Debat Ambang Batas

Debat Ambang Batas Refly Harun  ;  Praktisi dan Pengajar Hukum Tata Negara; Mengajar di Program Pascasarjana Fakultas Hukum UGM

                                           MEDIA INDONESIA, 06 Februari 2017

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

AMBANG batas parlemen, atau yang biasa disebut parliamentary threshold (PT), ialah materi yang kerap diperdebatkan dalam setiap perubahan undang-undang yang mengatur pemilu legislatif. Perdebatan berkisar dua hal, yaitu tujuan PT diadakan dan berapa besaran PT yang akan diterapkan. Hal yang pertama relatif sudah selesai. Pembentuk undang-undang sudah menerima PT sebagai sebuah sarana untuk menyederhanakan sistem kepartaian di tingkat pusat (DPR). Sebelum PT diterapkan pada Pemilu 2009, ada belasan partai yang memiliki kursi di DPR sebagai hasil Pemilu 2004. Hal ini menyulitkan dalam gerak parlemen karena begitu banyak perbedaan yang harus dinegosiasikan terlebih dulu sebelum tiba pada pengambilan keputusan. Setelah PT diterapkan, hanya sembilan partai yang memiliki kursi di DPR sebagai hasil Pemilu 2009. Sekarang, jumlah partai menjadi sepuluh setelah Partai NasDem masuk urutan sembilan dari sepuluh partai yang memperoleh kursi di DPR. Jumlah sepuluh partai tersebut dinilai masih terlalu banyak. Almarhum Afan Gaffar, Guru Besar Ilmu Politik UGM, misalnya, dalam suatu kesempatan menyatakan bahwa jumlah parpol yang ideal di Indonesia sebaiknya lima saja, yang mewakili beragam aliran politik yang ada, yaitu kanan-kiri, agak kanan-agak kiri, dan tengah. Jumlah lima itu cukup ideal karena sudah mewakili aliran politik yang ada. Secara umum, spektrum politik Indonesia dibagi tiga sebagai akibat peninggalan Orde Baru, yaitu partai kanan (partai yang berbasiskan agama atau massa Islam), partai kiri (partai bagi kaum nasionalis dan non-Islam), dan partai tengah (partai bagi kaum karya). Spektrum tersebut bisa dilebarkan menjadi dua lagi, yaitu partai agak kanan dan agak kiri. Mengapa demikian? Karena ada kecenderungan partai-partai di Indonesia ditarik ke garis tengah sebagai partai moderat. Polarisasi ideologi di Indonesia meruntuh sejak era Orde Baru dan makin berlanjut pada era Reformasi. Parpol-parpol tidak dibangun dengan ideologi lagi, tetapi dengan pragmatisme tingkat tinggi hanya karena pendiri parpol ialah orang yang memiliki sumber daya ekonomi yang kuat. Kebutuhan untuk menyederhanakan parpol makin menjadi karena Indonesia menerapkan sistem pemerintahan presidensial. Seperti dikatakan Scott Mainwarning (1993) dari Universitas Notre Dame, AS, "The combination of presidentialism and multipartism makes stable democracy difficult to sustain." Itulah sebabnya dibutuhkan penyederhanaan parpol agar demokrasi lebih stabil. Persoalannya, penyederhanaan parpol tersebut harus dicapai dengan suatu rekayasa konstitusional (constitutional engineering). Sangat tidak dibenarkan membatasi jumlah parpol menjadi tiga saja seperti era Orde Baru. Penyederhanaan parpol meski dilakukan dengan suatu rekayasa konstitusional harus pula berlangsung secara alamiah. Lima alasan Sebelum menerapkan PT, Indonesia sudah menuju beberapa jalan untuk menyederhanakan sisem kepartaian, yaitu 1) memperberat syarat pendirian parpol, 2) memperberat syarat parpol untuk memperoleh badan hukum, 3) memperberat syarat untuk menjadi peserta pemilu, dan 4) menerapkan konsep ambang batas pemilihan atau electoral threshold (ET). Konsep ET diterapkan pada Pemilu 2004. Partai yang tidak memperoleh ambang batas perolehan suara tertentu tidak diperbolehkan untuk mengikuti pemilu berikutnya. Ternyata ketentuan ET ini disiasati dengan mengubah nama dan lambang parpol, misalnya Partai Keadilan menjadi Partai Keadilan Sejahtera hingga saat ini. Akibatnya, konsep ET tidak memberikan dampak signifikan bagi penyederhanaan sistem kepartaian di Indonesia. Selain itu, penerapan ET menjadi salah kaprah karena yang penting bukan jumlah parpol yang ikut pemilu, melainkan berapa parpol yang bisa mengirimkan wakilnya ke DPR. Pada titik ini, konsep ET kemudian bergeser menjadi PT. PT dianggap lebih kompatibel dibandingkan ET untuk menyederhanakan sistem kepartaian. Setidaknya ada lima alasan mengapa PT dianggap lebih baik dari ET. Pertama, seperti yang sudah disinggung terdahulu, yang paling penting dari konsep penyederhanaan parpol ialah bukan berapa banyak jumlah parpol dalam pemilu, melainkan jumlah parpol di parlemen (DPR). Efektivitas sistem presidensialisme bukan terletak pada jumlah parpol dalam pemilu, melainkan jumlah parpol dalam parlemen. Boleh saja ada ratusan parpol yang ikut pemilu, tetapi dengan mekanisme PT, jumlah itu akan berkurang secara signifikan di parlemen. Kedua, penerapan ET dinilai tidak lazim bahkan aneh karena ambang batas ditentukan berdasarkan pencapaian parpol dalam pemilu lima tahun sebelumnya. Padahal, bukan tidak mungkin telah terjadi perubahan yang mendasar dalam lima tahun terakhir. Seharusnya ambang batas tersebut ditentukan oleh hasil pemilu saat itu juga. Caranya dengan menerapkan PT. Sebuah parpol yang tidak mencapai persentase tertentu dalam pemilu yang bersangkutan tidak diperbolehkan mengirimkan wakilnya. Ketiga, penerapan ET berpotensi melanggar konstitusi. Dikatakan demikian karena hak untuk mendirikan parpol dan ikut dalam pemilu ialah hak asasi manusia yang dijamin oleh UUD 1945. Konsekuensi dari penerapan ET ialah apabila sebuah parpol tidak mencapai ET, parpol itu harus dibubarkan atau menggabungkan diri bila ingin ikut pemilu berikutnya. Problem konstitusional yang muncul ialah UUD 1945 menentukan bahwa setiap warga negara memiliki kebebasan untuk berserikat dan berkumpul. Penerapan ET menyebabkan hak berserikat dan berkumpul tersebut potensial dilanggar. Selain itu, hak untuk memilih (right to vote) dan hak untuk dipilih (right to be candidate) adalah hak yang juga dijamin oleh konstitusi (putusan MK dalam pengujian UU Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilu, 24 Februari 2004). Menghalangi sebuah parpol untuk ikut pemilu potensial melanggar hak untuk dipilih. Kelebihan PT dalam konteks ini, parpol yang tidak mencapai persentase tertentu tidak perlu bubar atau menggabungkan diri bila ingin ikut dalam pemilu berikutnya. Parpol tersebut hanya terhalang untuk mengirimkan wakil di parlemen, yang mungkin bisa dikompensasi pada pemilu berikutnya, tetapi eksistensi mereka sebagai parpol tetap dapat dipertahankan. Keempat, dari perspektif politik, penerapan PT bisa dikatakan lebih adil ketimbang ET mengingat parpol yang ada saat ini tidak bertanding dengan garis start yang sama. Tiga parpol warisan Orde Baru, yaitu Golkar, PDI(P), dan PPP, sudah sangat mapan dan memiliki jaringan parpol hingga ke daerah-daerah. Public awarness terhadap ketiga parpol tersebut sudah dimulai puluhan tahun lebih dulu ketimbang parpol baru yang tumbuh pada era Reformasi. Diperlukan beberapa kali pemilu bagi parpol baru untuk mengimbangi kemapanan ketiga parpol tersebut. Dengan penerapan PT, parpol-parpol baru memiliki hak untuk hidup dan berkembang serta ikut pemilu berkali-kali. Punishment, kalau boleh dikatakan demikian, terhadap mereka hanyalah bila tidak mampu mencapai persentase tertentu sehingga tidak bisa mengirimkan wakilnya ke parlemen. Sebagai sebuah parpol mereka tetap dapat melakukan pembenahan dan konsolidasi secara terus-menerus. Bukan tidak mungkin suatu saat mereka akan menjadi parpol besar. Hal ini kemudian menjadi terbukti karena perolehan kursi parpol-parpol baru sudah ada yang melampaui perolehan kursi PPP. Bahkan, pada Pemilu 2009, Partai Demokrat berhasil menjadi pemenang pemilu. Kelima, dari aspek sosiologis, penerapan PT akan merupakan disinsentif bagi petualang-petualang parpol yang berpikiran jangka pendek. Sering elite-elite politik mendirikan parpol hanya untuk merebut posisi politik, misalnya menguasai sejumlah kursi di DPR dan DPRD atau mendapatkan kursi kabinet. Mereka jadi kurang peduli dengan perkembangan parpol yang mereka dirikan setelah mendapatkan posisi politik. Baru menjelang pemilu, mereka bekerja kembali untuk parpol dengan harapan memperoleh posisi politik lagi. Bagi elite parpol yang hanya melihat parpol sebagai jembatan untuk merebut kursi parlemen atau posisi politik di pemerintahan pastilah tidak menyukai penerapan PT. Dalam benak mereka, bagaimana mungkin, setelah 'berdarah-darah' dalam prosesi pemilu mereka tidak boleh mengirimkan wakilnya ke parlemen lantaran tidak mencapai PT. Namun, bagi mereka, yang melihat bahwa mempertahankan dan membesarkan eksistensi parpol jauh lebih penting ketimbang sekadar merebut satu-dua kursi parlemen, akan menyambut PT sebagai jembatan untuk menghadirkan parpol besar dan kuat di kemudian hari. Contoh disinsentif pada Partai Bintang Reformasi (PBR). Dalam percakapan dengan saya beberapa waktu lalu, Bursah Zarnubi, Ketua Umum PBR, menyatakan bahwa jaringan partai mereka masih ada, tetapi memang sengaja tidak mengikuti pemilu karena penerapan PT. Di mata Bursah Zanubi, agak riskan memaksakan diri untuk ikut pemilu dengan masih diterapkannya PT. Bursah pernah merasakan, meski menjadi salah satu kandidat yang memperoleh suara terbanyak pada Pemilu 2009, ia tidak bisa melaju ke DPR sebagaimana pemilu sebelumnya. Itulah sebabnya PBR tidak ikut menjadi peserta Pemilu 2014. Berapa besar? Masalahnya, berapa besar PT untuk Pemilu 2019 nanti? Saat ini, PT sebesar 3,5%. Ada wacana untuk menaikkan PT ke angka yang lebih tinggi. Ada partai yang bahkan menyebut 7,5%. Tidak ada angka yang eksak untuk menyebut besaran PT terbaik. Besaran PT sangat bergantung pada kondisi kepartaian di masing-masing negara. Di Jerman, misalnya, PT 5%. Hingga saat ini angka tersebut terus dipertahankan. Di Turki pernah diterapkan PT sebesar 10%. Akibatnya, banyak suara yang terbuang, yang tidak terwakili karena banyaknya jumlah parpol yang ikut pemilu. Berapa banyak parpol yang akan ikut pemilu menjadi sebuah variabel untuk menentukan besaran PT. Sayangnya, di Indonesia, jumlah parpol yang akan ikut pemilu berikutnya tidak bisa dipastikan jumlahnya kendati akhir-akhir ini sudah bisa direka karena gairah membentuk parpol tidak sebesar dulu lagi. Andai tiga parpol baru melaju mulus, yaitu Partai Solidaritas Indonesia (PSI), Perindo, dan Partai Idaman, jumlah parpol yang akan ikut pemilu maksimal 15 saja. Jumlah ini tidak terlalu banyak, tetapi tidak juga sedikit. Proposal yang ingin saya tawarkan dalam tulisan ini ialah PT sebesar 5%. Angka itu, menurut saya, sudah moderat, tidak terlalu besar, tetapi tidak pula terlalu kecil. ●