Sabtu, 17 Desember 2016

Menerobos Mitos Fiskal

Menerobos Mitos Fiskal
Haryo Kuncoro  ;   Direktur Riset SEEBI (The Socio-Economic and Educational Business Institute) Jakarta; Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta; Doktor Ilmu Ekonomi Alumnus PPs UGM Yogyakarta
                                                    KOMPAS, 17 Desember 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Wacana pelebaran defisit fiskal menjadi topik hangat dalam diskusi ”Tantangan Pengelolaan APBN” di Kementerian Keuangan belum lama ini.  Menurut UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan negara, defisit anggaran dan utang dibatasi masing-masing sebesar 3 persen dan 60 persen dari produk domestik bruto (PDB).

Posisi rasio defisit pada level 3 persen diklaim terlalu kecil untuk merangsang pertumbuhan ekonomi. Pengalaman dalam lima tahun terakhir tampaknya mengonfirmasi tesis bahwa kinerja ekonomi Indonesia masih sangat bergantung pada progresivitas belanja pemerintah.

Sebagai komparasi, India dan Vietnam pada tahun lalu memberi toleransi rasio defisit masing-masing 3,9 persen dan 4,5 persen. Alhasil, mereka menikmati pertumbuhan ekonomi yang relatif tinggi. Karena itu, untuk mencapai target pertumbuhan ekonomi 5,2 persen pada 2017, rasio defisit perlu dilonggarkan untuk memberi ruang bagi utang pada saat penerimaan negara sedang seret.

Dalam perspektif konseptual, stok utang saat ini adalah warisan dari defisit pada masa lalu. Oleh karena itu, menjaga defisit pada tingkat yang moderat pada saat ini akan menjamin rasio utang pada tingkat yang aman di masa mendatang. Dengan demikian, UU No 17/2003 adalah rambu- rambu pencegahan bagi pemerintah dalam menempuh kebijakan fiskal.

Ketentuan yang ada dalam UU No 17/2003 sejatinya diadopsi dari kesepakatan Maastricht di Uni Eropa. Lagi pula, tidak ada latar belakang ilmiah bagaimana angka 3 persen dan 60 persen ditetapkan. Secara teknis, keduanya berasal dari simulasi Dana Moneter Internasional (IMF) berdasarkan nilai median data lintas negara yang menghubungkan antara beberapa variabel ekonomi makro dengan defisit dan utang.

Artinya, kaidah itu tidak seharusnya dipandang sebagai posisi optimal yang berlaku mutlak dan permanen. Rasio utang terhadap PDB sebesar 60 persen, misalnya, lebih cocok untuk negara maju. Sebaliknya, rasio 40 persen adalah saran untuk negara berkembang yang dalam jangka panjang tak boleh dilanggar. Alhasil, tak ada batasan yang kokoh antara kinerja pertumbuhan ekonomi dan rasio utang. Oleh karena itu, selama masih ada cadangan kapasitas ekonomi (seperti pengangguran), pelebaran defisit fiskal tidak akan menaikkan suku bunga, inflasi, atau defisit transaksi berjalan. Kenaikan defisit berpotensi meningkatkan daya beli masyarakat.

Kekhawatiran lain atas tingginya utang pada saat ini adalah beban pembayaran melalui kenaikan pajak di masa depan. Klaim ini masih bisa diperdebatkan. Selama suku bunga utang masih lebih rendah daripada angka pertumbuhan PDB nominal, beban utang akan tertutup pertumbuhan alami penerimaan pajak alih-alih dengan kenaikan tarif pajak.

Argumen lain, tingginya rasio utang menyebabkan ketidakstabilan ekonomi makro. Imbasnya, iklim yang kondusif bagi pertumbuhan ekonomi terganggu dan kemampuan bayar utang menjadi tidak berkelanjutan. Namun, data IMF yang dipakai sebagai dasar perumusan kaidah fiskal di atas menunjukkan hubungan yang lemah antara rasio utang dan ketidakstabilan makroekonomi.

Defisit siklis

Lemahnya hubungan antara rasio utang dan instabilitas ekonomi dipicu nilai-nilai ekstremnya (outlier). Oleh karena itu, efek peningkatan rasio utang yang dianggap menghambat kenaikan PDB dapat dengan mudah ditutup efek peningkatan pertumbuhan ekonomi yang didorong belanja publik.

Dari sinilah pentingnya melihat komposisi utang secara lebih detail alih-alih hanya terfokus pada besaran utang agregat. Dengan mengamati komposisi utang, isunya akan berbeda dari sekadar beban kewajiban eksternal. Pertanyaannya kemudian tidak melulu pada kemampuan bayar, tetapi juga apakah negara lain akan bersedia terus memberi utang.

Ironisnya lagi, rumusan kehati-hatian fiskal tidak menawarkan perlindungan terhadap perangkap dan risiko terhadap akumulasi kewajiban eksternal yang didorong utang sektor swasta. Alhasil, kewajiban sektor privat pada akhirnya juga akan menjadi kewajiban pemerintah. Istilah populernya too big to fail.

Dalam skala yang lebih luas, keasyikan berpolemik dalam mengidentifikasi berapa batas aman rasio defisit dan utang negara bisa mengalihkan perhatian dari peran penting kebijakan fiskal dalam memacu pertumbuhan dan pembangunan. Tentu saja, rasio defisit dan utang adalah indikator yang berguna untuk mengendalikan beban pemerintah.

Secara konseptual, dampak beban ekonomi jangka panjang dari defisit dan utang perlu diurai secara lebih komprehensif dengan memperhitungkan kekayaan bersih pemerintah. Intinya, analisis kebijakan fiskal perlu mencermati dampak komposisi pengeluaran dan pajak pada pertumbuhan ekonomi jangka panjang.

Beberapa tesis di atas menunjukkan, besaran utang saja tidak cukup untuk menjelaskan potensi pertumbuhan ekonomi suatu negara. Setidaknya, pengalaman negara-negara yang sudah berusaha untuk memelihara defisit anggaran (yang ditunjukkan oleh penurunan tingkat utang) dapat diterapkan pada negara berkembang meski dengan tingkat utang yang tinggi.

Secara empiris, kebijakan fiskal dengan mengubah-ubah rasio defisit pada umumnya jarang dilakukan karena berefek distorsif pada pasar keuangan. Alhasil, dengan ruang fiskal terbatas, defisit APBN sebagian besar dibiayai pinjaman dalam negeri, dan kendala legislatif lainnya, otoritas fiskal dituntut kreatif dalam menyiasatinya.

Dalam konteks ini, Kementerian Keuangan dapat menerapkan defisit siklis, yaitu lebih dari 3 persen pada saat resesi dan kurang dari 3 persen saat periode boom. Alhasil, dalam satu siklus bisnis, deviasi di atas akan saling menghilangkan sehingga rasio defisit tahunan akan sama (atau kurang dari) 3 persen sebagaimana diamanatkan oleh UU.

Modifikasi semacam ini dipandang lebih elegan daripada memotong dan/atau menunda belanja yang sangat tidak populis. Dengan demikian, pertumbuhan PDB dan stabilitas ekonomi bisa tercapai bersama-sama tanpa harus menerobos kaidah yang sejauh ini masih dianggap sebagai mitos fiskal. ●