Rabu, 26 Oktober 2016

Lembaga Intelijen Keuangan

Lembaga Intelijen Keuangan
Arief Wibisono ;   Pengamat Hukum Perbankan;
 Alumnus School of  Laws Boston University Amerika Serikat
(LL.M in Banking and Financial Law) dan Fakultas Hukum UI
                                                      KOMPAS, 24 Oktober 2016

                                                                                                                                                           
                                                                                                                                                           

Ada tanggapan menarik yang disampaikan Kepala Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan Muhammad Yusuf mengenai rencana pemerintah yang akan menerbitkan paket reformasi bidang hukum. Menurut Yusuf,  perlu ada upaya penguatan substansi hukum dan yang diperlukan untuk penguatan tersebut saat ini adalah penerbitan  UU perampasan aset koruptor, penerbitan UU pembatasan transaksi tunai dan optimalisasi hasil analisis PPATK bagi negara.

Dalam usulan yang disampaikan kepada Menteri Koordinator Politik, Hukum, dan Keamanan Wiranto, Yusuf menginginkan pemerintah  mengoptimalkan fungsi PPATK dalam reformasi hukum.  Namun, Yusuf menegaskan, lembaganya tak perlu penambahan kewenangan. "Dengan kewenangan sekarang sudah cukup," ucapnya.

Cukup disayangkan, Kepala PPATK-yang akan segera berakhir masa tugasnya akhir Oktober 2016-justru tidak secara spesifik mengusulkan penguatan kewenangan  PPATK. Selama ini upaya pencegahan dan pemberantasan tindak pidana pencucian uang di Indonesia selalu diidentikkan dengan penguatan kelembagaan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dan hanya berfokus pada tindak pidana pencucian uang (TPPU) dengan "kejahatan asal" (predicate crime) dari tindak pidana korupsi.

Bahkan, dengan menafsirkan ketentuan Pasal 74 UU Nomor 8 Tahun 2010 tentang Pencegahan dan Pemberantasan TPPU, kewenangan penyidikan TPPU "dititipkan" kepada KPK.  Pasal 74 UU No 8/2010 mengatur "penyidikan tindak pidana pencucian uang dilakukan oleh penyidik tindak pidana asal sesuai dengan ketentuan hukum acara dan ketentuan peraturan perundang-undangan, kecuali ditentukan lain menurut UU ini".

Dengan ketentuan pasal tersebut, penyidikan TPPU menjadi beragam sesuai penyidik "kejahatan asal" TPPU. Padahal, kejahatan awal TPPU  tidak semata korupsi, tetapi juga lebih dari 20 kejahatan lainnya, termasuk narkotika dan penyelundupan manusia.

Apalagi saat ini ketika membicarakan KPK selalu saja publik kemudian terjebak dengan diskursus mengenai apakah KPK merupakan lembaga ad hoc atau lembaga permanen. Hal itu artinya manakala indeks korupsi sudah dapat ditekan, maka upaya pencegahan dan pemberantasan korupsi akan dikembalikan pada penegak hukum dalam kondisi normal, yaitu kejaksaan dan kepolisian. Di sisi lain, beberapa  pihak, termasuk tentu saja KPK, menganggap lembaga tersebut adalah lembaga permanen.

Tulisan ini tidak hendak berpihak pada salah satu pendapat tersebut, tetapi justru menawarkan satu pilihan upaya pemberantasan korupsi melalui penguatan kewenangan PPATK untuk mencegah uang hasil korupsi dapat digunakan atau disamarkan sehingga masuk dalam sistem keuangan melalui penyedia jasa keuangan, baik bank dan nonbank, penyedia barang dan jasa, maupun profesi tertentu. PPATK yang telah dibentuk sejak 2002, dengan diundangkannya UU Nomor 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang, dalam best practice internasional nama "generik"-nya adalah financial intellegence unit (FIU) atau secara harfiah  lembaga atau unit intelijen keuangan.

Kewenangan penyelidikan

FIU merupakan lembaga yang wajib ada di setiap negara. Ketiadaan lembaga ini dalam satu negara akan menyebabkan negara bersangkutan terkena measure atau sanksi dari gugus tugas anti pencucian uang atau financial action task force on money laundering (FATF) sebagai NCCT atau non cooperative countries and territories dalam pemberantasan kejahatan lintas batas  pencucian uang.

Memang FATF tidak memberikan patokan mengenai model FIU yang ideal sehingga kewenangan FIU di sejumlah negara berbeda-beda. Dari yang minimalis seperti Indonesia yang hanya memiliki kewenangan penyelidikan awal atau yang maksimalis seperti Anti Money Laundering Office of Thailand (AMLO) yang memiliki kewenangan penyelidikan.

Berkaca dari pengalaman Thailand, maka dengan indeks korupsi dan kejahatan narkoba di atas Thailand, model FIU Indonesia saat ini, yaitu PPATK, terasa sangat tidak memadai. PPATK semestinya memiliki kewenangan penyelidikan, bahkan dengan tingginya tingkat "kejahatan asal", seperti korupsi atau narkoba yang demikian tinggi, perlu dipikirkan memberikan kewenangan penyidikan TPPU kepada PPATK sebagaimana kewenangan KPK atas tindak pidana korupsi.

Upaya "membonsai" kewenangan PPATK sudah ditengarai gejalanya sejak awal pembahasan RUU TPPU di parlemen tahun 2002. Demikian pula dalam pembahasan perubahan UU tersebut tahun 2003 dan 2010. Kewenangan PPATK yang merupakan elemen kunci rezim pencegahan dan pemberantasan pencucian uang hanya dibatasi pada kewenangan yang sering disebut sebagai "penyelidikan awal".

Dalam UU No 15/2002 yang diubah dengan UU Nomor 25 Tahun 2003, kewenangan PPATK dibatasi hanya melakukan analisis terhadap transaksi keuangan. Selanjutnya, analisis tersebut diserahkan kepada penyidik untuk ditindaklanjuti. Sementara itu, dalam UU No 8/2010 tentang Pencegahan dan Pemberantasan TPPU, kewenangan itu "diperkuat" jadi melakukan pemeriksaanlaporan dan informasi transaksi keuangan yang terindikasi TPPU. Namun tetap saja PPATK tak punya kewenangan penyelidikan.

Dengan pembentukan FIU disertai model yang memiliki kewenangan terbatas di tahun 2002, saat itu Indonesia terkesan hanya menggugurkan kewajiban untuk memenuhi salah satu dari 40 rekomendasi FATF, gugus tugas kerja sama internasional dalam memberantas pencucian uang yang didirikan tujuh negara industri maju (G-7) di Paris tahun 1989.

Meski Indonesia bukan anggota FATF, sebagai anggota kerja sama pemberantasan pencucian uang regional Asia Pasifik (Asia Pacific Group on Money Laundering/APG), saat itu, Indonesia memang terikat aneka rekomendasi FATF. Hal ini mengingat APG dan organisasi regional anti pencucian uang lain yang telah mengikatkan diri untuk mengikuti rekomendasi FATF itu. Bahkan, akibat tidak mematuhi rekomendasi FATF dua tahun berturut-turut sejak 2002,  Indonesia dan beberapa negara berkembang masuk daftar hitam negara-negara yang dinyatakan gugus tugas itu sebagai non- cooperative countries and territories (NCCT).

Model minimalis

Sebagaimana diuraikan di muka, meski merekomendasikan pembentukan FIU, FATF tidak spesifik memberi arahan mengenai nama, kewenangan, model, dan struktur organisasi lembaga intelijen keuangan itu. Karena itu, beberapa negara memberi penamaan berbeda-beda untuk organisasi FIU-nya.

Di Amerika Serikat diberi nama FinCen (Financial Crime Enforcement Network), Thailand menyebutnya AMLO (Anti Money Laundering Office). Kanada dan Australia memberi nama yang kira-kira sejenis dengan PPATK, yaitu FINTRAC (Financial Transaction & Report Analysis Centre of Canada) dan AUSTRAC (Australian Transaction Reports and Analysis Centre).

Dari segi kewenangan, AMLO Thailand, misalnya, berwenang menyelidiki sebagaimana dimiliki kepolisian. Adapun AUSTRAC dan FinCen hanya memiliki wewenang sebatas melaporkan hasil analisisnya kepada kepolisian atau hanya memiliki kewenangan pada penyelidikan awal (preliminary investigation). Australia merupakan negara yang memberikan asistensi saat perumusan draf UU TPPU tahun 2002. Oleh karena itu, dapat dimaklumi jika model PPATK meniru model AUSTRAC.

Ironisnya, kewenangan minimalis PPATK, sebagaimana kewenangan FIU di negara dengan indeks korupsi rendah seperti AUSTRAC dan FinCen tersebut, terus dipertahankan meski UU TPPU telah dua kali disempurnakan melalui perubahan pada 2003 dan kemudian dicabut dengan UU Pencegahan dan Pemberantasan TPPU tahun 2010. Pilihan model FIU dengan kewenangan "minimalis" mengundang kesan Indonesia tak serius dalam pencegahan dan pemberantasan TPPU. Lebih jauh lagi, kewenangan minimalis tersebut membuat pemberantasan TPPU, termasuk kejahatan asalnya, tidak membuahkan hasil maksimal. Karena itu, FATF saat ini menilai Indonesia masih dikelompokkan sebagai negara yang memiliki kelemahan struktural dalam pemberantasan pencucian uang.

Pemberian kewenangan penyelidikan dan penyidikan kepada PPATK merupakan terobosan yang dapat membuat paket reformasi bidang hukum mempunyai "gereget". Apalagi TPPU merupakan tindak pidana yang berdiri sendiri sebagaimana dalam putusan Pengadilan Negeri Karawang tahun 2009 atas tiga orang pegawai pajak yang terbukti melanggar TPPU tanpa terlebih dahulu membuktikan kejahatan asal.

Demikian pula "kelebihan" PPATK yang sering dipamerkan dan dibandingkan dengan  beberapa FIU negara lain, yaitu struktur atau kedudukan PPATK yang independen dan langsung di bawah presiden juga perlu dievaluasi. Meski kedudukan PPATK lebih "kuat" dibandingkan kedudukan Direktur AUSTRAC yang "hanya"  berada di bawah jaksa agung, menteri kehakiman, dan bea cukai Australia, tetapi-jika kewenangannya ditingkatkan- PPATK perlu independen dan bebas dari pengaruh presiden, sebagaimana KPK saat ini.