”Quo Vadis” Impor Beras

”Quo Vadis” Impor Beras Enny Sri Hartati  ;    Direktur Eksekutif Institute for Development of Economics and Finance

                                                     KOMPAS, 20 Februari 2018

                                                           

Efektivitas keputusan pemerintah untuk mengimpor beras pada Januari 2018 kini menghadapi pertaruhan. Sebelumnya, penetapan impor menjadi kontroversi dan polemik panjang. Padahal, impor adalah hal biasa. Undang-undang pangan pun memungkinkan opsi impor. Jika kebutuhan tak mampu dipenuhi dari produksi dalam negeri, kebijakan impor ”dihalalkan”. Namun, menjadi persoalan ketika keputusan impor didasarkan pada adanya gejolak harga beras. Hal itu menghilangkan dasar yuridis, rasionalitas, ataupun urgensi kebijakan itu. Pasalnya, banyak faktor menjadi determinan gejolak harga beras di Indonesia. Secara fundamental, variabel kunci stabilitas harga memang keseimbangan permintaan dan pasokan. Namun, masalah menjadi kompleks ketika beras jadi kebutuhan pangan pokok seluruh rakyat Indonesia, sementara produksi beras tidak merata di seluruh wilayah. Terbukti, sekalipun impor beras mulai masuk Februari ini, stabilitas harga beras tak kunjung terjadi. Memang, impor beras yang akan tiba sekitar 281.000 ton itu tidak masuk ke pasar, tetapi ke gudang Perum Bulog. Minimal, itu berarti komitmen pemerintah menambah cadangan Bulog akan direalisasikan. Namun, kenapa kondisi keseimbangan pasar seolah tetap bergeming. Padahal, dengan cadangan yang dimiliki, pemerintah memiliki instrumen melakukan operasi pasar. Apalagi, beras impor akan masuk melalui pelabuhan di sembilan daerah. Awal pekan kedua Februari, harga beras jenis medium (IR 64, IR 42, dan Muncul) di Pasar Induk Beras Cipinang, Jakarta Timur, dan Pasar Beras Johar, Karawang, Jawa Barat, mulai turun. Sayangnya hal itu belum berlangsung secara persisten. Pada akhir pekan, harga beras kembali berfluktuasi. Hal ini kuat mengindikasikan persediaan beras masih di bawah kebutuhan. Hal itu dapat dipahami karena panen masih terbatas di beberapa daerah. Panen raya baru diprediksi terjadi pada pertengahan Maret-April 2018. Ironisnya, harga gabah dan beras di daerah yang mulai panen tetapi tidak mengalami defisit produksi cenderung turun, seperti di sekitar wilayah Surakarta. Sebaliknya, sekalipun di Indramayu dan beberapa daerah mulai panen, harga gabah dan beras masih relatif tinggi. Sekali lagi, hal itu menunjukkan, di daerah yang defisit produksi, harga relatif kaku atau tidak elastis. Ini membuktikan, argumen pemerintah melakukan impor untuk stabilisasi harga kian kehilangan esensi. Memasuki Februari 2018, ada atau tidak ada impor, harga beras di beberapa daerah dengan sendirinya akan turun. Justifikasi keputusan impor beras pemerintah akhirnya digeser, untuk pemenuhan cadangan beras pemerintah melalui Bulog. Jika demikian, semestinya yang diimpor beras medium, bukan premium. Efektivitas impor Ketidakkonsistenan prognosis kebijakan impor pemerintah menunjukkan bahwa kebijakan impor kehilangan arah. Berikut ini lima alasan dan fakta untuk menuju kesimpulan tersebut. Pertama, jika impor dimaksudkan untuk stabilisasi harga, mestinya di tengah gejolak harga di beberapa daerah yang defisit, Bulog segera menyerap beras dari daerah yang surplus. Dengan demikian, pemerintah segera dapat menggunakan instrumen operasi pasar yang efektif untuk stabilisasi harga. Pasalnya, sekalipun pemerintah mengklaim produksi cukup, pasokan berada dalam penguasaan swasta. Sementara cadangan pemerintah sangat terbatas. Kedua, rendahnya cadangan Bulog disebabkan harga pembelian pemerintah (HPP) selalu di bawah harga pasar dan ongkos produksi petani meski saat ini pemerintah telah memberikan fleksibilitas pembelian 20 persen di atas HPP. Persoalan lainnya, sebagian besar petani adalah petani gurem. Mereka kesulitan menjual langsung kepada Bulog. Sementara pedagang langsung datang ke sawah petani tanpa memberikan persyaratan tingkat kekeringan gabah dengan standar tertentu. Namun, jika kembali pada esensi HPP untuk mengerem kejatuhan harga petani saat panen raya, fleksibilitas HPP 20-30 persen cukup efektif. Ketiga, saat Bulog memiliki cadangan beras dari impor, wajar jika petani semakin khawatir akan anjloknya harga gabah saat memasuki panen raya Maret- April 2018. Apalagi, mekanisme pemerintah mengganti selisih HPP dengan harga pembelian melalui APBN sangat tidak sesuai dengan penugasan Bulog sebagai lembaga penyangga dan stabilisasi pangan. Penggantian dari pemerintah akan dilakukan setelah ada audit atas laporan pembelian. Artinya, Bulog harus beroperasi dengan modal dari sumber pembiayaan komersial. Di tengah berbagai keterbatasan infrastruktur Bulog, wajar jika penyerapan Bulog dari petani tidak pernah optimal dan akan memilih memenuhi cadangan dari impor yang lebih murah. Keempat, berdasarkan Survei BPS terkait Pola Distribusi Perdagangan Beras 2017, rantai distribusi beras dari produsen ke konsumen akhir terpotong satu, yaitu hilangnya posisi agen. Sebelumnya, rantai distribusi dari produsen ke distributor, agen, dan pengecer baru ke tangan konsumen. Mestinya semakin pendek dan efisien jalur distribusi, margin perdagangan cenderung turun. Ironisnya, margin perdagangan dan pengangkutan beras justru naik dari 21,19 persen (2016) menjadi 26,12 persen (2017). Hilangnya peran agen, dikhawatirkan, karena para pemain kecil tersisih oleh pemain besar. Jika ini yang terjadi, tingkat penguasaan dominasi pasokan lebih terkonsentrasi pada segelintir pemain besar. Kelima, hiruk-pikuk fluktuasi harga beras tidak berimplikasi pada peningkatan kesejahteraan petani. Nilai tukar petani (NTP) pada Januari 2018 justru menurun dibandingkan Desember 2017. Jika kebijakan impor beras tidak berimplikasi pada stabilitas harga konsumen dan peningkatan kesejahteraan petani, kebijakan impor beras ini menguntungkan siapa? Ke depan, kebijakan politisasi impor harus segera dihentikan. Jika pilihan impor tetap dilakukan, pijakannya harus jelas dan konkret, dikembalikan pada esensinya, yakni guna sebesar- besarnya melindungi kepentingan masyarakat. Untuk mencegah politisasi kebijakan impor pangan, harus pula segera direalisasikan neraca komoditas antardaerah. ●

Pro-Kontra Impor Beras Khudori  ;  Pegiat Asosiasi Ekonomi Politik Indonesia (AEPI); Anggota Pokja Ahli Dewan Ketahanan Pangan Pusat

                                                    REPUBLIKA, 03 Oktober 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Dalam beberapa minggu terakhir, sejumlah media menyodorkan pertanyaan seragam kepada saya: Perlukah Indonesia impor beras? Pertanyaan ini muncul bukan saja didasari atas kekhawatiran stok atau cadangan beras tidak aman pada akhir tahun karena dampak El Nino. Lebih dari itu, ada kondisi logis yang membuat media--sebagai wakil dari khalayak umum-- mempertanyakan perlu-tidaknya impor beras; sikap berbeda dua pucuk pimpinan Republik, Presiden Joko Widodo dan Wakil Presiden Jusuf Kalla. JK membuka peluang impor beras tahun ini. Besarnya, sekitar 1,5 juta ton. Sebaliknya, Jokowi menegaskan, Indonesia tidak gegabah memutuskan impor beras. Dampak El Nino terhadap produksi beras masih dihitung. Jokowi bahkan memastikan stok pangan aman. Bagaimana menjelaskan dua sikap yang bertolak belakang itu? Sikap Wapres JK mesti dimaknai sebagai sikap objektif atas realitas penyerapan gabah/beras oleh Bulog sekaligus cerminan kondisi mutakhir cadangan beras pemerintah. Menurut Direktur Pengadaan Perum Bulog Wahyu, stok beras Bulog saat ini 1,8 juta ton, terdiri atas beras sejahtera (dulu raskin) 1,1 juta ton dan 0,7 juta ton beras premium. Menurut Wahyu, stok itu cukup hingga enam bulan mendatang (Kompas, 29/9). Stok itu tidak aman. Karena itu, setiap saat rentan digoyang oleh aksi spekulasi. Sebaliknya, sikap Presiden Jokowi harus dibaca dalam konteks keberpihakan terhadap petani dalam negeri. Sebagai pucuk pimpinan negeri ini, tentu Presiden harus berpihak kepada petani domestik. Sikap sebaliknya hanya akan berbuah kecaman. Nawacita yang menjadi fondasi filosofis program pembangun an Jokowi-JK akan mudah menuai cibiran. Sikap tidak gegabah membuka impor, dalam konteks politik, harus dimaknai sebagai bentuk "menjaga perasaan" publik pemilih Jokowi-JK agar tidak merasa ditelikung dan dikhianati. Kendati, sikap itu tidak menjejak kukuh pada kondisi riil. Realitas objektif menunjukkan, cadangan beras pemerintah yang dikelola Bulog saat ini jauh dari aman. Berkaca dari pengalaman sebelumnya, dalam setahun, Bulog memerlukan beras sekitar tiga juta ton untuk memenuhi pagu beras sejahtera (rasta), operasi pasar dan bantuan bencana. Karena tahun ini ada rasta 13 dan 14, berarti perlu tambahan 0,464 ton beras. Agar kondisinya aman, di akhir tahun, cadangan Bulog minimal harus dua juta ton. Cadangan ini akan di-carry over ke stok pada awal tahun berikutnya. Jadi, dalam setahun stok awal ditambah pengadaan Bulog paling tidak harus mencapai 5,464 juta ton beras. Sampai akhir Agustus lalu, penyerapan beras oleh Bulog mencapai 2,1 juta ton. Karena, stok awal Januari 2015 lalu 1,4 juta ton, artinya hingga akhir tahun Bulog harus menambah pengadaan (dari manapun sumbernya) sebesar 1,964 juta ton. Apakah penambahan pengadaan beras sebesar itu bisa dilakukan hingga akhir tahun nanti? Menurut Wahyu, Bulog kesulitan menyerap gabah/beras petani domestik lewat skema public service obligation (PSO), seperti diatur dalam Inpres Perberasan No 15/2015. Harga gabah/beras petani saat ini selalu di atas harga pembelian pemerintah (HPP), seperti diatur dalam Inpres Perberasan. Harga gabah kering panen di Inpres Rp 3.700 per kg, sementara di pasar mencapai Rp 4.200 ? Rp 4.700 per kg. Di Inpres yang sama, harga beras medium di gudang Bulog ditetapkan Rp 7.300 per kg, sementara harga di pasar Rp 9.000 ? Rp 9.500 per kg. Bulog, kata Wahyu, masih mungkin menambah serapan beras melalui jalur komersial. Namun, hingga akhir tahun tambahannya maksimal hanya 50 ribu ton beras. Karena, September ini merupakan akhir panen gadu. Oktober mulai musim paceklik. Dengan kondisi seperti itu, satu-satunya jalan keluar yang tersedia adalah menambah pengadaan beras dari sumber luar negeri alias impor. Masalahnya, impor akan selalu memantik kontroversi. Impor juga selalu menimbulkan resistensi. Apalagi, Kementerian Pertanian--dengan mengacu pada Angka Ramalan I BPS--yakin, produksi padi tahun ini mencapai lebih 75,55 juta ton gabah kering panen atau naik 6,6 persen dari produksi tahun lalu. Produksi sebesar itu bukan hanya cukup memenuhi kebutuhan domestik, Indonesia juga akan surplus beras. Angka surplusnya juga besar. Jika benar surplus, mengapa impor beras? Jika benar surplus, di manakah surplus beras itu saat ini? Tidak mudah menjawab pertanyaan ini karena ujung-ujungnya mempertanyakan kesahihan data beras. Kalaupun data pro duksi beras benar adanya, antara produksi beras dan penyerapan oleh Bulog merupakan dua hal berbeda. Produksi beras yang baik tidak selalu linier atau diikuti penyerapan beras yang baik pula oleh Bulog. Demikian pula sebaliknya. Di luar produksi, ada variabel lain yang menentukan besar kecilnya penyerapan beras oleh Bulog, yaitu situasi pasar. Jika harga gabah/beras di pasar di atas HPP, Bulog akan kesulitan mendapatkan gabah/beras. Situasi ini sudah berlangsung beberapa tahun. Masalahnya, pemerintah belum menyedia kan jalan keluar dari situasi sulit ini. Jalan keluar, sepenuhnya diserahkan ke Bulog. Salah satunya membeli lewat skema komersial. Padahal, skema ini bukan hanya tidak menyediakan jalan keluar, direksi Bulog juga bisa terkena getahnya. Pembelian lewat jalur komersial potensial membuat Bulog merugi. Jika merugi, direksi Bulog akan dinilai tidak perform. Setiap saat, direksi bisa diganti karena dianggap tidak becus. Salah satu jalan yang tersedia agar bisa keluar dari situasi sulit ini adalah memastikan Bulog hanya mengurus penugasan PSO. Direksi sepenuhnya dibebaskan dari keharusan menyetorkan keuntungan kepada negara yang didapat dari kegiatan komersial. Posisi seperti itu akan membuat direksi bekerja sepenuh hati mengurus penugasan PSO. Mereka tidak akan memikul beban ganda yang saling menegasikan seperti saat ini, harus untung dan penugasan PSO berjalan baik. Hampir bisa dipastikan, dengan membebaskan direksi dari keharusan untung dan bisa menyetorkan keuntungan pada negara penyerapan beras oleh Bulog akan membaik. Impor benar-benar menjadi jalan terakhir, seperti diatur dalam UU Pangan No 18/2012. Agar tidak terjadi moral hazard, pemerintah harus memastikan Bulog dalam pengawasan ketat. Pemerintah bisa mengganti direksi bila mereka korupsi dan tidak mampu melakukan tugas PSO dengan baik. Kembali ke pertanyaan awal: Perlukah impor beras saat ini? Jika memang pemerin tah tidak menyediakan instrumen tambahan yang memungkinkan, Bulog bisa menambah pengadaan beras dari dalam negeri, satu-satunya solusi adalah impor. Kepastian sikap peme rintah ini penting untuk mengirimkan sinyal yang jelas ke pasar; pemerintah memastikan cadangan beras aman. Cadangan ini setiap saat bisa digerakkan bila terjadi kegagalan pasar dalam bentuk harga yang melejit. Keputusan ini penting untuk memberikan sinyal yang jelas kepada pedagang agar mereka tidak main-main mempermainkan harga beras di pasar dengan cara melakukan spekulasi. Beda lagi bila pemerintah sendiri bingung bersikap dan bahkan tidak satu suara. Ini akan menjadi makanan empuk para spekulan mempermainkan pasar. Jika itu terjadi, harga dan inflasi akan melejit tinggi. Ujung-ujungnya, warga miskin terganggu akses daya belinya. Bukan tidak mungkin, angka kemiskinan yang sudah naik akan kembali naik jika sinyal pemerintah tak kunjung pasti. ●

Soal Impor Beras 1,5 Juta Ton Bustanul Arifin ;   Guru Besar Universitas Lampung; Ekonom Senior Indef; Ketua Forum Masyarakat Statistik

                                                       KOMPAS, 03 Oktober 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Rencana impor beras 1,5 juta ton yang disampaikan Wakil Presiden M Jusuf Kalla di Dubai, saat transit dalam perjalanan ke Amerika Serikat (Kompas, 25 September 2015), sebenarnya tidak terlalu mengejutkan. Para analis dan ekonom pertanian telah memperkirakannya jauh-jauh hari, terutama setelah kualitas data produksi semakin sulit diverifikasi. Dampak dari buruknya akurasi data tentu tidak hanya pada kredibilitas kebijakan, tetapi jauh sampai pada kesejahteraan petani dan masyarakat umum. Tulisan ini menjelaskan tafsir kebijakan rencana impor beras tersebut, setidaknya meliputi akurasi data estimasi produksi, asimetri informasi harga dan struktur pasar beras dalam negeri, serta inkonsistensi kebijakan perberasan secara umum. Akurasi data Pertama, data produksi memerlukan kalibrasi dan rekalibrasi, setidaknya dengan data konsumsi. Pada awal Juli 2015, Badan Pusat Statistik (BPS) mengumumkan secara resmi bahwa angka ramalan pertama produksi padi 2015 mencapai 75,55 juta juta ton gabah kering giling atau mengalami peningkatan 6,65 persen dibandingkan produksi pada 2014 yang mencapai 70,8 juta ton. Angka tersebut setara dengan 41 juta ton beras. Jika angka konsumsi beras 114,12 kilogram (kg) per kapita per tahun, total konsumsi beras untuk 253 juta penduduk sekitar 30 juta ton. Artinya, Indonesia seharusnya telah mencapai target surplus beras lebih dari 10 juta ton, overestimasi yang sulit diverifikasi. Dengan metodologi estimasi yang sama-sama fragile, tahun 2014 pun Indonesia mengalami surplus 8,8 juta ton, tahun 2013 surplus 9,5 juta ton, dan seterusnya ke belakang. Seandainya surplus beras itu benar adanya, stok beras yang dikuasai Perum Bulog, yang beredar di tengah masyarakat, dan yang dijadikan stok tahun berjalan (carry-over stock) seharusnya amat besar. Fakta yang sebenarnya terjadi di lapangan adalah bahwa estimasi data produksi padi, jagung, dan kedelai dilakukan bersama oleh BPS dan Kementerian Pertanian. Angka produksi adalah perkalian data produktivitas (ton/hektar) dengan luas panen (hektar). Data produktivitas adalah aproksimasi sampel lahan petani 2,5 meter x 2,5 meter (ubinan) yang dilakukan petugas lapangan BPS bekerja sama dengan kantor cabang dinas pertanian tanaman pangan atau dengan penyuluh pertanian lapang. Data luas panen diperoleh bukan dari pengukuran, melainkan dengan metode kira-kira sejauh mata memandang (eye estimate) menggunakan sistem blok pengairan dan lain-lain. Bias data dapat terjadi pada metode ubinan yang tidak bebas dari sampling error dan non-sampling error ataupun pada metode eye estimate yang tidak lepas dari kepentingan politik dan birokrasi. Apalagi sistem pelaporan data dari lapangan akhir-akhir ini telah melibatkan petugas yang tidak memiliki kompetensi khusus melakukan pengukuran variabel produksi pangan. Solusi yang dapat ditempuh adalah bahwa data produksi perlu dikalibrasi dengan data konsumsi beras yang menunjukkan penurunan secara perlahan, tetapi pasti. Hasil survei sosial ekonomi nasional menunjukkan, konsumsi beras langsung tahun 2014 menurun menjadi 85,04 kg/kapita dari 90,10 kg/kapita pada 2011. Konsumsi beras oleh rumah makan dan industri makanan-minuman menurun menjadi 19,32 kg/kapita pada 2014 dari 20,51 kg/kapita pada 2011. Ditambah konsumsi beras di hotel, restoran, dan lain-lain, tingkat konsumsi beras pada 2014 tercatat 114,13 kg/kapita, angka yang cukup realistis dibandingkan dengan angka 139,15 kg/kapita yang selama ini digunakan. Langkah rekalibrasi boleh juga dilakukan dengan data hasil audit lahan sawah dan hasil pendataan industri penggilingan padi walau survei tidak dilakukan setiap tahun. Asimetri informasi harga dan struktur pasar Kedua, pasar beras di dalam negeri masih diliputi asimetri informasi harga dan struktur pasar yang jauh dari prinsip-prinsip persaingan sempurna. Data dari Kementerian Perdagangan menunjukkan bahwa harga eceran beras premium di pasar dalam negeri per 25 September masih cukup mahal, Rp 10.280 per kg. Harga itu hampir dua kali lipat dari harga beras internasional untuk kualitas sejenis (Thailand 25 persen broken) yang tercatat 362 dollar AS/ton atau Rp 5.430 per kg atau bahkan kualitas lebih baik (Vietnam 5 persen broken) yang tercatat 340.1 dollar AS per ton atau Rp 5.100 per kg. Sementara itu, harga jual gabah petani masih cukup "murah", Rp 4.100 per kg, walau lebih mahal dibandingkan harga referensi pembelian pemerintah Rp 3.700 per kg gabah kering panen dengan kadar air 25 persen dan kadar hampa/kotoran 25 persen maksimum. Perbedaan harga yang begitu besar antara harga internasional dan harga dalam negeri serta antara harga tingkat konsumen dan harga tingkat produsen adalah persoalan asimetri informasi yang perlu mendapat perhatian memadai. Pada saat musim paceklik atau pada saat petani sedang menjadi konsumen beras, harga eceran beras di dalam negeri terlalu mahal sehingga sulit dijangkau oleh petani, terutama mereka yang berada pada kelompok miskin. Pemerintah merasa perlu untuk membantu kelompok prasejahtera melalui paket kebijakan ekonomi tanggal 9 September 2015 untuk menambah penyaluran beras untuk keluarga prasejahtera (sekarang bernama rastra, perubahan dari raskin) sampai bulan ke-13 dan ke-14. Jumlah stok beras yang dikuasai Bulog saat ini 1,5 juta ton-1,7 juta ton, jumlah yang tidak terlalu aman jika untuk mengantisipasi lonjakan harga eceran beras pada November, Desember dan Januari 2016 karena dampak kekeringan El Nino. Indeks El Nino yang saat ini telah mencapai 1,8 derajat celsius (kategori moderat) masih mungkin naik jika sampai akhir Oktober belum turun hujan secara normal. Solusi yang dapat ditempuh adalah mempertegas penugasan negara kepada Perum Bulog untuk melakukan pengadaan gabah dan beras dalam negeri, tidak secara ad hoc, tetapi lebih permanen. Kewajiban pelayanan publik (PSO) bagi Bulog tidak hanya sebatas penambahan anggaran untuk rastra, tetapi juga pada fleksibilitas pembelian gabah petani. Bulog tidak boleh kalah gesit dari para tengkulak yang telah menjalankan fungsi door to door mencari gabah petani sampai ke pelosok, terkadang menunggu di pinggir pematang sawah. Pemerintah juga perlu lebih tegas untuk segera mendirikan kelembagaan Badan Pangan Nasional sebagaimana amanat Pasal 126-129 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan. Inkonsistensi kebijakan Ketiga, rencana impor beras 1,5 juta ton dari Thailand, Vietnam, dan Myanmar pada akhir tahun ini adalah satu lagi bukti inkonsistensi kebijakan perberasan nasional. Apa pun alasannya, kredibilitas kebijakan pemerintah telah dipertaruhkan walaupun anggaran Kementerian Pertanian pada 2015 telah ditambah dua kali lipat menjadi Rp 32,7 triliun. Tambahan anggaran sebanyak itu untuk rehabilitasi jaringan irigasi tersier 1,1 juta hektar lahan (Rp 1,32 triliun), pengadaan benih untuk 12.000 hektar lahan tebu (Rp 1,18 triliun), bantuan pupuk untuk 3,6 juta hektar padi dan jagung (Rp 2,33 triliun), dan lain-lain. Rehabilitasi jaringan irigasi serta pencetakan sawah baru dan ekspansi areal panen di luar Jawa seharusnya mendapat prioritas apabila aspek resiliensi, mitigasi risiko, dan pemerataan pembangunan dijadikan pertimbangan. Hal yang perlu dicatat adalah bahwa pada keadaan normal, tambahan anggaran untuk investasi di infrastruktur dan proyek fisik lain baru akan memperlihatkan hasil pada tahun ketiga. Rencana impor beras perlu dilihat sebagai alternatif terakhir dan bukan sebagai rutinitas kebijakan, apalagi sampai terjadi adiksi. Fenomena ketergantungan impor kedelai seharusnya dijadikan pelajaran amat berharga bahwa suatu sistem produksi yang mapan pun dapat roboh dan rusak hanya karena godaan harga murah kedelai impor dari Amerika Serikat. Kesejahteraan petani Indonesia dan masyarakat umum tidak dapat sepenuhnya diserahkan pada pasar pangan global, apalagi pasar yang terdistorsi. ●