Kamis, 03 November 2016

Memahami Sistem Pemilu

Memahami Sistem Pemilu
Indra Pahlevi ;   Pusat Penelitian Badan Keahlian DPR;  Pemerhati Pemilu
                                                    KOMPAS, 02 November 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Presiden Republik Indonesia Joko Widodo akhirnya menyampaikan draf Rancangan Undang-Undang tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum kepada DPR melalui Surat Presiden Nomor R-66/Pres/10/2016 tanggal 20 Oktober 2016. Pertanyaan besar muncul, apakah proses pembahasan RUU ini dapat berjalan lancar dan selesai tepat waktu?

Pembahasan draf Rancangan Undang- Undang tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum (RUU Pemilu) diharapkan bisa segera dilakukan dan selesai tepat waktu sebagaimana ditargetkan, yakni April 2017. Waktu yang tersedia tidak banyak sebelum diselenggarakannya perhelatan pemilu serentak 2019. DPR berniat akan mulai membahas pada masa reses yang dimulai 29 Oktober-16 November 2016.

Kerancuan sistem pemilu

Namun, terdapat satu hal yang perlu diperhatikan dalam draf RUU Pemilu usulan pemerintah itu, yakni yang terkait dengan penamaan sistem pemilu untuk memilih anggota DPR dan DPRD yang tercantum dalam Pasal 138 Ayat (2) RUU Pemilu. Bunyinya: ”Pemilu untuk memilih anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota dilaksanakan dengan sistem proporsional terbuka terbatas”. Selanjutnya pada Pasal 138 Ayat (3) dinyatakan bahwa ”Sistem proporsional terbuka terbatas sebagaimana dimaksud pada Ayat (2) merupakan sistem pemilu yang menggunakan sistem proporsional dengan daftar calon yang terbuka dan daftar nomor urut calon yang terikat berdasarkan penetapan partai politik”.

Ketentuan itu terlihat rancu dalam konteks pemahaman kita tentang sistem pemilu. Mungkin pemerintah mendasarkan diri pada praktik yang terjadi setidaknya dalam dua pemilu terakhir (2009 dan 2014) yang menggunakan sistem proporsional terbuka dengan keterpilihan calon mendasarkan kepada perolehan suara terbanyak sebagaimana putusan Mahkamah Konstitusi. Namun, tetap saja kita tidak paham apa maksud dari penamaan sistem pemilu seperti itu.

Penamaan sebuah sistem pemilu di suatu negara, apalagi yang dituangkan dalam UU, hendaknya tetap mendasarkan diri kepada nama sistem pemilu yang baku. Apalagi penamaan sistem pemilu itu tidak berdiri sendiri dan sangat terkait dengan isu krusial lainnya, terutama metode keterpilihan seorang calon anggota DPR dan DPRD.

Oleh karena itu, kita tak bisa serta-merta mendefinisikan sistem pemilu sebagaimana tertuang dalam Pasal 138 RUU Pemilu di atas. Alih-alih menjelaskan apa yang dimaksud dengan sistem pemilu itu justru malah membingungkan bagi penyelenggara pemilu itu sendiri serta masyarakat.

Perlu kita lihat bersama bahwa sistem pemilu diartikan sebagai satu kumpulan metode atau cara warga masyarakatmemilih wakil mereka (Arend Lijphart, 1994). Dalam sistem pemilu ini, sejumlah suara ditransfer menjadi kursi dalam parlemen (DPR dan DPRD). Dengan demikian, terpilih sejumlah wakil dari parpol peserta pemilu untuk duduk di parlemen.

Berdasarkan hal tersebut dapat kita pahami bahwa sistem pemilu adalah instrumen bagi rakyat untuk memilih wakilnya. Pilihan atas satu sistem pemilu sangat bergantung pada kondisi geopolitik negara yang bersangkutan. Namun, tetap terdapat pola baku bagaimana suatu sistem pemilu itu bekerja.

Sebagaimana kita kenal selama ini terdapat dua sistem pemilu utama di dunia, yaitu proportional representation (perwakilan berimbang) dan plurality-majority (pluralitas-mayoritas atau lebih dikenal dengan sistem distrik). Tentu kita sudah memahami apa keunggulan utama kedua sistem tersebut selain kelemahannya. Pada sistem proportional representation, kelebihan utama yang diharapkan adalah adanya proporsionalitas, baik antarwilayah (daerah pemilihan) maupun antar-kekuatan politik, sehingga tidak the winner takes all dan kuatnya peran parpol. Sementara keunggulan sistem pluralitas-mayoritas adalah tingginya derajat keterwakilan dari sang wakil (terutama varian first past the post).

Asas proporsionalitas

Jika melihat kondisi geopolitik Indonesia, tentu pilihan atas sistem pemilu lebih mendasarkan pada adanya asas proporsionalitas. Sebagai bangsa yang heterogen dan berbentuk kepulauan, sistem perwakilan berimbang menjadi pilihan yang perlu dikedepankan. Dalam sejarahnya, Indonesia selalu menggunakan sistem perwakilan berimbang ini dalam menyelenggarakan pemilu legislatif.

Selanjutnya untuk memahami penggunaan sistem perwakilan berimbang, maka sebelum menentukan penamaan yang tepat yang hendak dituangkan dalam undang-undang, kita perlu melihat pilihan atas varian dalam sistem perwakilan berimbang ini. Salah satu varian utama sistem perwakilan berimbang adalah sistem daftar (PR list system). Varian inipaling sederhana dengan kegiatan utama parpol menyajikan daftar nama calon anggota legislatif kepada pemilih untuk selanjutnya pemilih memilih satu parpol pilihannya.

Langkah berikutnya adalah kemudian parpol tersebut memperoleh kursi sebanding dengan perolehan suaranya secara nasional. Para calon anggota legislatif diambil dari daftar calon yang tersaji berdasarkan nomor urut yang disusun parpol peserta pemilu sesuai perolehan kursi tersebut (tergantung menggunakan metode kuota atau divisor). Sistem ini yang digunakan Indonesia hingga saat dengan berbagai modifikasi.

Selanjutnya, dalam sistem perwakilan berimbang daftar ini terdapat tiga pilihan, yaitu terbuka (open list system) atau tertutup (closed list system) atau bebas (free list system) (David M Farrel, 1997). Open list system seperti yang berlaku saat ini yaitu nama calon tercantum dalam surat suara, sementara closed list system pemilih hanya disuguhkan nama parpol dalam surat suara. Adapun free list system adalah pemilih berhak memilih lebih dari satu calon dalam surat suara.

Dalam sistem daftar ini terdapat beberapa ciri utama. yaitu pertama, setiap daerah pemilihan berwakil banyak; kedua, setiap parpol menyajikan daftar calon dengan jumlah lebih banyak daripada kursi yang tersedia; ketiga, pemilih memilih satu kandidat; keempat, parpol memperoleh kursi sebanding dengan suara yang diperoleh; dan kelima, calon yang terpilih adalah yang berhasil mencapai ambang batas suara atau lebih.

Dengan demikian, pemahaman tentang sistem proporsional terbuka tidak berarti keterpilihannya adalah berdasarkan urutan suara terbanyak dari setiap calon di setiap daerah pemilihan. Oleh karena itu, penggunaan nama ”proporsional terbuka terbatas” membingungkan. Hal itu yang selama ini menjadi kesalahan pemahaman terutama sejak adanya putusan Mahkamah Konstitusi terkait ”suara terbanyak”.

Melihat draf RUU Pemilu yang disampaikan di atas, maka perlu ketegasan penggunaan sistem pemilu pada Pemilu 2019. Seharusnya nama sistem pemilu adalah sistem perwakilan berimbang dengan daftar calon terbuka.

Terhadap makna ”terbatas” dicantumkan pada ketentuan yang mengatur tentang perolehan kursi parpol peserta pemilu dan ketentuan tentang keterpilihan seorang calon tanpa harus secara eksplisit mencantumkan kata ”terbatas”. Sebaliknya, jika dalam pembahasan disepakati menggunakan ketentuan yang diputuskan Mahkamah Konstitusi tentang ”suara terbanyak”, ketentuan tersebut juga diatur dalam pasal tentang keterpilihan seorang calon dengan penegasan bahwa keterpilihan seorang calon ”berdasarkan urutan suara terbanyak”.

Perwakilan berimbang

Menyikapi sistem pemilu yang cocok bagi Indonesia saat ini, perlu dipertimbangkan beberapa hal yang melingkupinya. Sistem perwakilan berimbang masih dipandang cocok bagi Indonesia dengan memperhatikan alokasi kursi setiap daerah pemilihan dan metode penghitungan kursi. Dalam RUU Pemilu diatur bahwa alokasi kursi setiap daerah pemilihan adalah 3-10 dan metode penghitungan perolehan kursi menggunakan metode divisor sainte lague (bilangan pembagi 1,4; 3; 5; 7, dan seterusnya atau bilangan pembagi tetap) yang berarti mengganti metode kuota yang selama ini digunakan.

Terhadap alokasi kursi, angka 3-10 masih belum menggambarkan upaya meningkatkan derajat keterwakilan. Idealnya adalah 3-6 kursi setiap daerah pemilihan dengan mengingat bahwa perlunya meningkatkan derajat keterwakilan meski dengan konsekuensi menambah jumlah daerah pemilihan dari yang ada sekarang (77 daerah pemilihan untuk DPR tahun 2014). Sementara terhadap metode penghitungan perolehan kursi, RUU Pemilu sudah melakukan upaya perbaikan signifikan karena akan mengurangi jumlah suara yang hilang (tidak terkonversi menjadi kursi) dan memberikan rasa keadilan bagi parpol yang memperoleh suara menengah ke bawah.

Hal paling penting dalam rekayasa sosial (social engineering) melalui pembentukan UU Pemilu ini adalah bagaimana menghasilkan wakil rakyat yang mumpuni tidak hanya representatif karena dipilih dengan suara yang besar, tetapi juga faktor mendasar lainnya sejak proses perekrutan calon yang dilakukan oleh parpol.

Dengan wajah lembaga perwakilan yang hingga saat ini belum cukup baik di mata masyarakat, Pemilu 2019, khususnya untuk memilih anggota DPR dan DPRD, harus menjadi momentum meningkatkan kualitas wakil rakyat melalui pengaturan dalam UU Pemilu ini. Begitu juga dengan kualitas penyelenggara pemilu yang harus memiliki rekam jejak mumpuni guna menyelenggarakan perhelatan demokrasi akbar ini.

Jika UU Pemilu yang dihasilkan DPR dan pemerintah awal 2017 tidak banyak menunjukkan perubahan dari sebelumnya, kekhawatiran akan terjadinya stagnasi demokrasi menjadi kenyataan dan pemilu hanya dijadikan ritual lima tahunan semata tanpa evaluasi substansitif atas hasilnya. Semoga Indonesia tetap menjadi negara besar, terutama dalam memberikan contoh bagaimana berdemokrasi secara adiluhung dan menghasilkan penyelenggara negara yang berintegritas dan mampu membangun bangsa ini ke arah yang lebih baik.