya melakukan pemurnian (purifikasi). Di antara bentuk purifikasi yang dilakukan adalah mengubah model pemilihan presiden dan wakil presiden dari dipilih lembaga perwakilan (MPR) menjadi pemilihan langsung oleh rakyat. Pertanyaan mendasar yang harus dijelaskan: bagaimana menempatkan GBHN dalam proses pemilihan presiden secara langsung? Pertanyaan berupa gugatan tentu saja, misalnya, kapan GBHN tersebut akan disusun? Apakah disusun sebelum proses pemilihan atau setelah pemilihan presiden? Jika disusun sebelum proses pelaksanaan pemilihan, hampir dapat dipastikan semua calon hanya perlu menyampaikan dalam kampanye bahwa jika terpilih, mereka akan melaksanakan yang telah digariskan dalam GBHN. Sebaliknya, jikalau disusun setelah pemilihan, substansi GBHN tentu lebih banyak mengakomodasi pohon janji yang disampaikan pasangan calon terpilih dalam masa kampanye. Bagaimanapun, dalam batas penalaran yang wajar, janji-janji selama kampanye pasti menjadi salah satu perimbangan penting dalam menentukan pilihan. Jikalau presiden yang terpilih tidak menunaikan janji karena tidak diakomodasi dalam GBHN, tentu saja hal itu menimbulkan rasa kecewa bagi mereka yang telah memilih. Persoalan lain yang tidak kalah serius, membayangkan GBHN dibuat MPR tentu saja menempatkan kembali MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Dalam posisi seperti ini, GBHN yang dibuat MPR tentu saja akan menghadirkan pola sistem pertanggungjawaban presiden kepada MPR. Sekiranya ini, sebagaimana pengalaman sebelumnya, tidak mungkin menghindarkan pertanggungjawaban politik presiden kepada MPR. Melihat perilaku sebagian kekuatan politik dan elite politik saat ini, bukan tidak mungkin konsekuensi kehadiran GBHN akan sangat menyulitkan presiden. Pada saat ini, dengan hilangnya bentuk pertanggungjawaban politik kepada MPR, presiden pun hampir selalu berada dalam tekanan politik untuk dimakzulkan. Begitu pula dengan keinginan membuat GBHN untuk mewadahi pembangun jangka panjang, semisal 30-50 tahun ke depan. Hampir dapat dipastikan gagasan ini lebih banyak hadir karena romantisisme pengalaman di bawah pemerintahan Presiden Soekarno dan Presiden Soeharto. Namun perlu diingat, di era sebelumnya, terutama di era pemerintahan Presiden Soeharto, GBHN sangat mungkin membuat jangka waktu yang begitu panjang karena kekuatan politik mayoritas di MPR berada dalam kendali sepenuhnya Presiden Soeharto. Melihat situasi politik saat ini, siapa pun yang terpilih menjadi presiden hampir dapat dipastikan tidak akan memiliki kemampuan untuk mengendalikan secara total kekuatan-kekuatan politik di MPR. Artinya, jika terjadi pergeseran kekuatan politik di MPR karena perubahan dukungan suara pemilih di pemilu legislatif, sangat mungkin kekuatan politik baru akan mengubah GBHN yang telah ditetapkan MPR sebelumnya. Dengan demikian, gagasan membuat GBHN untuk pola pembangunan jangka panjang pasti tidak akan semudah era pemerintahan Presiden Soeharto. Namun, di atas itu semua, meski dengan sesadar-sadarnya kita memerlukan arah pembangunan nasional, membayangkan GBHN dengan pola MPR sebelum perubahan UUD 1945 tentu tidak begitu tepat lagi. Yang perlu dipertimbangkan, pola GBHN dengan meletakkan peran di MPR sangat mungkin berbenturan dengan sistem presidensial yang disepakati dipertahankan saat perubahan UUD 1945. Kalau hendak mengembalikan pola lama, jalan yang harus ditempuh kembali secara utuh pada pola hubungan antarlembaga sebelum perubahan UUD 1945 atau campakkan sistem presidensial. Langkah awal Terlepas dari catatan di atas, saya menyarankan, langkah awal yang harus dilakukan adalah mencari sebab utama arah pembangunan yang semakin tidak padu tersebut. Misalnya, kita harus dengan jujur melihat perencanaan pembangunan yang terjadi dalam beberapa tahun terakhir. Misalnya, bagaimana melihat ketersambungan antara rencana yang disusun Bappenas, penyusunan RAPBN di Kementerian Keuangan, dan pembahasan RAPBN di DPR. Dari beberapa diskusi yang pernah saya ikuti, rencana yang disusun Bappenas akan mengalami pergeseran ketika disusun dalam bentuk RAPBN. Lalu, proses politik di DPR ketika persetujuan RAPBN sangat mungkin membuat pembelokan yang jauh lebih tajam. Artinya, jika dirunut antara materi yang direncanakan Bappenas dengan yang diturunkan menjadi angka dalam anggaran dan setelah persetujuan DPR, apakah itu masih sesuai dengan yang direncanakan? Titik ini harus mendapat perhatian serius karena manuver pembahasan di DPR bisa saja tidak lagi mengikuti perencanaan yang dibuat sejak awal. Dalam logika UUD 1945, legislasi RAPBN diletakkan dalam Pasal 23 dan tidak disatukan dengan legislasi dalam Pasal 20 yang membatasi wewenang DPR dalam pembahasan RAPBN. Logikanya sederhana, jika dibiarkan membahas seperti membahas RUU biasa, proses di DPR sangat mungkin merusak perencanaan. Selain soal itu, bagi pasangan calon presiden, seberapa jauh mereka merujuk perumusan visi-misi sebagai calon pada tujuan bernegara sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945. Dalam konteks ini, seharusnya calon presiden tidak perlu menyusun visi lagi dan cukup menjadikan tujuan bernegara sebagai visi. Yang harus dilakukan, bagaimana menurunkan tujuan bernegara (yang juga visi calon presiden) ke dalam misi atau agenda-agenda sentral bilamana terpilih sebagai presiden. Jikalau semua calon meletakkan tujuan bernegara menjadi visi, tidak perlu ada perdebatan dan kita tidak perlu khawatir karena semuanya hendak mencapai tujuan bernegara. Kini, sebelum melangkah lebih jauh, wacana menghidupkan lagi GBHN harus dikunyah secara mendalam. Sebab, kita tidak ingin perubahan-perubahan mendasar dilakukan dengan logika politik semata. ●