Mendobrak Stagnasi Pemanfaatan Panas Bumi Ahmad Redi  ;   Doktor Hukum Universitas Indonesia, Pengamat Hukum Sumber Daya Alam

DETIKNEWS,  29 Januari 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                      

Krisis listrik di beberapa daerah Indonesia ahir-akhir ini menjadi pertanda bahwa telah terjadi ledakan ‘bom waktu’ atas lambannya upaya pembentukan dan penerapan kebijakan pemanfaatan sumber energi alternatif di Indonesia. Selain bahwa krisis tersebut juga diakibatkan oleh lambatnya pembangunan jaringan transmisi listrik karena berbagai kendala di antaranya kendala perizinan. Ketergantungan pembangkit tenaga listrik dari sumber energi fosil yang berasal dari minyak bumi berakibat pada semakin high cost-nya penggunaan minyak bumi bagi kepentingan kelistrikan nasional. Hal tersebut dilihat dari besarnya subsidi listrik pada tahun 2013 yang mencapai Rp 78,63 triliun. Ironis, padahal Indonesia merupakan negara yang memiliki potensi energi alternatif berupa sumber energi panas bumi yang sangat besar. Menurut catatan Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral terdapat 299 lokasi panas bumi dengan total potensi 28.617 megawatt (MW) atau 40 persen dari potensi panas bumi dunia, sayangnya saat ini pengembangannya hanya sekitar 1.341 MA atau 4,6 persen dari potensi yang ada. Dalam hal aspek lingkungan, panas bumi merupakan sumber energi terbarukan yang proses pembentukannya terus-menerus sepanjang masa selama kondisi lingkungan dapat terjaga keseimbangannya. Sifat sumber energi panas bumi pun tidak dapat diekspor sehingga pemanfaatannya ditujukan hanya untuk mencukupi kebutuhan energi domestik. Dasar tersebut-lah yang sepertinya menjadi modus vivendi Pemerintah dan DPR untuk mengubah Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi yang dianggap tidak aplikatif. Hambatan UU Kehutanan Tidak berjalannya UU No.27 Tahun 2003 disebabkan beberapa faktor, antara lain ketegorisasi panas bumi sebagai kegiatan pertambangan, tidak dikotominya pamanfaatan langsung dan tidak langsung panas bumi, serta tidak mampunya UU No.27 Tahun 2003 bekerja di dalam kawasan hutan khususnya kawasan konservasi yang potensi panas buminya melimpah. Pertama, ketegorisasi ‘penambangan’ yang mempersempit ruang gerak panas bumi dalam kawasan hutan. Berbeda dengan kegiatan minyak dan gas bumi yang dalam UU No. 22 Tahun 2001 tidak dikategorisasikan ke dalam kegiatan pertambangan namun UU No.27 Tahun 2003 mengatur panas bumi sebagai kegiatan pertambangan. Hal ini menjadi kendala penerapan pemanfaatan panas bumi dalam kawasan hutan karena kegiatan pertambangan ‘haram’ dilakukan dalam kawasan hutan konservasi dan hutan lindung, untuk hutan lindung pun hanya dapat dilakukan dengan skema tambang tertutup. Hal tersebut sebagaimana diatur dalam UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan dan UU No. 5 Tahun 1990 tentang Keanekaragaman Hayati dan Ekosistemnya. Padahal potensi panas bumi mayoritas terdapat dalam kawasan hutan konservasi. Upaya reformulasi pernah dilakukan misalnya melalui pengaturan dalam PP No.28 tahun 2011 yang mengatur bahwa pemanfaatan energi panas dapat dilakukan dalam kawasan hutan melalui skema izin usaha jasa lingkungan. Namun, reformulasi tersebut tidak mampu mendobrak ‘keharaman’ pemanfaatan panas bumi dalam kawasan hutan konservasi. Kedua, permasalahan tidak dikotominya pemanfaatan langsung dan tidak langsung. Dalam UU No. 27 Tahun 2003, pemanfaatan panas bumi hanya fokus pada kegiatan untuk pembangkit tenaga listrik dengan tahapan survei pendahuluan, eksplorasi, studi kelayakan, eksploitasi, dan pemanfaatan. Pengaturan tahapan ini akan mengunci pemanfaatan langsung untuk kegiatan pembangkit tenaga listrik bukan untuk kepentingan umum, artinya bagi pemanfaatan langsung untuk listrik bagi kepentingan sendiri tidak dapat dijalankan apabila tahapannya dilakukan sesuai dengan tahapan dalam UU No. 27 Tahun 2003.  Ketiga, tidak-mampunya UU No.27 Tahun 2003 bekerja di kawasan hutan konservasi. Dalam UU No.5 Tahun 1990 kawasan hutan konservasi hanya dapat dimanfaatan terbatas pada kegiatan: penelitian dan pengembangan, ilmu pengetahuan, pendidikan, wisata terbatas, dan kegiatan lainnya yang menunjang budidaya. Pemanfaatan tersebut tergantung dengan status kawasan tersebut, yaitu termasuk kawasan pelestarian alam (taman nasional, taman hutan raya, taman nasional) atau kawasan suaka alam (cagar alam, suaka margasatwa). Pembatasan pemanfaatan tersebut, menutup kemungkinan pemanfaatan panas bumi dalam kawasan hutan. Akrobat Hukum Perubahan UU No.27 Tahun 2003 menjadi akrobat hukum agar kebijakan pemanfaatan panas bumi dapat berjalan. Namun, perlu disadari bahwa kendala pemanfaatan dalam kawasan hutan bersinggungan pula dengan UU No.41 Tahun 1999 dan UU No.5 Tahun 1990. Kawasan hutan sebagai wilayah yang akan dimanfaatan dalam pengusahaan panas bumi tunduk pada ketentuan perundangan tersebut.  Artinya walaupun UU No.27 Tahun 2003 diubah dengan pengaturan yang baru, namun dalam UU No.5 Tahun 1990 kewasan hutan konservasi hanya dapat dimanfaatan terbatas pada kegiatan penelitian dan pengembangan, ilmu pengetahuan, pendidikan, wisata terbatas, dan kegiatan lainnya yang menunjang budidaya, sehingga ‘haram’ hukumnya selain kegiatan tersebut dilakukan dalam kawasan koservasi.  Begitu pula dalam kegiatan hutan produksi dan hutan lindung, sebagaimana diatur dalam Pasal 38 UU No.41 Tahun 1999 penggunaan kawasan hutan lindung dan produksi untuk kepentingan pembangunan di luar kehutanan dilakukan melalui izin pinjam pakai kawasan hutan, untuk kegiatan penambangan dalam kawasan lindung hanya dapat dilakukan melalui tambang tertutup. Berdasarkan ketentuan di bidang kehutanan tersebut maka hanya dalam kawasan hutan produksi dan lindung (hanya tambang tertutup) saja pemanfaatan panas bumi dapat dilakukan. Sedangkan dalam kawasan konservasi yang merupakan ‘gudang’ panas bumi tidak dapat disentuh oleh rezim pengaturan panas bumi. Bagaimanapun isi pengaturan baru dalam RUU tentang Panas Bumi yang mengubah UU No.27 Tahun 2003 maka tidak akan berjalan tanpa adanya pengubahan UU No.5 Tahun 1990. Berlaku asas lex specialis derogat legi generalis, yaitu bahwa pengaturan mengenai kehutanan berlaku khusus bagi setiap kegiatan pemanfaatan dalam kawasan hutan. Pengubahan UU No.5 Tahun 1990 merupakan harga mati agar pemanfaatan panas bumi dalam kawasan hutan konservasi dapat dilaksanakan. Akhirnya, upaya pemanfataan panas bumi harus disertai dengan infrastruktur hukum yang mapan dan mumpuni. Perubahan UU No.27 Tahun 2003 harus pula disertainya dengan keinginan dari DPR/Pemerintah untuk pula mengubah UU No.5 Tahun 1990. Tanpa ada perubahan UU No.5 Tahun 1990, kelak bila UU Panas Bumi yang baru disahkan, maka nasibnya sama dengan UU No.27 Tahun 2003, ia hanya akan menjadi macan kertas dan tidak aplikatif. ●

Ekspor Mineral Mentah dan Pelecehan UU Ahmad Redi  ;   Doktor Hukum UI, Pengamat Hukum Pertambangan, Pengajar Pascasarjana FH UPH Jakarta dan FH Untar Jakarta

MEDIA INDONESIA,  07 Januari 2014

                                                                                                                        

SEKARANG seperti sedang dilakukan hitung mundur tentang situasi pertambangan di Indonesia. Tanggal 12 Januari 2014 merupakan batas bahwa semua perusahaan tambang di Indonesia harus sudah melakukan pemurnian produk mereka sebelum diekspor. Semua itu dilakukan agar hasil tambang mineral Indonesia tidak diangkut mentah-mentah ke luar negeri oleh perusahaan tambang. Oleh karena itu, perlu dibangun fasilitas pemurnian (smelter) di dalam negeri. Pelaksanaan pemurnian di dalam negeri dimaksudkan antara lain untuk meningkatkan dan mengoptimalkan nilai tambah produk, tersedianya bahan baku industri, penyerapan tenaga kerja, dan peningkatan penerimaan negara. Secara normatif, pengaturan mengenai kewajiban pemurnian mineral di dalam negeri diatur dalam Pasal 170 Undang-Undang (UU) Nomor 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan Batu Bara (UU Minerba) yang mengatur bahwa semua pemegang kontrak karya (KK) yang sudah berproduksi wajib melakukan pemurnian di dalam negeri selambat-lambatnya lima tahun sejak UU Minerba diundangkan. Konsekuensi yuridisnya, yaitu pada 12 Januari 2014, semua pemegang KK termasuk perusahaan-perusahaan tambang raksasa seperti PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara harus telah melakukan pemurnian hasil tambang mereka di dalam negeri. Berdasarkan Pasal 170 tersebut, beberapa hari lagi semua pemegang KK harus melakukan pemurnian di dalam negeri. Apakah saat ini kegiatan pemurnian tersebut sudah terlaksana? Nyatanya, hingga saat ini pemurnian oleh perusahaan tambang yang ditandai pembangunan fasilitas smelter baik sendiri atau bersama-sama belum terlaksana. Pun bila dianggap telah ada kegiatan pemurnian, kegiatan tersebut untuk sebagian kecil hasil tambang mereka dilakukan melalui kerja sama dengan pihak lain, misalnya antara PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara dan PT Smelting Gresik. Bahkan, perusahaan tambang lebih memilih membangun smelter di luar negeri, misalnya di Jepang dan Spanyol untuk memurnikan mineral mentah (ore) yang berasal dari Indonesia. Pelecehan UU? Bila sampai 12 Januari nanti perusahaan pemegang KK belum melakukan pemurnian di dalam negeri sebagaimana diperintahkan Pasal 170 UU Minerba, berarti telah terjadi pengingkaran terhadap UU. Pengingkaran terhadap UU merupakan pengingkaran terhadap kehendak rakyat. Dalam proses penyusunan RUU Minerba saat itu, diskursus mengenai kewajiban pemurnian dalam negeri ini menjadi diskursus yang panas karena menyangkut isu nasionalisme. Bila sudah diberi waktu yang cukup panjang (5 tahun), tapi tidak juga membangun bahkan untuk tahap studi kelayakan pun belum, berarti sudah ada iktikad tidak baik dari pemegang KK untuk mematuhi UU. Hal itu sama dengan pelecehan terhadap kehendak rakyat yang terkristalisasi dalam pasalpasal UU. Di sisi lain, akibat tidak dilakukan pemurnian di dalam negeri tersebut, pemerintah harus menelan pil pahit karena apabila pemurnian di dalam negeri tetap dipaksakan pada 12 Januari sesuai UU Minerba, akan menimbulkan berbagi persoalan baru.  Terdapat dua dampak dari pelaksanaan Pasal 170 UU Minerba tersebut. Pertama, sebagai konsistensi kepatuhan atas pengaturan Pasal 170 UU Minerba, pemerintah harus melarang ekspor mineral yang tidak dimurnikan di Indonesia. Kedua, konsistensi pelaksanaan penghiliran tersebut akan berakibat paling tidak pada tenaga kerja, devisa negara, penerimaan negara, dan dampak sosial. Pertama dampak tenaga kerja. Apabila kewajiban pemurnian tetap dilaksanakan pada 12 Januari, akan terjadi penurunan produksi bahkan berhentinya kegiatan penambangan. Hasil tambang yang dikenai kewajiban pemurnian di dalam negeri tidak dapat dimurnikan karena belum siapnya smelter yang akan memurnikan hasil tambang di dalam negeri. Dengan penurunan produksi, diperkirakan akan terjadi lay off (PHK) tenaga kerja besar-besaran, dan hal itu menjadi masalah baru pada saat pemerintah bergiat pada kebijakan pro job. Kedua, dampak devisa. Pemberlakuan larangan ekspor mineral akan mengakibatkan berkurangnya penerimaan devisa dari ekspor kurang lebih sebesar US$5 miliar. Selanjutnya, ketiga, dampak penerimaan negara. Berhentinya kegiatan usaha pertambangan berdampak pada penerimaan negara yang berasal dari pajak, bea keluar, dan penerimaan negara bukan pajak. Terakhir, dampak sosial. Pemberlakuan larangan ekspor akan menimbulkan permasalahan terhadap kegiatan ekonomi dan sosial khususnya di Papua dan NTB akibat turunnya kegiatan produksi pertambangan mineral PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara. Solusi kebijakan Pertama, kebijakan larangan ekspor menjadi salah satu instrumen solusi bagi perusahaan tambang yang tetap tidak memurnikan hasil tambang di dalam negeri. Selama ini, tanah Indonesia berupa hasil tambang, mentah-mentah dibawa untuk dimurnikan di negara lain dan memberikan keuntungan bagi negara tersebut. Padahal, Indonesia sebagai penguasa sesung guhnya komoditas tersebut tidak maksimal mendapatkan manfaat. Pemerintah harus berani untuk melarang ekspor atas komoditas yang belum diolah dan dimurnikan di dalam negeri. Bila ada perusahaan tambang yang tetap membawa komoditas tambang untuk diekspor tanpa diolah dan dimurnikan di dalam negeri, pengingkaran terhadap UU Minerba secara nyata terjadi. Di sisi lain, kebijakan itu akan berdampak luas dan sistemis. Kedua, apabila kebijakan larangan ekspor tidak dilakukan, Presiden dapat saja mengeluarkan perppu penundaan kewajiban pemurnian di dalam negeri. `Hal ihwal kegentingan memaksa' dari penundaan itu ialah apabila tetap dipaksakan, pelaksanaan pemurnian di dalam negeri akan berdampak pada lay off tenaga kerja besarbesaran. Dampak sosial khususnya Papua dan NTB yang sebagian besar pendapatan asli daerah mereka bersumber melalui penerimaan dari PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara. Di sisi lain, langkah itu memiliki kelemahan, yaitu penerbitan perppu memiliki risiko politik yang tinggi. Selain itu, alasan sosiologis bahwa pemerintah saat ini terlalu `ringan' dan sering mengalami `kegentingan yang memaksa' berdampak pada lemahnya wibawa pemerintah. Ketiga, revisi kedua PP No 23 Tahun 2010. Pemerintah dapat saja melarang ekspor bagi perusahaan tambang yang belum sama sekali memurnikan hasil tambangnya di dalam negeri. Namun, bagi perusahaan yang telah melakukan pemurnian sebagian, misalnya 20%-30% dari seluruh hasil tambangnya, dapat melakukan ekspor. Namun, itu dengan pengaturan bahwa dalam jangka waktu tahun tertentu harus telah memurnikan 100% hasil tambangnya. Pemerintah harus segera menentukan kebijakannya, mengingat waktu yang ditentukan oleh UU Minerba, yakni 12 Januari 2014, telah dekat. Tentunya pemerintah akan mengeluarkan kebijakan yang mengakomodasi semua kepentingan para pihak walau kebijakan tersebut, pasti ada penolakan dan penerimaan. ●

“Quo Vadis” Renegosiasi Kontrak Pertambangan

“Quo Vadis” Renegosiasi Kontrak Pertambangan Ahmad Redi  ;  Doktor Hukum Universitas Indonesia; Pengamat Hukum Sumber Daya Alam KOMPAS, 01 Oktober 2013

SUDAH lebih dari empat tahun Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU No 4/2009) memerintahkan agar renegosiasi Kontrak Karya (KK) dan Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Pertambangan Batubara (PKP2B) dilaksanakan, tetapi hingga saat ini belum tercapai. Renegosiasi KK dan PKP2B secara yuridis diatur dalam Pasal 169 huruf b UU No 4/2009 yang menyatakan bahwa ketentuan yang tercantum dalam pasal KK dan PKP2B disesuaikan selambat-lambatnya satu tahun sejak UU ini diundangkan (12 Januari 2009).

Berdasarkan hal tersebut, seharusnya pada 12 Januari 2010, semua KK dan PKP2B telah selesai direnegosiasi antara Pemerintah dan kontraktor. Keseriusan Pemerintah Indonesia merenegoisasi KK dan PKP2B secara konkret baru terlihat pada 2012 dengan dibentuknya tim Evaluasi Penyesuaian KK dan PKP2B melalui Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 2012. Tim ini dipimpin oleh Menteri Koordinator Bidang Perekonomian.

Dilihat dari substansi UU No 4 Tahun 2009 paling sedikit enam hal yang harus direnegosiasi: luas wilayah kerja pertambangan, perpanjangan kontrak, penerimaan negara, kewajiban pengelolaan dan pemurnian, kewajiban divestasi, serta kewajiban penggunaan barang dan jasa pertambangan dari dalam negeri.

Dari keenam hal tersebut, berdasarkan Keppres No 3/2012 hanya tiga hal yang akan direnegosiasi, yaitu luas wilayah kerja, penerimaan negara, pengolahan dan/atau pemurnian mineral.

Substansi strategis mengenai kewajiban divestasi saham perusahaan pertambangan asing kepada pihak Indonesia (Pasal 112 UU No 4/2009) dan substansi pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri (Pasal 106 UU No 4/2009), tidak menjadi isu prioritas. Padahal, kedua hal tersebut fundamental untuk menyejahterakan rakyat.

Melalui divestasi saham perusahaan tambang asing kepada pihak Indonesia, akan terjadi peralihan kepemilikan ke pihak Indonesia sehingga kontrol dan manfaat ekonomi bisa untuk kepentingan masyarakat, berdasarkan prinsip-prinsip best mining practice.

Hukum kontrak

Pemerintah boleh saja berdalih bahwa Pasal 169 huruf b memerintahkan agar KK dan PKP2B harus disesuaikan. Namun, ada rezim hukum lain yang terlibat dalam renegosiasi tersebut, yaitu hukum kontrak.

Kontrak mempunyai kekhususan dan keberlakuan mengikat sebagaimana diatur dalam Pasal 1338 KUHPerdata. Perjanjian tidak dapat ditarik kembali selain dengan kesepakatan kedua pihak atau karena alasan-alasan yang ditentukan oleh undang-undang.

Secara teoretis dan yuridis terdapat tiga prinsip yang satu sama lain saling berkaitan, yakni the principle of consensualism; the principle of the binding force of contract; dan principle of freedom of contract. Dari prinsip tersebut, kebebasan berkontrak hanya dapat mencapai keadilan jika para pihak memiliki posisi tawar kekuasaan (bargaining power) seimbang. Jika posisi tawar kekuasaan tidak seimbang, suatu kontrak dapat menjadi unconscionable.

Ia rentan pada pemaksaan kehendak oleh pihak yang kuat terhadap pihak yang lemah, sehingga keseimbangan kekuasaan sangat penting dalam mencapai kontrak yang berkeadilan. Terutama apabila yang menjadi pihak dalam kontrak merupakan negara dalam kedudukan hukum privat yang diwakili oleh pemerintah.

Walaupun faktanya tidak serta-merta negara selalu dalam posisi kuat ketika berkontrak, negara pun dapat dalam posisi lemah dan dirugikan, misalnya ketika kontrak dibuat oleh pejabat pemerintah yang korup sehingga manfaat kontrak tidak diterima oleh negara.

Terhadap posisi tidak seimbang ini UNIDROIT Principles of International Commercial Contracts (UPICCs) memberikan pedoman kemungkinan renegosiasi atas kontrak tertentu yang mengalami situasi tertentu. Situasi tersebut, misalnya mengenai hardship (Article 6.2.2 UPICCs), yaitu apabila terdapat peristiwa yang secara fundamental telah mengubah keseimbangan kontrak.

Pemerintah tampaknya sangat berhati-hati melakukan renegosiasi. Pasal 169 huruf b UU No 4/2009 tidak serta-merta dapat dilaksanakan tanpa melihat aspek sanctity of contract dan asas pacta sunt servanda dalam kontrak. Artinya, apabila terjadi pemaksaan secara sepihak oleh pemerintah, kerentanan sengketa sangat besar.

Keadilan

Aspek keadilan harus diwujudkan dalam renegosiasi kontrak, Pemerintah Indonesia menginginkan agar manfaat dari tambang tersebut harus sesuai dengan porsi masing-masing, artinya manfaat yang diperoleh negara sesuai kontrak saat ini belum adil. Namun, renegosiasi KK atau PKP2B juga harus mempertimbangkan kepentingan kontraktor yang secara bisnis ingin mendapatkan keuntungan besar dalam investasi yang high cost, high risk, high technology. Keinginan kedua pihak harus diakomodasi sehingga terhadap isi KK dan PKP2B harus mencerminkan keadilan kepada kedua belah pihak.

Sejalan dengan konsepsi keadilan tersebut, John Rawls dalam buku Justice As Fainerss menjelaskan teori keadilan sosial sebagai the difference principle dan the principle of fair equality of opportunity.

John Rawls menegaskan bahwa penegakan keadilan haruslah memperhatikan dua prinsip keadilan, yaitu (1) memberikan hak dan kesempatan yang sama atas kebebasan dasar yang paling luas, seluas kebebasan yang sama bagi setiap orang; (2) mampu mengatur kembali kesenjangan sosial ekonomi yang terjadi sehingga dapat memberikan keuntungan yang bersifat timbal balik (reciprocal benefits) bagi setiap orang.

Berdasarkan hal tersebut di atas, renegosiasi KK dan PKP2B sebagai amanat dari UU No 4/2009, yang merupakan amanat rakyat, yang termanifestasi dari pembentukan UU oleh DPR harus dilaksanakan. ●