Minggu, 06 November 2016

Raskin dan Kebijakan Perberasan

Raskin dan Kebijakan Perberasan
Sapuan Gafar ;   Mantan Sekretaris Menteri Pangan dan Wakil Kepala Bulog
                                                    KOMPAS, 04 November 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Mencermati tulisan Denni P Purbasari (Kompas, 11/10), tampaknya ia berangkat dari pandangan bahwa beras untuk rakyat miskin alias raskin merupakan program yang berdiri sendiri. Dalam tulisan ini dicoba untuk dilihat dari sudut pandang kebijakan perberasan yang terintegrasi antara hulu, tengah, dan hilir.

Tulisan Denni tersebut sebenarnya untuk merespons temuan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) bahwa program raskin tidak efektif karena tidak tepat sasaran, tidak tepat jumlah, tidak tepat harga, tidak tepat waktu, tidak tepat kualitas dan administrasi. Oleh karena itu, KPK merekomendasikan agar program raskin didesain ulang. Namun, oleh Denni, desain program raskin diubah sehingga menyebutnya sebagai reformasi (mengubah bentuk). Apabila desain program raskin diubah, hal itu dapat berimplikasi perubahan kebijakan perberasan yang fondasinya dibuat oleh Presiden Megawati pada tahun 2001.

Presiden Megawati menetapkan raskin (pada waktu itu namanya operasi pasar khusus atau OPK) sebagai bagian dari kebijakan penyaluran stok beras nasional seperti tercantum dalam Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2001 tentang Perberasan. Inpres inilah yang menjadi dasar kebijakan perberasan sampai saat ini. Melalui inpres tersebut, ditetapkan kebijakan perberasan yang terintegrasi antara hulu, tengah, dan hilir.

Di hulunya, inpres itu melindungi petani dari gempuran kebijakan impor beras bebas dengan cara membeli gabah dan beras pada harga pembelian pemerintah. Kemudian, di tengahnya, hasil pembelian beras untuk memperkuat stok nasional. Selanjutnya, di hilir, penyaluran beras OPK. Inpres tersebut memberikan jaminan persediaan dan penyaluran beras kelompok masyarakat miskin dan rawan pangan atau kelompok yang dilayani program OPK/raskin.

Perlu ditambahkan bahwa semula program OPK dipakai sebagai instrumen untuk mengatasi kelompok rawan pangan akibat adanya krisis yang terjadi tahun 1997/1998. Program OPK dibuat oleh kita sendiri tanpa bantuan ahli asing dengan pembiayaan dari kita sendiri, bahkan dengan dibiayai Bulog terlebih dahulu. Program dibuat atas usul Menteri Pangan sebelum Bank Dunia/IMF meluncurkan program Jaring Pengaman Sosial. Program dimulai bulan Juli 1998 di DKI Jakarta dan Banten, kemudian bulan September berlaku di seluruh Indonesia.

Sasaran program OPK menggunakan data Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) untuk keluarga pra-sejahtera (KPS) dan keluarga sejahtera I (KS I) mengingat pada waktu itu hanya BKKBN yang memiliki data sampai tingkat keluarga. Setiap keluarga menerima 10 kilogram dengan harga separuh dari harga pasar (Rp 1.000/kg), selisihnya disubsidi oleh pemerintah. Dari Juli 1998 sampai Maret 1999, Bulog menyalurkan OPK 1 juta ton yang menjangkau 10 juta keluarga di 27 provinsi, 400 kabupaten, dan 40.000 titik distribusi. Program ini diperpanjang lagi sampai Maret 2000, yang akhirnya Presiden Megawati menetapkan program raskin sebagai bagian dari penyaluran stok nasional pada 2001 melalui Inpres No 9/2001.

Harus terintegrasi

Sukses program swasembada beras tahun 1980-an, antara lain, karena didukung oleh kebijakan perberasan yang terintegrasi. Petani didorong untuk meningkatkan produksi padi dan hasilnya dijamin oleh Bulog sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Hasil pembelian dipakai untuk memperkuat stok beras nasional dan penyalurannya dijamin melalui distribusi beras untuk PNS/TNI/Polri.

Untuk pembelian beras, Bulog menggunakan kredit bank (KLBI) yang dijamin oleh Menteri Keuangan. Menkeu bersedia menjamin kredit Bulog karena ada jaminan APBN untuk ransum beras PNS/TNI/Polri. Dengan demikian, antarprogram dan pendanaan terkait dalam satu sistem yang solid dan terintegrasi.

Apabila cara pandang hulu-tengah-hilir digunakan, tidak mungkin hanya diubah di tingkat hilir. Reformasi program raskin, sebagaimana dimaksud Denni, dapat dilakukan apabila kebijakan di tingkat hulu (perlindungan kepada petani) sudah tidak diperlukan lagi dan atau juga tidak perlu pengamanan stok nasional. Denni mengatakan, fungsi Bulog tidak hilang karena Bulog tetap hadir sebagai pengelola buffer stock dan stabilisator harga. Namun, pengalaman empiris tidak semudah itu. Pengalaman berswasembada beras 1984- 1993 dan pengalaman pada rezim impor beras bebas 2000-2004 dapat menjadi pelajaran berharga.

Walaupun pada era swasembada beras tahun 1984-1993 masih ada penyaluran tetap untuk ransum beras PNS/TNI/Polri, untuk operasi pasar nyaris tidak ada sehingga memerlukan upaya ekspor beras untuk menjaga beras agar tidak rusak. Namun, ekspor beras tersebut mengalami kerugian yang besar sekali. Kerugian pertama karena harga beras kita sekitar 40 persen di atas harga beras dunia. Kerugian kedua sewaktu kita ekspor harga beras dunia turun hampir 30 persen.

Kemudian, pengalaman lain pada tahun 2000-2004 ketika impor beras diperlakukan secara bebas. Harga beras saat itu dapat stabil sepanjang tahun selama 4-5 tahun. Harga beras medium saat itu sekitar Rp 2.500/kg (IR III di Pasar Induk Cipinang). Operasi Pasar Bulog sama sekali tidak ada. Hasil pembelian Bulog dalam rangka menjaga harga di tingkat petani dengan jumlah sekitar 2 juta ton dipakai untuk penyaluran raskin. Dapat kita bayangkan apabila Presiden Megawati pada saat itu tidak menetapkan kebijakan raskin sebagai penyaluran stok nasional, maka stok beras Bulog akan menumpuk, selanjutnya Bulog akan mengalami kebangkrutan, termasuk bank yang mendanainya.

Penutup

Potongan orasi profesi mantan Kepala Bulog Jusuf Kalla dalam rangka HUT Ke-40 Bulog, Kamis, 10 Mei 2007, patut kita renungkan: ”Zaman dulu, setiap akhir bulan ada karung beras di motor atau di mobil PNS, termasuk Kabulog. Tiap bulan saya dikirimi. Yang sekarang didistribusikan adalah raskin. Raskin ini jumlahnya besar, tetapi jika nanti dihilangkan pada saatnya kalau kita sudah lebih sejahtera, tentu Bulog harus mencari ke mana menjualnya, berarti ke pasar. Karena, kalau tidak, penyimpanan kita kan tidak sebaik silo-silo di Amerika atau di mana pun sampai sekian tahun. Kita hanya di gudang-gudang yang kadang lembab, maka dalam 1-2 tahun beras bisa kuning. Karena itu, sebagai Perum, kita harus siap-siap menjalankan fungsi itu.”

Apakah kita sekarang sudah lebih sejahtera sebagaimana dipersyaratkan untuk menghapus raskin, seperti kata mantan Kabulog Jusuf Kalla? Data hasil Seminar Perhimpunan Ekonomi Pertanian Indonesia (Perhepi), 13 Agustus 2016, di Yogyakarta, dapat menjadi acuan untuk merumuskan kebijakan. Kesimpulannya, 50 persen rumah tangga di Indonesia pendapatannya sudah mandiri, artinya dapat menerima gejolak pasar beras, sedangkan 40 persen memerlukan stabilisasi, dan sisanya (10 persen) perlu dibantu.

Sependapat dengan tulisan Toto Subandriyo (Kompas, 8 September 2016) bahwa program Kupon Pangan (Reformasi Raskin) agar nantinya tidak banyak mengalami permasalahan, maka harus dapat diatasi titik kritis perencanaan program, seperti penentuan penerima manfaat atau RTS, mekanisme dan pola distribusi di tingkat desa, penentuan kualitas pangan, harga dan titik bagi.

Akhirnya, semua bergantung pada keputusan pemerintah. Hanya saja, perubahan sistem baru jangan menimbulkan masalah baru lagi. Juga perlu diperhatikan bahwa pasar beras itu mudah bergejolak. Pernyataan dan tulisan oleh pejabat di negeri ini—yang dapat mengganggu stabilitas pasar beras—perlu kehati-hatian.