Jumat, 17 Februari 2017

Pengorganisasian Proses Pemilu

Pengorganisasian Proses Pemilu
Ramlan Surbakti  ;   Guru Besar Perbandingan Politik FISIP Universitas Airlangga; Anggota Komisi Ilmu Sosial Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
                                                     KOMPAS, 15 Februari 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Pemilu Indonesia memiliki empat "reputasi" internasional, yaitu menerapkan sistem pemilu paling kompleks di dunia, pemilu paling besar di dunia yang diselenggarakan dalam satu hari, proses rekapitulasi paling panjang di dunia (lima tingkat untuk pemilu DPR dan DPD dan pemilu presiden dan wakil presiden), dan Komisi Pemilihan Umum tiada duanya di dunia.


Keempat reputasi internasional ini menimbulkan lebih banyak permasalahan bagi integritas pemilu Indonesia. Reputasi keempat akan menjadi fokus tulisan ini.

Dari tiga lembaga yang disebut sebagai penyelenggara pemilu di Indonesia, hanya KPU yang memenuhi persyaratan konseptual tentang penyelenggara pemilu (electoral management body/EMB). Dalam kajian pemilu, secara konseptual yang disebut badan penyelenggara pemilu (EMB) adalah lembaga penyelenggara lima unsur dasar proses penyelenggaraan pemilu, yaitu pendaftaran dan/atau pemutakhiran dan penetapan daftar pemilih, pendaftaran dan penetapan peserta pemilu, proses pemungutan dan penghitungan suara, proses rekapitulasi dan penetapan hasil pemilu, dan penetapan calon terpilih.

KPU yang menentukan kelima unsur dasar pemilu ini, sedangkan Bawaslu dan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) tak terlibat dalam penetapan kelima proses tersebut. Fungsi pengawasan ataupun penegakan kode etik penyelenggara pemilu dapat ditemukan di negara demokrasi lain, tetapi tidak dikategorikan, baik sebagai lembaga permanen maupun sebagai penyelenggara pemilu.

Faktor yang menyebabkan KPU Indonesia tak ada duanya di dunia adalah tugas dan kewenangan yang ditanganinya. KPU terdiri atas dua unsur utama: anggota (komisioner) yang punya kedudukan sama dan sekretariat jenderal (setjen) yang para pegawainya bekerja secara hierarkis. Anggota biasanya dicalonkan oleh kepala pemerintahan untuk dapat persetujuan DPR, sedangkan penjabat dan pegawai sekretariat diangkat mengikuti hasil seleksi berdasar pendidikan dan keahlian. Para komisioner dipilih berdasarkan kepercayaan, sedangkan para penjabat dan pegawai setjen diangkat berdasarkan kompetensi. Karena itu, yang memiliki profesionalisme (melaksanakan tugas dan kewenangan berdasarkan keahlian) bukan komisioner, melainkan penjabat dan pegawai sekretariat. Komisioner biasanya lebih senior dalam umur daripada rata-rata penjabat dan pegawai sekretariat.

Di semua negara demokrasi diterapkan pembagian tugas dan kewenangan antara para komisioner dan setjen. Para anggota (komisioner) bertugas menetapkan peraturan dan keputusan tentang pelaksanaan semua tahapan pemilu dan kebijakan sistem pendukung berdasarkan UU, setjen bertugas melaksanakan semua tahapan pemilu beserta sistem pendukung berdasar peraturan pelaksanaan dan kebijakan yang ditetapkan para komisioner.

Para komisioner terlibat penuh dalam proses pembuatan keputusan dan kebijakan (hands-on), tetapi tak terlibat dalam pelaksanaan teknis (hands-off). Karena itu, para komisioner tak perlu ke kantor setiap hari. Para penjabat dan pegawai Setjen KPU terlibat secara penuh dalam implementasi setiap tahapan dan non-tahapan (hands-on), tetapi hanya memberikan masukan kepada para komisioner dalam hal rancangan peraturan dan kebijakan.

Setjen bertugas memberikan masukan (termasuk mengusulkan draf rencana peraturan dan rencana kebijakan) kepada rapat pleno anggota KPU, tetapi para anggota tak wajib mengikuti usulan setjen. Para anggota/komisioner mengawasi setjen dalam melaksanakan tugasnya dan meminta pertanggungjawaban setjen atas pelaksanaan tugasnya.

Tugas dan kewenangan pemilu

Pembagian tugas dan kewenangan seperti ini tak terjadi pada KPU. UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu menjabarkan tugas dan kewenangan KPU dalam pemilu anggota DPR, DPD dan DPRD, pemilu presiden dan wakil presiden, dan pemilihan gubernur, bupati dan wali kota. Untuk mendukung kelancaran tugas dan wewenang KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota, dibentuk sekretariat jenderal KPU, sekretariat KPU provinsi, dan sekretariat KPU kabupaten/kota.

Dalam Pasal 66 UU No 15/2011, setjen KPU bertugas: (a) membantu penyusunan program dan anggaran pemilu, (b) memberikan dukungan teknis administratif, (c) membantu pelaksanaan tugas KPU dalam menyelenggarakan pemilu, (d) membantu perumusan dan penyusunan rancangan peraturan dan keputusan KPU, (e) memberikan bantuan hukum dan memfasilitasi penyelesaian sengketa pemilu; (f) membantu penyusunan laporan penyelenggaraan kegiatan dan pertanggungjawaban KPU, (g) membantu pelaksanaan tugas lain sesuai peraturan perundang-undangan.

Selain itu, setjen KPU berwenang: (a) mengadakan dan mendistribusikan perlengkapan penyelenggaraan pemilu berdasarkan norma, standar, prosedur, dan kebutuhan yang ditetapkan KPU, (b) mengadakan perlengkapan penyelenggaraan pemilu sebagaimana dimaksud pada huruf a sesuai peraturan perundang-undangan, (c) mengangkat tenaga pakar/ahli berdasarkan kebutuhan atas persetujuan KPU; dan (d) memberikan layanan administrasi, ketatausahaan, dan kepegawaian sesuai peraturan perundang-undangan.

Setjen KPU berkewajiban: (?a) menyusun laporan pertanggungjawaban keuangan, (b) memelihara arsip dan dokumen pemilu, dan (?c) mengelola barang inventaris KPU. Setjen KPU bertanggung jawab dalam hal administrasi keuangan serta pengadaan barang dan jasa berdasarkan peraturan perundang-undangan. Kesimpulan dari pola pengorganisasian proses penyelenggaraan pemilu di Indonesia: pertama, dalam KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota terdapat dua institusi, yaitu KPU/KPU provinsi/KPU kabupaten-kota, dan setjen/sekretariat KPU provinsi/sekretariat KPU kabupaten/kota. Yang dimaksud KPU/KPU provinsi/KPU kabupaten/kota adalah para anggota (komisioner), sedangkan setjen merujuk pada para pegawai setjen KPU/sekretariat KPU provinsi/sekretariat KPU kabupaten/kota.

Dualisme ini semakin dipertegas dalam Pasal 5 yang menetapkan KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota bersifat hierarkis dan Pasal 56 yang menyatakan setjen KPU, sekretariat KPU provinsi, dan sekretariat KPU kabupaten/kota bersifat hierarkis. Ini berarti anggota KPU provinsi dan KPU kabupaten/kota berada di bawah anggota KPU, sedangkan pegawai setjen KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota berada di bawah setjen KPU.

Kedua, anggota KPU tak hanya bertugas membuat peraturan dan keputusan tentang pelaksanaan tahapan, dan kebijakan tentang sistem pendukung pelaksanaan tahapan pemilu, tetapi juga melaksanakan setiap tahapan dan non-tahapan proses penyelenggaraan pemilu secara teknis operasional. Para anggota KPU tak hanya hands-on dalam pembuatan peraturan, keputusan dan kebijakan, tetapi juga hands-on dalam pelaksanaan operasional setiap tahapan dan non-tahapan pemilu. Lima dari tujuh tugas setjen KPU dalam Pasal 66 hanya membantu (huruf a, huruf c, huruf d, huruf f dan huruf g) sebagaimana dikemukakan di atas.

Yang disebut secara tegas menjadi tanggung jawab setjen KPU adalah penyusunan dan pertanggungjawaban anggaran serta pengadaan dan distribusi alat kelengkapan pemungutan dan penghitungan suara. Pembagian tugas dan kewenangan seperti ini tak hanya memberikan beban yang sangat besar bagi para anggota KPU, tetapi juga tak memberikan tanggung jawab yang memadai bagi setjen.

Pegawai di lingkungan setjen KPU sampai kapan pun tak akan pernah menjadi profesional di bidang tata kelola pemilu karena dua alasan: (a) setjen tak bertanggung jawab dalam pelaksanaan semua tahapan dan program penyelenggaraan pemilu (yang justru jadi core business KPU) serta (b) pendidikan dan pelatihan bagi pegawai KPU dalam bidang tata kelola pemilu tak ada gunanya karena keahlian yang diperoleh selama pendidikan tak dapat didayagunakan dalam pelaksanaan pekerjaan. Profesionalisme tak bisa diharapkan dari anggota KPU tak hanya karena mereka tak terdidik dan terlatih dalam tata kelola pemilu, tetapi juga karena mereka hanya sementara di KPU.

Pembagian kerja kian tak jelas pada KPU provinsi, terutama KPU kabupaten/kota. Pembagian kerja antara para anggota dengan sekretariat bukan berdasarkan kedudukan yang berbeda di antara keduanya seperti rapat pleno anggota menetapkan daftar pemilih tetap, sedangkan sekretariat melakukan pemutakhiran daftar pemilih di kalangan pemilih. Yang terjadi dalam praktik hanya beda pekerjaan. Anggota menangani pendaftaran, penelitian dan penetapan parpol peserta pemilu. Pegawai sekretariat menangani pendaftaran, penelitian, dan penetapan peserta pemilu perseorangan.

Bentuk pengorganisasian

Pembagian kerja seperti yang terakhir ini tak hanya lemah dari segi kedudukan, tetapi juga lemah dalam kualitas hasil pekerjaan karena tak ada kontrol. Apabila pelaksanaan operasional menjadi tugas pegawai sekretariat dan pengambilan keputusan tanggung jawab rapat pleno anggota, rapat pleno anggota memiliki kesempatan membaca dan menilai rancangan yang diajukan sekretariat sehingga kekeliruan (jika ada) dapat dicegah.

Pengorganisasian seperti apa yang paling sesuai dengan tugas dan kewenangan KPU? Tugas utama KPU menyelenggarakan pemilu lima tahun sekali berdasarkan asas-asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Kesetaraan setiap warga negara, khususnya yang telah berhak memilih, harus dijamin dalam pemilu. Demi stabilitas dan legitimasi pemerintahan, dimensi waktu sangat penting dalam proses penyelenggaraan pemilu tak hanya karena tahapan pemilu bersifat sikuen, tetapi terutama karena penyelenggara negara hasil pemilu harus sudah ditetapkan KPU sebelum masa jabatan petahana berakhir.

Model pengorganisasian pemilu tak boleh disamakan dengan model pengorganisasian kementerian atau lembaga pemerintah non-kementerian karena karakter tugasnya berbeda. Apabila anggaran suatu program kementerian ternyata tak cukup membiayai seluruh daerah, pelaksanaan program di daerah yang lain dapat ditunda untuk tahun anggaran berikutnya. Akan tetapi, jika anggaran untuk pemutakhiran daftar pemilih ternyata tidak cukup untuk semua daerah, KPU tidak bisa menunda hak pilih para pemilih di daerah yang belum selesai dimutakhirkan untuk tahun anggaran berikutnya.

Model yang tepat untuk pengorganisasian pemilu adalah model sebagaimana diterapkan KPK. Sebagaimana diketahui struktur organisasi KPK adalah lima unsur pimpinan (ketua dan empat wakil ketua) dan empat deputi (pencegahan, penindakan, informasi dan data, dan pengawasan internal dan pengaduan masyarakat) dan seorang sekjen (administrasi dan keuangan). Baik sekjen maupun para deputi langsung di bawah pengarahan dan pengendalian pimpinan KPK. Sekjen bukan atasan para deputi. Apabila mengikuti model ini struktur organisasi KPU terdiri atas tujuh anggota (termasuk ketua) dan setjen yang terdiri dari seorang sekjen, dua deputi, dan seorang inspektur jenderal.

Model ini menempatkan ketua dan anggota KPU tak hanya sebagai pembuat peraturan dan keputusan tentang pelaksanaan tahapan pemilu dan pembuat kebijakan tentang non-tahapan pemilu, tetapi juga sebagai pengarah dan pengendali sekjen (administrasi dan keuangan), dua deputi (operasional pemilu, dan pendidikan dan pelatihan, dan penelitian dan pengembangan), dan inspektur jenderal dalam melaksanakan tugasnya. Sekjen KPU bukan atasan para deputi dan inspektur jenderal karena semua penjabat ini berada di bawah pengarahan dan pengendalian ketua dan anggota KPU.

Model pengorganisasian yang hierarkis seperti ini sangat tepat karena KPU harus mengarahkan dan mengendalikan 34 KPU provinsi, 514 kabupaten/kota, lebih dari 7.000 PPK, lebih dari 81.000 PPS, dan lebih dari 545.000 TPS menjelang, selama dan setelah pemilu. Model ini lebih efisien jika jumlah anggota KPU dikurangi jadi lima orang (termasuk ketua). Model pengorganisasian pemilu seperti ini jauh lebih efektif dan efisien jika penyelenggaraan pemilu nasional (DPR, DPD, dan presiden/wakil presiden) dipisah selang waktu 30 bulan dari pemilu lokal (DPRD dan kepala/wakil kepala daerah). Untuk mempercepat proses pembentukannya, struktur organisasi dan model pengorganisasian pemilu seperti ini hendaknya diatur dalam UU tentang Penyelenggaraan Pemilu.