Selasa, 08 November 2016

Sistem Pemilu Proporsional Terbuka Terbatas dan Putusan MK

Sistem Pemilu Proporsional Terbuka Terbatas
dan Putusan MK
Ramlan Surbakti  ;   Guru Besar Perbandingan Politik FISIP Universitas Airlangga
                                         MEDIA INDONESIA, 07 November 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

DALAM desain surat suara pemilu anggota DPR dan DPRD dalam RUU tentang Penyelenggaraan Pemilu, yang diajukan pemerintah kepada DPR, tidak hanya terdapat nomor urut dan tanda gambar partai politik, tetapi juga nomor urut dan nama calon. Akan tetapi pemilih diminta mencoblos satu nomor urut partai atau tanda gambar partai, sedangkan calon terpilih ditetapkan berdasarkan nomor urut calon dalam daftar calon tetap partai yang bersangkutan.

Inilah yang disebut sebagai sistem pemilu proporsional terbuka terbatas. Sejumlah pihak menilai hal itu bertentangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang mengharuskan penetapan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak. Dalam beberapa forum diskusi, mantan Ketua MK Mahfud MD mengatakan putusan MK pada 2009 tersebut sesungguhnya tidak mengatur sistem pemilu anggota DPR dan DPRD. Yang dilakukan MK dalam putusan tersebut tidak lain menjamin konsistensi antara model penyuaraan dengan tata cara penetapan calon terpilih: bila suara diberikan kepada calon, penetapan calon terpilih seharusnya bukan berdasarkan nomor urut calon, melainkan harus berdasarkan suara terbanyak.

Putusan MK diajukan untuk merespons permohonan sejumlah warga negara terhadap ketentuan dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 yang pada dasarnya mengatur kursi yang diperoleh suatu parpol akan diberikan kepada calon yang menempati nomor urut kecil, walaupun jumlah suara yang diperolehnya lebih rendah daripada jumlah suara yang dicapai calon lain. Itu disebabkan calon lain tersebut tidak mencapai jumlah suara sah sekurang-kurangnya 30% dari jumlah suara sah partai dan disebabkan menempati nomor urut calon yang lebih tinggi.

Rujukan konstitusional kedaulatan rakyat (demokrasi) di Indonesia ialah Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi, 'Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Dasar'. Yang dimaksud dengan kedaulatan rakyat di Indonesia ialah sebagaimana diatur dalam UUD 1945, bukan berdasarkan teori atau pemikiran politik seseorang dalam literatur ilmu politik atau ilmu hukum.

Akan tetapi, belum semua aspek kedaulatan rakyat diatur dalam UUD 1945. UUD 1945 antara lain sudah mengatur pembagian kekuasaan negara yang seimbang dan saling mengontrol (check and balance in distribution of power), anggota DPR, DPD, DPRD, dan presiden dan wakil presiden dipilih melalui pemilu, dan UU yang dibuat DPR dan presiden dapat dibatalkan MK bila bertentangan dengan UUD. Akan tetapi, UUD 1945 belum mengatur sistem pemilu untuk memilih anggota DPR, DPD dan DPRD, dan sistem pemilu untuk memilih presiden dan wakil presiden, setidak-tidaknya belum secara lengkap.

Sistem pemilu

Sistem pemilu merupakan prosedur konversi suara pemilih menjadi kursi penyelenggara negara (presiden dan wakil presiden, anggota DPR, anggota DPD, anggota DPRD Provinsi, anggota DPRD kabupaten/kota). Untuk dapat mengonversi suara pemilih menjadi kursi penyelenggara negara, sekurang-kurangnya empat unsur sistem pemilu harus tersedia. Keempat unsur itu ialah besaran daerah pemilihan (lingkup daerah pemilihan, dan jumlah kursi untuk setiap daerah pemilihan), peserta pemilu dan pola pencalonan, model penyuaraan (balloting), dan formula pemilihan dan/atau tata cara penentuan calon terpilih.

Unsur pertama mengatur dapil tempat kursi diperebutkan dan jumlah kursi yang mewakili suatu dapil. Unsur kedua merujuk pada pihak yang bersaing mendapatkan kepercayaan pemilih untuk mendapatkan kursi tersebut, dan bila pihak yang bersaing itu institusi seperti parpol, harus pula jelas pola pencalonan untuk menentukan siapa yang mewakili institusi tersebut. Unsur ketiga menggambarkan bagaimana pemilih memberikan suara; memilih partai atau calon, memilih salah satu atau merangking pilihan, menggunakan surat suara ataukah perangkat elektronik.

Unsur keempat merujuk pada metode mengonversi suara sah yang diperoleh peserta pemilu menjadi kursi, dan/atau penentuan calon terpilih. Keempat unsur sistem pemilu tersebut merupakan unsur mutlak karena tanpa salah satu dari keempat unsur ini, unsur yang ada tidak akan mampu mengonversi suara pemilih menjadi kursi. Keempat unsur tersebut juga bersifat sekuensial dalam arti unsur pertama menentukan unsur kedua, unsur ketiga harus sesuai dengan unsur pertama dan kedua, dan unsur keempat harus pula sejalan dengan unsur pertama, kedua, dan ketiga.

Keempat unsur itu di Indonesia disebut sebagai tahapan. Untuk pemilu anggota DPR dan DPRD, UUD 1945 baru menetapkan satu unsur sistem pemilu, yaitu parpol sebagai peserta pemilu. Akan tetapi, unsur sistem pemilu lainnya dalam taraf tertentu dapat disimpulkan dari unsur yang sudah ditentukan. Yang perlu ditegaskan sejak awal ialah perbedaan Indonesia dengan negara lain dalam penentuan peserta pemilu anggota DPR dan DPRD.

UUD Jerman, Brasil, dan kebanyakan negara Amerika Latin tidak menetapkan secara spesifik siapa atau apa yang menjadi peserta pemilu anggota DPR ataupun senat. Undang-undanglah yang mengatur peserta pemilu dan pola pencalonannya. UUD 1945 secara tegas menetapkan parpol sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD. Karena itu, peraturan perundang-undangan yang mengatur pola pencalonan pemilu anggota DPR dan DPRD tidaklah sebebas di negara yang UUD-nya tidak menentukan siapa/apa yang menjadi peserta pemilu anggota DPR dan DPRD.

Bila parpol ditetapkan sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD, dapat disimpulkan jumlah kursi yang mewakili dapil niscaya lebih dari satu kursi (multi-members constituency). Bila UUD 1945 menghendaki satu kursi per dapil, peserta pemilu anggota DPR dan DPRD niscaya bukan parpol, melainkan calon yang diajukan partai atau calon independen.
Walaupun demikian, belum diketahui apakah jumlah kursi yang mewakili dapil itu termasuk dapil dengan jumlah wakil kecil, dapil dengan jumlah wakil sedang, ataukah dapil dengan jumlah wakil besar.

Juga belum dapat disimpulkan lingkup dapil pemilu anggota DPR dan DPRD; apakah wilayah administrasi pemerintahan ataukah penduduk dalam jumlah tertentu, atau gabungan keduanya. UUD 1945 membedakan tiga macam peserta pemilu, yaitu pasangan capres dan wapres yang diajukan parpol atau gabungan parpol untuk pemilu presiden, parpol untuk memilih anggota DPR dan DPRD, dan perseorangan untuk pemilu anggota DPD.

Peran parpol dalam tiga macam pemilu di Indonesia bervariasi sesuai dengan status partai; terbesar dalam pemilu anggota DPR dan DPRD karena sebagai peserta pemilu, terbesar kedua dalam pemil u presiden karena mengusulkan, dan peran terkecil dalam pemilu anggota DPD karena anggotanya boleh maju atas nama pribadi. Karena UUD 1945 menganut demokrasi perwakilan (sila keempat Pancasila), UUD 1945 menugasi parpol sebagai penggerak demokrasi perwakilan (DPR dan DPRD).

Sebagai penggerak demokrasi perwakilan, parpol sebagai peserta pemilu menyiapkan calon (kaderisasi calon pemimpin bangsa) dan menawarkannya pada pemilu, dan menyiapkan rencana kebijakan publik dalam berbagai isu pemerintahan dan menawarkannya dalam pemilu. Karena itu, bila parpol sebagai peserta pemilu yang bersaing dalam meyakinkan pemilih dengan menawarkan rencana kebijakan publik dan daftar calon untuk mendapatkan simpati dan kepercayaan pemilih, sudah seharusnya pemilih diminta memberikan suara kepada salah satu parpol.

Sangatlah janggal dan tidak masuk akal bila dalam pemilu presiden, pemilih diminta mencoblos salah satu parpol yang mengusulkan pasangan capres dan wapres. Formula pemilihan untuk pemilu anggota DPR dan DPRD juga belum ditentukan dalam UUD 1945. Akan tetapi, bila peserta pemilu anggota DPR dan DPRD ialah parpol, jumlah kursi yang diperebutkan niscaya lebih dari satu kursi per dapil. Bila kesimpulan itu benar, formula pemilihan untuk pemilu anggota DPR dan DPRD tidak mungkin mayoritarian (suara terbanyak), tetapi niscaya proporsional.

Karena itu, formula/rumus membagi kursi dapil kepada peserta pemilu tidak bisa lain selain proporsional. Formula itu menghendaki pembagian kursi dapil kepada peserta pemilu proporsional dengan jumlah suara sah yang dicapai setiap peserta pemilu. Akan tetapi, belum dapat disimpulkan metode apa yang akan digunakan untuk membagi kursi dapil kepada peserta pemilu, apakah metode kuota ataukah metode divisor.

Putusan MK 2009

Putusan MK tentang Pasal 214 UU 10/2008 (yang mengatur tata cara penentuan calon terpilih) tidak merujuk pada ketentuan Pasal 22E ayat (3) UUD 1945, yang menetapkan parpol sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD, dalam pertimbangan hukumnya. Sebagaimana sudah dikemukakan, status parpol sebagai peserta pemilu memiliki implikasi antara lain pada pola pencalonan dan penentuan calon pemangku kursi partai.

Bila putusan MK perihal penetapan calon terpilih dimaksudkan untuk menjamin konsistensi antara model penyuaraan dengan formula pemilihan, khususnya penentuan calon terpilih, putusan MK tersebut justru menciptakan ketidakkonsistenan baru, yaitu peserta pemilu dan pola pencalonan tidak konsisten dengan tata cara penetapan calon terpilih. Pola pencalonan yang ditetapkan baik dalam Pemilu 2009 maupun Pemilu 2014 bukanlah pola pencalonan terbuka, melainkan daftar partai (tertutup).

Putusan MK tersebut tidak menyangkut pola pencalonan, tetapi menyangkut penetapan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak. Bila pola pencalonan berdasarkan daftar partai, mengapa MK menetapkan penentuan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak? Bila MK berperan hanya 'menyatakan UU atau pasal tertentu dalam UU tidak lagi memiliki kekuatan hukum karena bertentangan dengan pasal tertentu dalam UUD' (negative legislator), mengapa MK berperan sebagai pembuat undang-undang (positive legislator) dengan menawarkan pengganti ketentuan yang dibatalkan?

Dengan demikian, yang seharusnya diikuti pembuat undang-undang bukan penentuan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak, melainkan 'tidak lagi menggunakan tata cara penentuan calon terpilih campuran antara nomor urut calon dengan berdasarkan jumlah perolehan suara'. Itulah yang dilakukan pemerintah dalam RUU Penyelenggaraan Pemilu.
Kelemahan lain dari putusan MK tersebut ialah istilah penentuan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak.

Istilah calon terpilih tidak tepat untuk anggota DPR dan DPRD karena dua hal; kursi DPR dan DPRD itu merupakan milik partai (sesuai dengan formula proporsional), dan anggota DPR dan DPRD dinyatakan terpilih bukan karena mencapai BPP, melainkan karena mencapai jumlah suara yang lebih banyak daripada yang dicapai calon lain. Karena itu, istilah yang lebih tepat ialah calon pemangku kursi partai. Itulah sebabnya partai dapat memberhentikan anggota DPR dan DPRD.

Istilah 'suara terbanyak' (majority) tidak tepat untuk konteks pemilu anggota DPR dan DPRD di Indonesia yang memiliki dapil berwakil banyak. Istilah suara terbanyak merujuk pada satu orang (yang mencapai suara terbanyak hanya satu orang). Dalam pemilu anggota DPR dan DPRD sangat mungkin suatu partai berhasil mencapai lebih dari satu kursi di suatu dapil. Karena itu, istilah yang tepat ialah suara yang lebih banyak (plurality).

Kelemahan sistem pemilu proporsional terbuka terbatas yang diajukan pemerintah bukan pada pemberian suara kepada partai atau penentuan calon pemangku kursi partai berdasarkan nomor urut calon, melainkan karena proses penentuan calon tidak terbuka dan tidak demokratis. Proses penentuan calon dalam RUU memang disebutkan harus terbuka dan demokratis sebagaimana diatur dalam AD dan ART partai.
Akan tetapi, 'kedaulatan parpol berada di tangan anggota yang dilaksanakan menurut AD dan ART' yang dijabarkan dalam pasal yang sama, 'anggota partai politik mempunyai hak dalam menentukan kebijakan serta hak memilih dan dipilih' yang diatur dalam Pasal 15 UU No 2/2008 dialihkan kepada pengurus dalam AD dan ART partai. Agar sistem pemilu anggota DPR dan DPRD memenuhi ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, ketentuan tentang proses penentuan daftar calon yang bersifat terbuka dan demokratis harus diatur secara rinci dalam UU Pemilu.