Jumat, 03 Februari 2017

Ambang Batas Capres 2019

Ambang Batas Capres 2019
Margarito Kamis  ;  Doktor Hukum Tata Negara;
 Staf Pengajar FH Universitas Khairun Ternate
                                                KORAN SINDO, 30 Januari 2017

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Presiden, pemegang kekuasaan memerintah yang tidak lain merupakan kekuasaan melaksanakan hukum, dalam sejarahnya acapkali termaknai laksana mutiara dari surga. Daya godanya dahsyat. Kekuasaan ini diakui sedari asalnya dirancang menurut logika pembagian kekuasaan model John Locke. Tetapi, sedari awal pula kekuasaan ini tak terdefinisikan secara rigid, terutama jangkauannya. Tidak hanya tak terdefinisikan secara rigid dalam konstitusi, cara mengisi jabatan ini pun sama tak didefinisikan secara rigid.

Akibat itu, ketentuan yang bersifat umum itu ditafsirkan dengan cara yang berbeda-beda. Perbedaan kekuatan dan perimbangan kekuatan politik akhirnya muncul menjadi faktor determinan. Adu jumlah, bukan adu derajat logisnya, logika suka atau tidak itulah, yang menentukan hasil akhir. Tetapi, tentu tidak beralasan menandai RUU Pemilu hasil rancangan pemerintah yang diajukan ke DPR, dan DPR pun telah menyiapkan daftar isian masalahnya (DIM) berada dalam bingkai itu.

RUU ini secara konstitusional harus dilihat sebagai konsekuensi putusan MK Nomor 14/PUU-XI/2014. Dalam sekelumit pertimbangannya halaman 85-86, mahkamah mengharuskan pembentukan aturan baru sebagai dasar hukum pelaksanaan pilpres dan pemilu anggota lembaga perwakilan secara serentak.

Apakah pilpres bukan pemilu? Bila bukan pemilu, bagaimana memaknai rangkaian norma “dipilih,” “langsung” oleh “rakyat” pada Pasal 6A ayat (1) dan norma “pemilihan umum” pada Pasal 6A ayat (2) ayat (3) dan ayat (4) pasal ini? Tidak mungkin norma-norma ini dimaknai lain selain pemilu. Hukumnya sifat konstitusional pemilu pilpres bukan hasil interpretasi mahkamah, melainkan pengaturan konstitusional yang diatur dalam Pasal 6A.

Pada titik ini muncul dua konsekuensi. Pertama, hukum hasil interpretasi mahkamah hanya meletakkan dasar hukum penyatuan penyelenggaraan dua pemilu, pilpres, dan pemilu legislatif. Tidak lebih. Kedua, karena baik pilpres maupun pemilu legislatif adalah pemilu, karena keduanya diatur secara tegas dalam dua pasal yang berbeda, hukum dua pemilu ini sah dilaksanakan secara terpisah.

Apalagi, dilihat dari sudut sistematika UUD 1945 pengaturan pilpres sebagai pemilu berada pada Bab III yang bertitel Kekuasaan Pemerintahan Negara, sementara ketentuan pemilu legislatif melalui pemilu diatur pada Bab VII yang bertitel Dewan Perwakilan Rakyat. Semua pemilu ini didefinisikan pada Bab VIIB yang bertitel Pemilu sebagai bab baru, dalam UUD 1945.

Tanpa penyatuan penyelenggaraan pilpres dan pemilu legislatif sekalipun, pemilihan presiden tetap menyandang sifat konstitusional sebagai pemilu. Sifat itu disematkan sendiri oleh Pasal 6A untuk pilpres dan pileg pada Pasal 19 ayat (1). Konsekuensinya secara konstitusional pemilu presiden sah diselenggarakan secara terpisah dari pemilu anggota legislatif.

Inkonstitusional

Kotak-kotak pemilu, sepenggal kalimat yang digunakan dengan segala hormat saya pada almarhum Kiai Slamet Effendy Yusuf, semoga Allah Subhanahu Wataala merahmatinya, yang ditunjuk mahkamah sebagai original intent, bukan tanpa kelemahan prinsipiil. Kelemahannya terletak pada penegasan Pak Slamet itu bukan kesimpulan rapat atau rumusan akhir rapat pleno, melainkan tanggapan atas keberatan Pak Cecep Hidayat dari FKKI atas dimasukkannya pilpres dalam rumusan itu.

Kata Pak Cecep, mengapa pilpres dimasukkan dalam rumusan itu, lalu dijawab oleh Pak Slamet yang memimpin pleno itu. Dalam jawabannya, Pak Slamet menyatakan, “Saya tidak tahu siapa yang harus menjawab, tapi saya mencoba menjelaskan karena saya ikut dalam proses perumusannya.” Kata Pak Slamet selanjutnya: “Jadi memang begini, memang ada pada konsep ini, secara keseluruhan itu presiden nanti dalam pemilihan disebut langsung itu diadakan bersama ketika memilih DPR, DPD, dan DPRD, kemudian paket presiden dan wakil presiden, sehingga digambarkan nanti ada lima kotak.

Jadi kotak untuk DPR, DPD, DPRD, presiden, dan wakil presiden.” Walau rumusan akhirnya tetap sama dengan konsep ini, dalam perdebatan-perdebatan selanjutnya sebelum dirumuskan menjadi Pasal 22E ayat (2) tidak terdapat kesatuan pendapat mengenai diserentakannya pilpres dengan pileg. Rumusan ini, beralasan diduga, dicapai melalui lobi antarfraksi.

Soalnya apakah kehendak menyatukan pilpres dengan pileg juga menjadi materi lobi? Itu sebabnya, rujukan penjelasan Pak Slamet pada rapat paripurna kelima Sidang Tahunan MPR Tahun 2001 pada 4 November 2001 sebagai original intent Pasal 22E ayat (2) bukan tanpa kelemahan. Nasi ini telanjur jadi bubur ayam. Putusan ini telah dijadikan rujukan pemerintah mengajukan RUU Pemilu yang menyatukan pilpres dan pileg ke DPR.

Hebatnya, pemerintah memberlakukan ambang batas (presidential threshold), yang tampaknya disandarkan pada pertimbangan hukum mahkamah pada angka 3.18 sebagai pijakannya. Dalam pertimbangan selanjutnya, mahkamah menggunakan kalimat “persyaratan” dan “syarat” perolehan suara mengajukan pasangan capres dan cawapres merupakan kewenangan pembentuk UU, dengan tetap mendasarkan pada ketentuan UUD 1945.

Mahkamah, entah bagaimana penalarannya, menyamakan nilai dan makna terminologi syarat dengan terminologi tata cara. Dalam ilmu hukum, syarat adalah keadaan hukum yang menentukan keabsahan hukum atas satu atau serangkaian tindakan hukum yang ada atau bakal ada. Dalam hal keadaan hukum yang menjadi tempat bersandarnya keabsahan tidak terpenuhi, secara hukum keadaan itu menjadi penghalang atas sahnya tindakan itu.

Itu sebabnya pelanggaran terhadap syarat mengakibatkan, demi hukum, batal dengan sendirinya, bukan dapat dibatalkan. Masalahnya, UUD 1945 hanya menggunakan terminologi “syarat” pada Pasal 6 ayat (2), tidak pada Pasal 6A juga Pasal 22E. Kehendak dalam Pasal 6 ayat (1) ditujukan pada orang (capres dan cawapres), sedangkan ayat (2) lebih dikhususkan kepada capres dan cawapres yang akan jadi presiden, disertai perintah kepada pembentuk UU mengatur syarat tambahan yang ditujukan khusus kepada orang yang akan jadi presiden dan wakil presiden, bukan parpol.

Bagaimana dengan Pasal 6A? Unsur hukum dalam norma Pasal 6A ayat (1) ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5) jelas;

(i)hanya partai politik yang dapat mengusulkan capres dan cawapres;

(ii)waktu pengusulan menjadi capres dan cawapres harus dilakukan sebelum pemilu;

(iii)capres dan wapres yang berpasangan yang memperoleh suara dalam pemilu itu, sedikitnya 20% di setiap provinsi dan seterusnya yang dilantik jadi presiden;

(iv)bila tak tercapai, harus pasangan calon yang memperoleh suara terbesar pertama dan kedua, masuk ke putaran kedua;

(iv)perintah kepada pembentuk UU mengatur “tata cara” pelaksanaan pemilu.

Norma pada ayat (1) sampai ayat (4) Pasal 6A, semua berkualifikasi syarat, bukan tata cara. Hanyapartaipolitikyangikutpemilu sajalah yang menjadi satusatunya keadaan hukum yang harus dipenuhi parpol mengusulkan capres dan wapres. Hak parpol mengusulkan capres dan cawapres muncul, demi hukum, saat parpol terdaftar sebagai peserta pemilu.

Karena telah diserentakan penyelenggaraannya, secara konstitusional Pemilu 2019 adalah peristiwa hukum yang isinya memilih presiden dan wapres serta anggota DPR, DPD, dan DPRD. Bila pembentuk UU, atas nama kebijakan hukum terbuka, sebagaimana jalan pikiran mahkamah, sembari bersandar pada Pasal 22E ayat (6), menghidupkan presidential threshold, aturan itu jelas inkonstitusional.

Mengapa? Ayat (6) Pasal 22E UUD 1945 ini tidak secara khusus mengatur syarat atau tata cara yang harus dibuat dalam UU Pemilu. Di sisi lain, Pasal 6 ayat (2) dan Pasal 6A berisi norma yang berkualifikasi syarat dan perintah membentuk UU tentang tata cara pemilihan umum presiden dan wakil presiden.

Praktis soal syarat capres dan jadi presiden serta hak parpol mengusulkan capres dan wapres, serta keabsahan capres dan cawapres terpilih, sepenuhnya tunduk pada Pasal 6 dan 6A, bukan Pasal 22E UUD 1945. Itu sebabnya perintah Pasal 22E ayat (6) harus dimaknai ditujukan kepada pembentuk UU mengatur syarat dan tata cara seseorang dapat ikut pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD, serta tata cara penyelenggaraannya, bukan syarat parpol mengusulkan capres dan cawapres.

Tetapi, bila pemerintah dan DPR bersikeras menghidupkan presidential threshold, dengan konsekuensi sebagian parpol kehilangan hak mengusulkan capres dan cawapres, soal hukumnya yang muncul adalah Pemilu 2019 itu disebut pemilu apa? Tidakkah mahkamah telah memaknai pemilu dalam Pasal 23E ayat (2) terdiri atas lima kotak sehingga harus diserentakan penyelenggaraannya? Di sinilah letak inkonstitusionalnya gagasan presidential threshold. ●