Pilkada Asimetris dan Tafsir Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945

Pilkada Asimetris dan Tafsir Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 Ridwan Mukti  ;    Bupati Musi Rawas, Sumsel; Doktor Hukum FH Universitas Sriwijaya

KOMPAS,  08 Maret 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                                                                             

Pembahasan RUU Pemilihan Kepala Daerah yang berlangsung di DPR baru-baru ini, bagaimanapun, sangat penting dalam mengukur kapasitas demokrasi kita. Apakah keputusan akhir pembahasan itu mampu menjawab berbagai soal krusial yang selama ini jadi kritik keras terhadap model pemilihan langsung secara seragam? Sejauh yang kami amati, perkembangannya masih tetap terbelah: apakah kepala daerah dipilih langsung rakyat atau malah dipilih DPRD. Iramanya tetap pada penyeragaman, bukan keberagaman (asimetris), yang justru menjadi titik lemah utama dalam penyelenggaraan pilkada dan bertentangan dengan fakta keberagaman Indonesia. Pluralitas adalah keniscayaan. Karena itu, pilkada seyogianya beragam. Pelaksanaan pilkada langsung memperlihatkan bahwa dari awal hingga saat ini lebih banyak menimbulkan ekses negatif. Pilkada langsung menjadi bumerang melalui penafsiran seragam terhadap makna frasa ”dipilih secara demokratis” dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 dan UU Pemerintahan Daerah. Harus beragam model Sebagai seorang kepala daerah yang juga merupakan produk perundang-undangan terkait pilkada langsung yang seragam, saya merasakan sendiri berbagai kelemahan model pilkada itu. Seharusnya ini direnungkan anggota DPR saat ini. Saya berharap ada kesadaran baru mencari model pilkada yang merupakan koreksi terhadap model pemilihan langsung ataupun model sebelumnya, yakni dipilih DPRD. Sebuah model yang disesuaikan dengan karakteristik daerah diharapkan mampu mencegah polarisasi pemilih emosional dan transaksional, serta memperkuat NKRI. Berdasarkan hasil penelitian saya untuk disertasi di Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya, frasa ”dipilih secara demokratis” untuk pilkada dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 bertujuan agar bersifat fleksibel. Menurut saya, pasal itu telah ditafsirkan secara tidak tepat, parsial, dan restriktif oleh UU No 32/2004. UU No 32/2004 melakukan tafsir secara parsial terhadap Pasal 18 Ayat (4) karena tidak mempertimbangkan 16 pasal lain dalam UUD 1945. Karena itu, pilkada diselenggarakan secara langsung dan diseragamkan. UU itu dibentuk terburu-buru dan setengah diam-diam. Pembuat UU dapat menentukan sistem pilkada yang sesuai dengan kondisi daerah tertentu (langsung atau melalui DPRD) sebagai penghargaan konstitusi terhadap keragaman adat istiadat dan budaya masyarakat antardaerah yang berbeda. Pada hemat saya, penting sekali jika dalam membahas RUU Pilkada digali model yang paling tepat penerapannya di Indonesia tanpa menafikan pergaulan internasional (globalisasi) dan kearifan lokal dalam wadah NKRI. Disertasi saya menyimpulkan bahwa model pilkada ke depan merupakan conditio sine qua non, harus beragam, yang mencerminkan kebinekaan dalam kerangka NKRI.  Model itu bukan untuk meniadakan pilkada langsung dan pemilihan melalui DPRD, melainkan memungkinkan untuk  menambahkan model lain. Sebagai contoh, menggabungkan antara pilkada langsung dan tidak langsung melalui sistem pemilihan langsung bertingkat yang dipersempit (popular vote). Konkretnya, pilkada dapat dipilih DPRD, dipilih langsung, atau dipilih sistem campuran, yakni: (a) pemilihan oleh DPRD diperluas; (b) pemilihan langsung dipersempit; atau (c) pemilihan oleh adat. Jika ingin melihat berdasarkan daerah, hasil penelitian saya menunjukkan, model pilkada langsung paling tepat dilaksanakan di Pulau Jawa dan Sumatera (kecuali untuk Kepulauan Riau, yang cocok menggunakan sistem perwakilan diperluas, dan Provinsi Aceh yang cocok dengan sistem pilkada langsung dipersempit). Model pilkada dengan sistem perwakilan diperluas cocok dilaksanakan di Pulau Bali, Sulawesi, dan Kalimantan, termasuk DKI Jakarta mengusulkan sistem perwakilan diperluas. Adapun model forum adat wilayah cocok diterapkan di Kabupaten Buleleng (Bali), Kabupaten Bau-Bau (Pulau Buton), Provinsi DI Yogyakarta, dan kabupaten-kabupaten di Provinsi Papua. Model pilkada dengan sistem perwakilan DPRD cocok diterapkan di Sumatera Selatan, termasuk untuk Provinsi Papua. Semua responden di setiap daerah yang berhasil dikumpulkan sepakat untuk tetap menjadikan prinsip-prinsip dalam Pancasila, terutama sila ke-4, diterapkan dalam menengahi demokratisasi liberal dengan tetap mempertahankan kearifan lokal. Desentralisasi hukum Pertanyaannya adalah bagaimana aturan hukumnya? Menurut saya, pengaturan pilkada ke depan dilakukan melalui UU yang bersifat umum dan dilaksanakan secara teknis oleh perda masing-masing provinsi atau kabupaten/kota. Peraturan perundangan yang berkaitan dengan pilkada, baik di pusat maupun daerah didesain secara efektif dan efisien. Perundang-undangan itu dirumuskan dalam kerangka pokok untuk mendukung penguatan sistem politik demokrasi Indonesia, penguatan negara hukum Pancasila, penguatan kekuasaan pemerintahan di bawah presiden, tujuan pembangunan berkelanjutan dalam rangka pembentukan masyarakat demokratis Pancasila, memantapkan konsensus bahwa NKRI adalah harga mati, menghasilkan akuntabilitas tertinggi dari sebuah legitimasi sosial di daerah, dan mengedepankan kearifan lokal. Akan tetapi, ia tetap responsif terhadap perkembangan global. Penempatan perda sebagai landasan hukum dapat dilihat dari perjalanan sejarah desentralisasi. Pada Orde Lama hingga akhir Orde Baru dapat terlihat hubungan antara pusat dan daerah hanya sebatas hubungan administratif atau hanya ditempatkan sebagai obyek pusat. Di era Orde Reformasi, dalam UU No 22/1999 dan UU No 32/2004, dalam konteks pilkada, peran daerah meningkat sebagai subyek. Di sini daerah yang menyelenggarakan, memilih, dan menetapkan hasil pilkada. Artinya, terjadi pergeseran paradigma dari desentralisasi administratif ke desentralisasi politik, selanjutnya mengarah ke desentralisasi hukum, yaitu pengaturan pilkada melalui perda. Berdasarkan gejala pergeseran peran tersebut, dicermati pula bahwa otonomi administratif telah bergeser jadi otonomi dalam pengaturan pilkada. Namun, tetap dalam koridor UU yang mengatur pokok-pokok pilkada untuk mengikat perda yang berada dalam kesatuan sistem hukum nasional. Bagaimanapun pengaturan pilkada tetap dalam format sistem politik nasional. Pertanyaan berikutnya: bagaimana posisi KPU dan wakil kepala daerah? Menurut saya, posisi wakil kepala daerah sebaiknya dihilangkan atau diatur sesuai kebutuhan. Untuk penyelenggara pilkada beragam tidak harus KPUD. Pengaturan KPUD sebagai penyelenggara pilkada dalam UU Pemilu harus dikeluarkan karena sudah tidak relevan. Lembaga penyelenggara pilkada beragam tak harus seragam, tetapi harus memiliki kredibilitas tinggi serta bersifat ad hoc dan on call. Lembaga penyelenggara juga tak perlu berkantor secara permanen. ●

Pemilu Kada Asimetris Jadi Model Ideal           Ridwan Mukti  ;   Bupati Musi Rawas, Sumsel; Doktor pada FH Unsri

MEDIA INDONESIA,  29 Januari 2014

                                                                                                                        

                                                                                         

                                                      

KRITIK terhadap penyelenggaraan pemilihan umum (pemilu) kepala daerah (kada) secara langsung sangat sering disuarakan. Sebagai sebuah antitesis dari model pemilu kada dipilih DPRD, model pemilu kada langsung memiliki banyak kelemahan, sehingga mendorong banyak pihak untuk mencoba mencari model ideal bagi Indonesia yang memang sangat majemuk, dan memiliki karakteristik berbeda-beda.  Di antara kritik yang sering diungkapkan mengenai pelaksanaan pemilu kada langsung karena seringnya berujung pada kerusuhan, yang disebabkan mulai dari politisasi birokrasi, politisasi anggaran, hingga pada masalah netralitas penyelenggara serta money politics. Pascapemilu kada pun banyak meninggalkan masalah, misalnya saja, politik berbiaya tinggi yang berujung pada korupsi, disharmoni dengan wakil, dan mayoritas berujung sengketa di pengadilan. Lihat saja kasus suap terhadap Ketua MK. Dalam pemilu setidaknya setiap warga negara bisa 9 kali ke TPS, dengan asumsi pemilu presiden dua putaran, legislatif satu putaran, gubernur dua putaran, bupati/wali kota dua putaran, atau kepala desa dua putaran. Implikasi pemilihan langsung one man one vote dengan menjunjung tinggi prinsip kebebasan dan kesetaraan individu, mengakibatkan bangsa ini semakin sulit menemukan tokoh-tokoh anutan yang merupakan refleksi kesadaran hukum masyara kat adat yang gotong royong dan kekeluargaan. Bahkan, pemilu kada langsung juga telah menghasilkan kepemimpinan yang kurang bermutu, dan terbukti ada 295 dari 908 kepala daerah tersandung kasus hukum. Sejumlah kepala daerah itu melalui 961 kali pelaksanaan pemilu kada langsung hasil pemilihan Juni 2005Juni 2013. Pergeseran perilaku `yang dipilih' atau `pemilih' dalam proses pemilihan langsung dapat juga diukur dengan munculnya gejala pelemahan terhadap sistem pemerintahan presidensial, bahkan mengancam keutuhan NKRI. Misalnya, pembangkangan gubernur terhadap presiden, bupati/ wali kota terhadap gubernur, para kepala desa terhadap bupati, kendati konstitusi dengan tegas mengatur mereka berada dalam hierarki pemerintahan tertinggi di bawah presiden. Belum lagi perilaku siap menang tidak siap kalah. Tidak tepat Dari hasil penelitian saya, pemilu kada seyogianya dilakukan secara beragam sesuai dengan karakter setiap daerah. Pemaksaan secara seragam hanya akan menuai konflik yang berkepanjangan. Hasil penelitian itu juga menunjukkan bahwa Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 telah ditafsirkan secara tidak tepat, parsial, dan restriktif oleh UU No 32 Tahun 2004, sehingga konsekuensinya pemilu kada bermasalah, baik secara praktik atau perilaku, maupun norma, serta bentuk aturannya. Ketidaktepatan UU No 32 Tahun 2004 ketika melakukan tafsir secara parsial terhadap Pasal 18 ayat (4), yaitu dengan tidak mempertimbangkan 16 pasal lain dalam UUD 1945 menjadi penyebab utama kenapa pemilu kada tersebut diselenggarakan secara langsung dan diseragamkan, karena dibentuk terburu-buru dan setengah diam-diam. Sesuai latar belakang perumusannya, frasa `Dipilih secara demokratis' dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 dapat dilakukan baik secara langsung oleh rakyat, secara tidak langsung oleh DPRD maupun melalui sistem lainnya. Yang terpenting adalah pemilu kada dilakukan secara jujur dan adil, sesuai prinsip-prinsip demokratis. Karena itu, dalam putusan MK No 072 dan 073/PUU-II/2004 dinyatakan bahwa wewenang pembentuk UU un tuk menentukan apakah pemilu kada dilakukan secara langsung atau tidak. Pembuat UU sesungguhnya juga dapat menentukan sistem pemilu kada berbeda-beda sesuai dengan daerah masing-masing. Itu sebabnya model pemilu kada ke depan merupakan condition sine quanon harus beragam yang mencerminkan kebinekaan dalam kerangka NKRI. Implementasinya tergantung pada kesiapan tiap-tiap daerah untuk memilih salah satu model yang sesuai karakteristik tiap-tiap daerah yang diatur dalam UU tentang Pokok Pokok Penyelenggaraan Pilkada Indonesia. Konkretnya, pemilukada itu dapat dipilih DPRD, langsung, atau campuran, yakni a) pemilihan oleh DPRD diperluas, b) pemilihan langsung dipersempit (popular vote), atau c) pemilihan oleh adat. Pemilu kada langsung paling tepat dilaksanakan di Jawa dan Sumatra, kecuali Kepulauan Riau yang cocok menggunakan sistem perwakilan diperluas. Bali, Sulawesi, dan Kalimantan semodel dengan Kepulauan Riau. Adapun model pemilu kada dengan sistem langsung di persempit, cocok diterapkan di NAD. Untuk model forum adat, cocok di Kabu paten Buleleng (Bali), Kabupaten Baubau (Pulau Buton), DIY, dan kabupaten-kabupaten di Provinsi Papua. Untuk model pemilu kada dengan sistem perwakilan DPRD, cocok diterapkan di Sumatra Selatan termasuk untuk Provinsi Papua. Aturan Hukum Mengenai aturan hukumnya, ke depan dilakukan melalui UU yang bersifat umum dan dilaksanakan secara teknis oleh perda tiap-tiap daerah provinsi atau kabupaten/kota. Peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pemilu kada di pusat atau daerah didesain efektif dan efisien. Selain itu, juga dirumuskan dalam kerangka pokok-pokok untuk men dukung penguatan sistem politik demokrasi Indonesia, mendukung penguatan negara hukum Pancasila, mendukung penguatan kekuasaan pemerintahan di bawah presiden, tujuan pembangunan berkelanjutan dalam rangka pembentukan masyarakat demokratis Pancasila, memantapkan konsensus bahwa NKRI adalah harga mati, menghasilkan akuntabilitas tertinggi dari sebuah legitimasi sosial di daerah, dan mengedepankan kearifan lokal, tetapi responsif terhadap perkembangan global. Penempatan perda sebagai landasan hukum dapat dilihat dari perjalanan sejarah desentralisasi. Selanjutnya terjadi pergeseran paradigma dari desentralisasi administratif ke arah desentralisasi politik, dan lanjut mengarah ke desentralisasi hukum, yaitu pengaturan pemilu kada melalui perda. ●