Dilema Perpu MK

Dilema Perpu MK Mohammad Fajrul Falaakh ;   Dosen Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta TEMPO.CO, 23 Oktober 2013

Praktis, hakim Mahkamah Konstitusi tinggal delapan orang setelah Ketua Mahkamah Konstitusi (MK) AM diberhentikan karena tertangkap tangan saat diduga melakukan tindak pidana korupsi (2 Oktober). Padahal Undang-Undang MK mengharuskan putusan MK diambil oleh sekurang-kurangnya tujuh hakim. Potensi suara berimbang dalam permusyawaratan delapan hakim memerlukan satu suara penentu. 

Kalau Pengadilan Tata Usaha Negara lalu membatalkan pengangkatan Patrialis Akbar karena prosesnya terbukti tidak transparan dan atau tidak akuntabel, sementara KPK menambah hakim tersangka, MK akan lumpuh. Gugatan para aktivis lembaga swadaya masyarakat dapat menjalar ke hakim konstitusi lainnya. 

Tetapi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1/2013 tentang Mahkamah Konstitusi (Perpu MK 2013) sudah menambah syarat untuk menjadi hakim konstitusi dan mengubah proses perekrutannya. 

Bakal calon hakim konstitusi disyaratkan "tidak menjadi anggota partai politik dalam jangka waktu paling singkat tujuh tahun sebelum diajukan sebagai calon hakim konstitusi". Proses seleksi dan pengajuan hakim konstitusi diubah dengan pembentukan satu panitia seleksi terhadap bakal calon hakim konstitusi. 

Pasal 19 Perpu MK menentukan, Mahkamah Agung, Dewan Perwakilan Rakyat, ataupun presiden menyampaikan sekurang-kurangnya tiga bakal calon untuk setiap lowongan hakim MK kepada panitia seleksi (pansel) yang disebut panel ahli. Pansel bakal calon hakim konstitusi (BCHK) akan menyaring dua dari tiga bakal calon tersebut dengan melakukan uji kelayakan dan kepatutan. MA, DPR, atau presiden memilih salah satunya sebagai calon hakim konstitusi. Presiden kemudian mengangkatnya sebagai hakim MK.

Pansel BCHK dibentuk oleh Komisi Yudisial, beranggotakan tujuh orang. Satu orang diusulkan oleh MA, satu orang diusulkan oleh DPR, satu orang diusulkan oleh presiden, dan empat orang dipilih oleh Komisi Yudisial (KY) berdasarkan usulan masyarakat yang terdiri atas mantan hakim konstitusi, tokoh masyarakat, akademisi di bidang hukum, dan praktisi hukum. 

Perpu langsung berlaku efektif dengan mengubah ketentuan undang-undang. Perubahan syarat dan proses pengisian hakim konstitusi dapat segera dilaksanakan untuk mengisi lowongan hakim MK. Dan pihak-pihak selain presiden yang segera terkena dampak adalah DPR dan MA. UUD 1945 menentukan bahwa MA, DPR, dan presiden, masing-masing memajukan tiga hakim konstitusi. 

Kalau kewenangan mengajukan tiga hakim MK dipahami sebagai hak prerogatif, Perpu MK mengakui bahwa kewenangan itu bukan prerogatif. DPR, MA, dan presiden tak bisa langsung menunjuk hakim konstitusi tanpa proses seleksi yang transparan dan akuntabel. Perpu MK menentukan, ketiganya berwenang mengajukan hakim konstitusi dengan memilih bakal calon yang dihasilkan Pansel BCHK. 

Alternatif legislasi

Mereka yang mengukuhi prerogatif MA, DPR, dan presiden untuk memajukan hakim konstitusi berpeluang mempersoalkan Perpu MK. DPR dapat saja unjuk kekuatan karena lowongan yang ditinggalkan oleh AM merupakan "jatah" DPR. Presiden boleh juga meminta panel ahli untuk menyeleksi bakal calon hakim MK. Tetapi presiden tak dapat menyeragamkan DPR dan MA untuk melakukan hal yang sama.

DPR berwenang menolak perpu untuk memperbaiki citranya dan menyodorkan alternatif politik legislasi. DPR dapat mengajukan hakim konstitusi dengan memilih bukan politikus, seperti dilakukannya pada 2013. DPR juga dapat menyodorkan alternatif legislasi untuk menggantikan penolakan terhadap perpu, misalnya langsung memerankan KY agar menyeleksi bakal calon hakim konstitusi. 

KY sudah menjalankan checks and balances dalam perekrutan hakim agung. DPR dapat memerankan lembaga konstitusi ini sebagai pansel tetap yang cukup berpengalaman, bukan membentuk pansel baru. Keanggotaan KY yang ditetapkan presiden dengan persetujuan DPR memberi KY kedudukan yang lebih kuat daripada Pansel BCHK yang dibentuk KY. DPR juga dapat menyodorkan alternatif mengenai syarat bakal calon hakim konstitusi, misalnya selama dua periode tidak menjadi anggota DPR/DPD/DPRD sebelum dimajukan sebagai calon hakim konstitusi. 

Salah satu faktor yang mendominasi penerbitan perpu sejak Orde Baru hingga kini adalah kegentingan proses legislasi, yaitu saat DPR tak bersidang. Tapi Pasal 52 Undang-Undang Nomor 12/2011 memperpanjang kegentingan karena penolakan DPR terhadap perpu menuntut alternatif legislasi, yaitu RUU pencabutan perpu dari presiden atau dari DPR, dengan mengatur segala akibat hukumnya. 

Aturan ini mempersamakan prosedur legislasi perpu dengan undang-undang. Meski berfungsi menggantikan undang-undang, perpu adalah peraturan pemerintah (PP). Kalau DPR menolak PP, seharusnya presiden mencabutnya, dan kegentingan pun berakhir. Kendati dapat menolak, DPR sendiri tersandera karena harus mengkonfirmasi kegentingan yang dipersepsikan presiden. 

Perancang UU Nomor 12/2011 menalar bahwa kegentingan yang memaksa penerbitan perpu harus tetap ada pengaturannya, termasuk segala akibat hukum yang ditimbulkan perpu sebelum ditolak DPR. Undang-Undang Nomor 12/2011 gagal menyelesaikan ketegangan di antara legitimasi ganda (dual legitimacy) pada sistem presidensial yang masing-masing dimiliki legislatif dan eksekutif, karena mengutamakan presiden-eksekutif. 

Pasal 52 UU Nomor 12/2011 tersebut mementahkan wewenang DPR-legislatif dalam menolak perpu. Dalam perspektif demokrasi dan konstitusi, DPR dapat berbeda penilaian tentang kegentingan dimaksud. DPR dapat menyodorkan RUU pencabutan perpu, dengan mengatur segala akibat hukumnya secara berbeda dari persepsi presiden. ●

Kesalahpahaman tentang Pengawasan MK

Kesalahpahaman tentang Pengawasan MK Mohammad Fajrul Falaakh  ;   Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (UGM), Yogyakarta KORAN SINDO, 22 Oktober 2013

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang Nomor 1/2013 tentang Perubahan Kedua Atas UU Nomor 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi (Perppu MK) akhirnya diterbitkan (17/ 10). 

UUD 1945 memberi presiden kewenangan menerbitkan perppu dalam kegentingan yang memaksa dengan menyimpangi substansi dan proses legislasi yang ”normal”. Ada empat ”teori” kegentingan yang selama ini memaksa penerbitan perppu. Pertama, original intent Pasal 22 UUD 1945 menghendaki penerbitan perppu untuk ”menjamin keselamatan negara”. 

Kedua, teori konsensus politik karena perppu memerlukan persetujuan DPR agar tetap berlaku. Ketiga, teori prosedur legislasi yang mengemuka semasa Orde Baru yaitu saat DPR tak bersidang. Keempat, hasil dari pengujian subjektivitas presiden oleh objektivitas DPR (Putusan MK Nomor 003/ PUU-III/2005). 

Penerbitan Perppu MK merupakan tindak lanjut dari pertemuan para pimpinan lembaga negara, minus MK, di Kantor Presiden (5/10/2013). Perppu MK tak memulihkan fungsi Komisi Yudisial (KY) sebagai pengawas eksternal atas perilaku hakim konstitusi, tetapi mencerminkan kompromi dengan MK dan membentuk Majelis Kehormatan Hakim Konstitusi (MKHK) yang permanen. 

MKHK dibentuk MK bersama KY dan beranggotakan lima orang yang masing-masing seorang mantan hakim konstitusi, praktisi hukum dan tokoh masyarakat, serta dua akademisi yang satu atau keduanya berlatar belakang di bidang hukum. MK seharusnya berkompromi dengan perppu dan bersama KY menentukan anggota MKHK meski perppu belum disetujui DPR. KY membentuk sekretariat MKHK. Tetapi, MK menyatakan akan membentuk majelis kehormatan sendiri karena perppu belum disetujui DPR. 

Diskriminasi Sesama Hakim 

Tragedi Ketua MK Akil Mochtar tertangkap tangan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (2/ 10) karena ia diduga menerima suap terjadi saat hakim konstitusi tanpa pengawasan preventif oleh lembaga eksternal dan konstitusional yaitu KY (Putusan MK Nomor 005/PUU-IV/ 2006). Pelanggaran kode etik yang mengakibatkan pemberhentian hakim konstitusi seperti dialami Arsyad Sanusi (2010) tak dapat dicegah. 

Pemangkasan fungsi pengawasan KY terhadap hakim konstitusi bersifat diskriminatif karena hakim MA tetap diawasi KY. Sikap ini tidak sesuai kode etik yang menuntut perlakuan setara kepada sejawat hakim. Sejak itu berlaku pengawasan secara represif dan internal oleh Panel Etik Hakim Konstitusi dan oleh Majelis Kehormatan Hakim (MKH) MK yang bersifat ad hoc (Peraturan MK Nomor 10/2006). 

Perppu MK tak memulihkan peran KY, bahkan tidak menegaskan keanggotaan unsur KY dalam MKHK yang ditentukan UU Nomor 8/2011. Perppu MK berkompromi dengan kesalahpahaman tentang pengawasan hakim. Padahal kesalahpahaman didasarkan pada kekeliruan dalam memandang realitas normatif dan faktual, termasuk mengenai konsep checks and balances yang diperankan KY. 

Hakim Dapat Diberhentikan 

Pemberhentian adalah risiko hakim meski ia memiliki independensi. UUD 1945 menyatakan, semua hakim dapat diberhentikan menurut syaratsyarat yang ditetapkan dalam UU (Pasal 25 dan 24C ayat (6) UUD 1945). Pengaturan oleh UU ini dapat didesain beragam: majelis kehormatan hakim (MKH) yang bersifat ad hoc, MKH preventif dan represif, pemberian peran preventif dan represif kepada KY, atau pemakzulan yudikatif (judicial impeachment) oleh parlemen. 

Proses perubahan UUD 1945 mencatat keinginan agar hakim MK diberhentikan oleh MPR atas usul MA. Akhirnya UU KY 2004 memberi kewenangan kepada KY untuk mengawasi perilaku hakim konstitusi yang dapat mengakibatkan pemberhentian dari jabatan. MK memangkasnya. Menurut MK, makna konstitusional ”hakim” adalah minus hakim MK. Pemahaman ini tak sesuai dengan Pasal 36, 25, dan 24 C ayat (6) UUD 1945. 

Akibat itu, fungsi pengawasan KY hanya berlaku bagi hakim MA dan menurut MK tidak bertentangan dengan konstitusi. Tetapi, MK tak dapat menyebut prinsip konstitusi yang melarang pengawasan hakim konstitusi. Karena KY memiliki kewenangan ”dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta perilaku hakim” yang mencakup semua hakim (MPR, 2003: 195), pemangkasan kewenangan KY telah memangkas konstitusi. 

Bukan Hubungan Kekuasaan 

MK keliru menerapkan teori pemisahan kekuasaan dan checks and balances antara eksekutif, legislatif, dan yudikatif yang independen. Menurut MK, checks and balances berlaku di antara lembaga-lembaga negara yang berkedudukan utama. MK menilai KY bukan lembaga utama sehingga dilarang mengawasi hakim konstitusi. MK mendistorsi konstitusi dengan merendahkan kedudukan KY dari lembaga lain dalam konstitusi. 

MK keliru melihat realitas karena konstitusi tak mendudukkan KY sebagai organ pendukung yudikatif seperti di Eropa Utara. MK keliru memahami checks and balancesantara KY dan para hakim MA maupun MK. Menurut Pasal 24 C ayat (6) dan Pasal 25 UUD 1945, hubungan KY dengan para hakim bukanlah hubungan dalam kekuasaan mengadili (bukan power relationship). 

Hubungan KY dan yudikatif bukan bersifat checks and balances. Hubungan kekuasaan KY bersifat checks and balances dengan presiden dan DPR pada perekrutan hakim agung. MK juga keliru memandang ”hakim konstitusi bukan profesi tetap, melainkan hakim karena jabatannya”. Faktanya: hakim konstitusi dari MA adalah hakim karier dan perilaku hakim nonkarier di lingkungan MA tak luput dari pengawasan KY. 

Hakim adalah jabatan kenegaraan dan mereka dapat diberhentikan. Tetapi, hakim lebih memerlukan pengawasan preventif agar tak sampai diberhentikan. ●

Perppu Kegentingan MK

Perppu Kegentingan MK Mohamad Fajrul Falaakh  ;  Dosen Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta KOMPAS, 09 Oktober 2013

DALAM studi perbandingan konstitusionalisme, khususnya jurisprudence of constitutional review, kehadiran Mahkamah Konstitusi pada tahap awal memang selalu mengundang kontroversi.

Di kawasan Asia Pasifik, MK Korea Selatan merupakan salah satu contoh yang mengemuka. Akan tetapi, tragedi (mantan) Ketua MK Akil Mochtar tertangkap tangan menerima suap di rumah dinas serta diduga mengonsumsi narkotika dan bahan adiktif di kantor menempatkan Indonesia pada peringkat aneh.

Sebagai barang impor, transplantasi MK di Indonesia tak disemaikan secara baik. Dua di antara bahan racikan penting yang hendak dibenahi adalah perekrutan dan pengawasan hakim konstitusi. Peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perpu) akan digunakan mengatur MK dalam kegentingan.

Desain perbaikan itu belum jelas. Namun, sistem perekrutan hakim MK memang menjauh dari standar internasional, demikian pula sistem pengawasannya, tanpa peran preventif-eksternal lembaga konstitusi. Aspek pertama sudah saya sampaikan dalam makalah kepada lembaga kepresidenan melalui Dewan Pertimbangan Presiden (2008). Sikap MK terhadap aspek kedua pun sudah saya kritisi (Kompas, 11/7 dan 4/9/2006).

Perekrutan

Standar internasional perekrutan hakim, misalnya Basic Principles on the Independence of the Judiciary (Resolusi PBB 1985 Nomor 40/32 dan Nomor 40/146) dan Beijing Statement of Principles of the Independence of the Judiciary in the Law Asia Region (1997), menuntut perekrutan hakim sebagai berikut.

Pertama, calon hakim memiliki integritas dan kemampuan dengan kualifikasi dan pelatihan yang layak. Kedua, sumber perekrutan bervariasi, yaitu hakim karier, pengacara, dan akademisi, tetapi sebaiknya lebih banyak dari karier. Ketiga, tidak ada satu cara tunggal untuk merekrut hakim. Namun, perekrutan itu harus menjamin kebebasan motivasi yang tidak tepat: tidak ada diskriminasi berdasarkan ras, warna kulit, jenis kelamin, agama, pandangan politik atau lainnya, asal-usul sosial, kekayaan, dan kelahiran atau status.

Keempat, jika proses perekrutan melibatkan eksekutif dan atau legislatif, politisasi harus dikurangi. Seleksi oleh suatu komisi yudisial merupakan metode yang dapat diterima, dengan catatan hakim dan pengacara terlibat secara langsung atau tak langsung dalam prosesnya.

Berbeda dari perekrutan hakim agung yang melibatkan Komisi Yudisial, perekrutan sembilan hakim MK ditentukan lebih umum melalui model split and quota dengan memberi jatah Presiden, DPR, dan MA ”memajukan” tiga hakim. Tiga lembaga berkuasa menentukan hakim konstitusi. UU MK 2003/2011 hanya menentukan prinsip bahwa pencalonan dilakukan secara transparan dan partisipatif, sedangkan pemilihan dilakukan secara akuntabel tetapi pengaturannya diserahkan kepada masing-masing lembaga.

Sejak awal DPR melakukan perekrutan secara terbuka. Berarti kewenangan memajukan hakim konstitusi bukanlah prerogatif DPR, MA, ataupun presiden. Syarat transparansi dan akuntabilitas perekrutan juga menegaskan bahwa pengajuan hakim konstitusi oleh ketiga lembaga itu bukanlah prerogatif. Jadi, prinsip dasar untuk mengurangi politisasi perekrutan yudikatif diharapkan dapat dihindari meski pihak legislatif dan eksekutif terlibat dalam proses tersebut.

Namun, MA tak pernah transparan, presiden mengumumkan pencalonan tanpa transparansi hasil seleksinya pada tahun 2008 dan tanpa transparansi lagi pada perekrutan tahun 2010 dan 2013, sedangkan keterbukaan perekrutan oleh DPR hanya untuk melegitimasi penjatahan hakim konstitusi bagi sejumlah anggota Komisi III (2003, 2008, 2009, 2013). Hasil akhirnya adalah dominasi ”koalisi pendukung presiden” di tubuh MK.

Perekrutan yudikatif mengalami politisasi dalam bentuk kooptasi yudikatif oleh koalisi dan distribusi kepentingan sesuai konfigurasi politik di Komisi III DPR. Pada zaman Presiden Soeharto digunakan konsep negara integralistik untuk mendudukkan hakim agung melalui clearance dari kepala negara. Kini digunakan formula ”koalisi pemerintahan presidensial”. Dapat dipahami bahwa gagasan negara hukum (dalam arti konstitusionalisme, bukan rechtsstaat atau  rule of law) selalu tertatih-tatih.

Revisi UU

Tanpa amandemen konstitusi, revisi UU KY dan UU MK dapat mengatur perekrutan hakim konstitusi dengan memerankan KY sebagai panitia seleksi. Presiden, DPR, dan MA sudah terbiasa dengan seleksi hakim agung oleh KY. Ketiganya dapat memilih calon-calon yang lolos seleksi KY. Cara ini menguatkan peran KY, menghindari penunjukan anggota partai di DPR, oleh presiden ataupun oleh atasan (MA), dan menyumbang independensi MK.

Sejak dini, MK menolak pengawasan eksternal oleh lembaga konstitusi sekalipun. Putusan MK Nomor 005/PU-IV/2006 memberangus kewenangan KY untuk mengawasi hakim konstitusi. MK menyatakan bahwa hakim konstitusi berbeda dari hakim selain di Indonesia karena hakim konstitusi bukan profesi tetap, melainkan hakim karena jabatannya. Padahal, hakim adalah jabatan kenegaraan dan hakim MA juga berasal dari kalangan nonkarier.

MK mengulang sikapnya dengan membatalkan keanggotaan unsur KY dalam majelis kehormatan MK berdasarkan UU Nomor 8/2011 (Putusan Nomor 49/PUU-IX/2011). Atas nama konstitusi, MK menerapkan pengawasan eksternal pada hakim agung, tidak pada dirinya.

Tautologi MK itu irasional dan inkonstitusional. Akibatnya, hakim MK ”harus tertangkap tangan dulu” agar fungsi pengawasan represif-internal oleh majelis kehormatan bekerja. Fungsi preventif-eksternal, bahkan sekadar internal, tidak ada sama sekali.

Sebaiknya KY juga diperankan secara preventif, bukan hanya represif, dalam pengawasan hakim konstitusi. Setelah usia pensiun hakim konstitusi dinaikkan 70 tahun, melebihi jabatan kenegaraan mana pun, malah model pemakzulan presiden juga layak diterapkan atas MK.

Kalau MK dibubarkan, masih ada beragam institutional design lain untuk melakukan constitutional review. ●

Kampanye “Kucing Berkarung Partai”

Kampanye “Kucing Berkarung Partai” Mohammad Fajrul Falaakh  ;    Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada KOMPAS, 11 September 2013

Panitia seleksi bakal calon presiden dari Partai Demokrat menetapkan 11 nama (Kompas, 30/8/2013). Sejumlah nama menolak ikut seleksi, seperti Jusuf Kalla dan Mahfud MD.

Tahap berikutnya adalah konvensi dalam desain yang tak menentu, meski peran kunci Susilo Bambang Yudhoyono (Ketua Majelis Tinggi, Ketua Dewan Pembina dan Ketua Umum Partai Demokrat) akan digantikan oleh survei elektabilitas bakal capres. Ketakmenentuan disebabkan faktor rekayasa pengecilan jumlah calon dalam pemilihan presiden (pilpres) setelah 2004 dan monopoli partai politik dalam mengusulkan capres/cawapres.

Tulisan ini membahas implikasi seleksi bakal capres Partai Demokrat terhadap proses pemilihan umum anggota legislatif dan pilpres tahun 2014.

Kucing berkarung

Partai Demokrat berhasil jadi kendaraan terpilihnya SBY sebagai presiden untuk dua kali, tetapi kesulitan menetapkan kader capres. Ketua umum Partai Demokrat pasca-Kongres Bandung (Mei 2010) tak ditetapkan sebagai bakal capres, diganti dengan aturan internal partai (AD/ART) yang memberi kekuasaan kepada SBY untuk menentukan capres.

Ketakpastian capres Partai Demokrat menguat setelah beberapa kader utamanya tersingkir oleh dugaan korupsi. Survei bahkan menunjukkan turunnya elektabilitas Partai Demokrat serta muncul atau menguatnya para capres potensial di luar Partai Demokrat. Setelah merangkap ketua umum (Maret 2013), SBY semakin di depan dalam proses penentuan capres. Akhirnya panitia seleksi capres jadi pilihan, meski terkesan mendadak dan dengan aturan atau prosedur yang berubah-ubah.

Profil 11 bakal capres Partai Demokrat dapat disimak dari beberapa sudut pandang. Mereka berasal dari preferensi SBY serta hasil insinuasi dan atau undangan panitia seleksi. Mereka bukan hanya kader partai karena mencakup adik ipar, mantan Panglima TNI, serta menteri atau pejabat tinggi dalam pemerintahannya. Meski beragam latar etniknya, semuanya ”orang Jakarta”. Bakal capres itu disengaja dari lintas generasi dan profesi untuk memastikan perbedaan kemampuan.

Jumlah kader Partai Demokrat sangat terbatas, meneguhkan bahwa kaderisasi partai setelah mengikuti dua kali pemilu dan pilpres tak terjadi secara baik. Selain itu, konvensi Partai Demokrat bagaikan seleksi ”kucing berkarung partai”. Kucing yang dikarungi sudah diketahui. Kucing yang akan keluar dari karung itu masih akan ditentukan oleh beragam faktor yang diuraikan di bawah.

Profil bakal capres Partai Demokrat juga relatif memantulkan kemajemukan Indonesia. Tetapi karena korelasi sistem pemilu dan sistem pilpres bukanlah pantulan linier UUD 1945, sedangkan sistem pilpres tak sepenuhnya berkesesuaian dengan prinsip pemerintahan presidensial, kemajemukan itu lebih bermakna sebaran pendulang suara guna mendongkrak elektabilitas partai. Penilaian ini didukung oleh sejumlah faktor.

Pertama, konvensi tidak hanya dilakukan bagi internal partai. Konon publik ikut memilih, padahal hanya akan dijajaki pendapatnya oleh tiga lembaga survei yang diaudit dan dibiayai dua kali oleh Partai Demokrat. Kedua, nasib bakal capres ditentukan berdasarkan dua kali survei. Karena tidak hanya melibatkan pihak internal partai, maka sebutan konvensi dan komite konvensi justru mengecoh.

Ketiga, pelibatan pihak eksternal dan kampanye bakal capres mengundang masalah. Para petinggi Partai Demokrat mempersilakan mereka mendanai atau menggalang dana sendiri. Siapa penyandang dana atau bandar-bandar capres itu? Praktis kampanye pemilu dan pilpres 2014 dimulai. Siapkah Komisi Pemilihan Umum (KPU) mengawasi kampanye itu sebelum pemilu legislatif 2014?

Ketakpastian

Hasil seleksi capres tidak hanya dipengaruhi elektabilitas atau popularitas bakal capres. Dua faktor lain akan ikut menentukan, yaitu ambang batas 20 persen kursi DPR (atau 25 persen suara pemilu) untuk menominasikan pasangan capres/cawapres dan rintangan konstitusi.

Penentuan capres berkorelasi dengan faktor keterpenuhan syarat partai untuk menominasikan capres. Jawaban belum pasti karena hasil pemilu legislatif tahun 2014 yang akan menentukan ambang batas untuk menominasikan pasangan capres/cawapres. Hasil pemilu ini masih ditunggu sehingga mengakibatkan ketakpastian partai untuk menominasikan sendiri ataukah berkoalisi, serta ketakpastian menominasikan capres dan atau cawapres. Dengan demikian, rintangan konstitusi belum teratasi oleh seleksi bakal capres Partai Demokrat, juga oleh bakal capres dari partai lainnya.

Akan lain apabila pengusulan pasangan capres-cawapres sebelum pelaksanaan ”pemilihan umum” (Pasal 6A UUD 1945) dimaknai pemilu legislatif (general elections) dan bukan pilpres (presidential elections). Untuk ini UU Pilpres 2008 perlu diubah agar ambang batas pengusulan pasangan capres-cawapres didasarkan pada hasil pemilu sebelumnya, atau malah tanpa ambang batas.

Terlepas dari pro-kontra tentang waktu pengusulan pasangan capres-cawapres tersebut, kampanye bakal capres sebelum pemilu legislatif tak memerlukan ambang batas. Namun, tentu, kampanye luas yang akan digelar para bakal capres Partai Demokrat tidak akan didiamkan oleh bakal capres dari partai lain. Para bakal capres dan parpol beramai-ramai menyiasati rintangan ambang batas tersebut.

KPU sebaiknya mengucapkan selamat berkampanye kepada para capres semua parpol. KPU bisa berdebat dulu tentang perbedaan kampanye serentak dan pemilu serentak. ●  

Otonomi BHPT Publik

Otonomi BHPT Publik Mohammad Fajrul Falaakh ;    Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada

KOMPAS, 26 Juni 2013

Gagasan pendiri Indonesia melembagakan otonomi kampus dalam bentuk Badan Hukum Perguruan Tinggi Negeri publik telah dituangkan dalam UU Pendidikan Tinggi 2012. Akan tetapi, capaian reformasi ini dinilai tidak relevan dari sisi rezim pengelolaan keuangan (”Paradoks Rasionalitas PTN-BH”, Kompas, 22/6).

Paham rasionalitas pengelolaan modal oleh pemegang saham ini mereduksi raison d’etre Badan Hukum Perguruan Tinggi Negeri (BHPT) publik sebagai subyek hukum. Di balik reduksionisme ini ada pendapat bahwa negara dilarang mengatur dan membentuk BHPT publik. Mahkamah Konstitusi juga didesak membubarkannya meski bukan kewenangan konstitusional MK.

Persona moralis

Menjelang Pemerintah RI (Yogyakarta) akan kembali beribu kota di Jakarta, acting Presiden RI Assaat menerbitkan PP Nomor 37/1950 (tanggal 14/8/1950) untuk mengatur Universitas Gadjah Mada sebagai ”masyarakat-hukum-kepentingan” (Belanda: publiekrechtelijke doel corporatie). BHPT publik diawasi oleh dewan kurator yang diangkat oleh pemerintah, dapat mempunyai keuangan dan milik sendiri, serta mengatur rumah tangga dan kepentingan sendiri. Pemerintah dapat mengizinkan badan hukum lain, misalnya Yayasan Hatta, menyelenggarakan kegiatan di UGM. Sumber keuangannya berasal dari anggaran negara, mahasiswa, dan dari trust fund (dana perwalian) yang dibentuk oleh atau dengan bantuan pemerintah.

Keberadaan BHPT publik dipengaruhi rezim politik. UU Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas) 1989 menyatakan bahwa perguruan tinggi memiliki otonomi akademik dan otonomi pengelolaan lembaga. Kebijakan ini baru diwujudkan setelah Orde Baru berakhir, yaitu melalui penerbitan PP Nomor 60/1999 dan PP Nomor 61/1999 oleh Presiden BJ Habibie. Tujuh BHPT publik kemudian ditetapkan semasa kepresidenan Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri, dan Susilo Bambang Yudhoyono.

Pembentukan BHPT publik merujuk teori badan hukum pada Pasal 1653-1665 KUH-Perdata: bahwa negara dapat mengatur, mengakui, membolehkan, atau membentuk empat jenis badan susila (persona moralis, zedelijke lichaamen). Para penganut teori hukum kodrat menganggapnya fiksi karena hanya manusia (persona naturalis) yang menjadi subyek hukum. Namun, sudah jamak dianut bahwa negara adalah subyek hukum dan dapat melahirkan subyek hukum seperti International Criminal Court (Statuta Roma 1998).

Badan hukum didirikan bukan hanya berdasarkan ideologi liberal-kapitalis, yaitu dengan memisahkan harta pendirinya (termasuk pemisahan kekayaan negara) untuk mengejar tujuan kapital dimaksud. Badan hukum dapat didirikan karena kesamaan tujuan atau kepentingan. Tujuan negara atau kepentingan publik, misalnya menyediakan layanan pendidikan tinggi yang terjangkau masyarakat (Pasal 65 UU Pendidikan Tinggi), jadi rasionalitas pembentukan badan hukum publik. Ketundukan subyek hukum pada UU, misalnya tanggung jawab sosial perusahaan, bukanlah paradoks.

UU Sisdiknas 2003 meneruskan kebijakan otonomi perguruan tinggi, tetapi menyeragamkan bentuk BHPT melalui UU Badan Hukum Pendidikan 2009, termasuk bagi perguruan tinggi swasta yang didirikan oleh badan hukum. MK (31/3/2010) membatalkan keseluruhan UU Badan Hukum Pendidikan (BHP) dan penjelasan Pasal 53 Ayat (1) UU Sisdiknas 2003. Namun, MK tidak membatalkan UU Sisdiknas 1989 dan teori badan hukum serta tak pernah membubarkan BHPT publik maupun swasta. Kini BHPT publik disebut PTN badan hukum (PTN-BH) dan harus menyesuaikan dengan UU Dikti paling lambat Agustus 2014.

UU Dikti mengakui keberadaan BHPT swasta yang sudah ada dan memungkinkan pembentukan BHPT publik. Setelah MK membatalkan UU BHP, otonomi PTS mengikuti peraturan dari badan hukum pembentukannya. PTN diberikan pilihan sebagai satuan kerja Kemdikbud, PTN badan layanan umum, atau BHPT publik. Statuta PTN ditetapkan dengan peraturan menteri, sementara statuta BHPT publik ditetapkan dengan peraturan pemerintah.

Model pengelolaan otonomi sesuai statuta perguruan tinggi itu dibangun karena UU Dikti menderivasikan kebebasan berpikir dan berpendapat sebagai otonomi akademik dan otonomi pengelolaan PTN, sekaligus menjamin tiga otonomi akademik (kebebasan akademik, kebebasan mimbar akademik, dan otonomi keilmuan) dan dua otonomi pengelolaan PTN (pengelolaan akademik dan pengelolaan non-akademik).

Otonomi pengelolaan akademik meliputi penetapan norma, kebijakan operasional, dan pelaksanaan Tridharma Perguruan Tinggi. Otonomi pengelolaan non-akademik meliputi penetapan norma, kebijakan operasional dan pelaksanaan organisasi, keuangan, kemahasiswaan, ketenagaan, serta sarana dan prasarana. Mereduksi otonomi kampus dan status BHPT publik jadi rezim pengelolaan keuangan lembaga pendidikan tidak menjawab otonomi akademik dan otonomi pengelolaan selain soal keuangan.

Otonomi subyek hukum

BHPT publik bukan yayasan atau wakaf (harta bertujuan), bukan badan usaha seperti koperasi (berkeanggotaan) atau perseroan terbatas (didirikan atas saham, ada pemegang saham, dan rapat pemegang saham). Namun, BHPT publik bukanlah lembaga yang bukan-bukan. BHPT publik adalah lembaga di bidang pendidikan tinggi yang berstatus subyek hukum, punya hak dan kewajiban tertentu (seperti tunduk pada rezim rahasia negara bagi penelitiannya dan fiduciary duty), harus berprinsip nirlaba (seluruh sisa hasil usaha dari kegiatannya harus ditanamkan kembali untuk meningkatkan kapasitas dan/atau mutu layanan pendidikan tinggi), serta ditugaskan memberikan layanan pendidikan yang terjangkau masyarakat.

Otonomi perguruan tinggi sebagai otonomi subyek hukum diakui dalam sejumlah peraturan perundang-undangan sejak Indonesia merdeka. Derajat implementasinya beragam, termasuk sebagai persona moralis. Bukan wewenang konstitusional pengadilan melarang negara untuk membentuk, mengesahkan, atau mengatur badan hukum. Tugas konstitusional pengadilan adalah melindungi status otonom subyek hukum itu. ●

Khitah Yogya tentang Otonomi Kampus

Khitah Yogya tentang Otonomi Kampus Mohammad Fajrul Falaakh ;   Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (UGM), Yogyakarta

KORAN SINDO, 18 Juni 2013

Tujuh perguruan tinggi negeri (PTN) sudah ditetapkan sebagai badan hukum milik negara (PTBHMN) yaitu Universitas Indonesia, Universitas Gadjah Mada, Institut Pertanian Bogor, Institut Teknologi Bandung, Universitas Sumatera Utara, Universitas Pendidikan Indonesia, dan Universitas Airlangga. 

PTBHMN disebut PTN badan hukum (PTNBH) oleh UU Pendidikan Tinggi 2012 (UU Dikti 2012). Kini sejumlah pihak menghalangi pembentukan PTNBH baru dengan mengujikan UU Dikti 2012 di Mahkamah Konstitusi (perkara Nomor 103/ PUU-X/2012, Nomor 111/PUUX/ 2012, dan Nomor 033/PUUXI/ 2013). Pengujian ini juga dipersepsikan akan membubarkan PTNBH yang sudah ada. Tulisan ini menyajikan pendapat lain. Semangatnya adalah menghormati ruh dan badan intelektualitas mengembara di relung-relung civil society bergerak bebas di ruang publik.

 Otonomi Kampus 

Status badan hukum bagi PTN adalah model kelembagaan untuk mewujudkan otonomi kampus yang dijanjikan Orde Baru, namun tak direalisasikan. Dengan UU Sistem Pendidikan Nasional 1989 Orba mengakui kebebasan akademik, kebebasan mimbar akademik, dan otonomi keilmuan dalam penyelenggaraan PT. Otonomi pengelolaan kelembagaan PT juga diakui. 

Otonomi pengelolaan PT diwujudkan setelah Orba berakhir, diawali dengan penerbitan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 61/1999 tentang Penetapan PTN sebagai Badan Hukum. Selanjutnya, sebagai contoh, UI ditetapkan sebagai badan hukum dengan PP Nomor 152/2000 dan Unair dengan PP Nomor 30/2006. UU Sistem Pendidikan Nasional 2003 meneruskan kebijakan otonomi pengelolaan kelembagaan PT, tetapi menyeragamkan bentuk “badan hukum pendidikan”.

Penyeragaman itu dirinci dalam UU Badan Hukum Pendidikan 2009, termasuk bagi PT swasta yang didirikan badan hukum. MK membatalkan keseluruhan UU BHP dan penjelasan Pasal 53 (1) UU Sisdiknas 2003 (Putusan Nomor 11, 14, 21, 126, dan 136/PUU-VII/2009). Tetapi, MK mempertahankan frasa “badan hukum pendidikan” pada Pasal 53 (1) dalam makna “sebutan fungsi penyelenggara pendidikan dan bukan sebagai bentuk badan hukum tertentu”. UU Dikti 2012 melanjutkan kebijakan otonomi kampus. 

Pertama, UU Dikti menderivasikan kebebasan berpikir dan berpendapat sebagai otonomi akademik dan otonomi pengelolaan PTN serta memungkinkan PTN berbadan hukum. Kedua, UU Dikti menjamin tiga otonomi akademik (kebebasan akademik, kebebasan mimbar akademik, dan otonomi keilmuan) dan dua otonomi pengelolaan PTN (pengelolaan akademik dan pengelolaan nonakademik). Otonomi pengelolaan akademik meliputi penetapan norma, kebijakan operasional, dan pelaksanaan Tri Darma Perguruan Tinggi. 

Otonomi pengelolaan nonakademik meliputi penetapan norma, kebijakan operasional dan pelaksanaan organisasi, keuangan, kemahasiswaan, ketenagaan, maupun sarana dan prasarana. Ketiga, otonomi pengelolaan dilaksanakan sesuai dengan statuta masing-masing PT. UU Dikti mengakui keberadaan PTS dan memberikan pilihan bagi PTN. Setelah MK membatalkan UU BHP, otonomi PTS dilaksanakan menurut peraturan dari badan hukum pembentukannya masing-masing. 

PTN diberi pilihan sebagai satuan kerja Kemendikbud, PTN badan layanan umum, atau PTNBH. Statuta PTN ditetapkan dengan peraturan menteri. Statuta PTNBH ditetapkan dengan PP. Keempat, pembatalan UU BHP 2009 dan penjelasan Pasal 53 (1) UU Sisdiknas 2003 oleh MKbukanlah pembatalan dasar hukum penetapan PTN sebagai badan hukum maupun pembubaran PTN yang telah berbadan hukum. Karena itu, UU Dikti menegaskan bahwa PTBHMN ditetapkan sebagai PTNBH dan harus menyesuaikan dengan UU Dikti paling lambat Agustus 2014 (Pasal 97 huruf c). 

Khitah Yogya 

PTNBH adalah subjek hukum di bidang pendidikan tinggi yang memiliki hak dan kewajiban tertentu, harus berprinsip nirlaba, ditugaskan memberikan layanan pendidikan yang terjangkau masyarakat, bukan yayasan atau badan usaha seperti koperasi dan perseroan terbatas. 

Status PTNBH dapat dibandingkan dengan kebijakan Pemerintah RI (Yogyakarta) menjelang Indonesia kembali berbentuk negara kesatuan (17/8/1950) dan Pemerintah RI akan kembali beribu kota di Jakarta. Saat itu Acting Presiden RI (Yogyakarta) Assaat mengatur bahwa UGM dapat berstatus badan hukum “masyarakat hukum-kepentingan” (Belanda: publiekrechtelijke doel corporatie) yang ditetapkan dalam PP. UGM yang berbadan hukum itu diawasi oleh “Dewan Kurator” yang diangkat oleh menteri pendidikan. 

UGM sebagai suatu badan otonom dapat mempunyai keuangan dan milik sendiri serta mengatur rumah tangga dan kepentingan sendiri (PP Nomor 37/1950 tanggal 14/8/1950). Sumber keuangan UGM berasal dari APBN, uang kuliah dan uang ujian yang dibayar mahasiswa, serta dari trust fund yang dibentuk oleh atau dengan bantuan pemerintah. Menteri pendidikan dapat mengizinkan yayasan atau badan hukum lain menyelenggarakan pendidikan di UGM setelah memperoleh pertimbangan UGM. 

Menteri pendidikan juga mewajibkan UGM membebaskan biaya kuliah bagi mahasiswa yang tak mampu secara ekonomis, tetapi diperkirakan dapat menyelesaikan pendidikan pada waktunya. Apabila UU Dikti dibatalkan, PTNBH tidak kehilangan pijakan hukum dan tidak bubar. Status badan hukum PTNBH sudah selesai ditentukan dengan masing-masing PP penetapannya. 

Distribusi kekuasaan negara tidak memberikan fungsi kepada pemerintah atau pembentuk UU untuk membubarkan badan hukum tanpa putusan pengadilan. Bukan wewenang MK pula melarang negara untuk membentuk, mengesahkan, atau mengatur badan hukum. Pembatalan UU Dikti justru menghilangkan rambu-rambu bagi PTNBH. ● 

Legislasi Parlementer-Trikameral

Legislasi Parlementer-Trikameral Mohammad Fajrul Falaakh ;   Dosen Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta

KOMPAS, 13 Juni 2013

Keberadaan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Daerah tidak menempatkan Indonesia sebagai penganut tipe parlemen trikameral. Tak ada hubungan fungsional yang melembaga antara MPR, DPR, dan DPD yang menghasilkan suatu produk ketatanegaraan. Namun, secara khusus, ”legislasi bidang tertentu” melibatkan DPR, DPD, dan presiden.

Fenomena trikameralisme ini bersifat ganjil. Presiden-eksekutif dalam sistem presidensial ikut ambil keputusan untuk menghasilkan undang-undang bersama DPR, tanpa DPD. Peran DPD kian tereduksi sejak tahun 2004. Mahkamah Konstitusi sudah memulihkan peran DPD dan DPR berkoordinasi dengan Mahkamah Konstitusi (MK) mengenai implikasinya (Kompas, 28/5/2013).

Sebetulnya MPR dapat meluruskan lebih lanjut melalui rekayasa konstitusional. Tim Kerja Kajian Sistem Ketatanegaraan Indonesia, yang dibentuk sebagai alat kelengkapan MPR 2012- 2014, dapat mendalami pilihan yang tersedia. Tulisan ini membahas dua di antaranya.

Legislasi trikameral

Hubungan fungsional ”legislasi bidang tertentu” berlangsung dalam sidang bersama DPR, DPD, dan presiden di DPR, yaitu saat DPD mengajukan atau ikut membahas rancangan undang-undang (RUU) bidang tertentu menurut Pasal 22D UUD 1945. Penentuan kompetensi DPD merupakan cara membagi beban kerja legislasi. Pelaksanaannya dapat membantu pencapaian target legislasi yang cenderung menurun pada 1999-2013.

Namun, legislasi khusus ini berwatak hibrida. Keterlibatan presiden-eksekutif dalam pengambilan keputusan adalah pola parlementer lewat pintu belakang, bukan sistem presidensial atau semipresidensial.

Proses bekerjanya legislasi khusus ini dapat dibedakan dalam tiga tahapan, yaitu perencanaan, pembahasan, dan pengambilan keputusan. Perencanaan program pembentukan UU atau program legislasi nasional (Prolegnas) adalah bagian dari kewenangan DPR, DPD, atau presiden untuk mengajukan RUU.

Akan tetapi, praktik di DPR telah mereduksi kewenangan DPD, yaitu rencana Prolegnas dari DPD diperlakukan sebagai masukan kepada Badan Legislasi DPR, seperti masukan dari fraksi-fraksi DPR. MK meluruskan (Putusan Nomor 92/PUU-X/2012 tanggal 27/3/2013) bahwa rencana Prolegnas dari DPD berstatus sama dengan rencana pemerintah dan DPR.

Karena RUU tertentu dapat berasal dari DPR, DPD, atau presiden, maka tahap pembahasannya melibatkan ketiga lembaga. Putusan MK meniadakan pandangan masing-masing fraksi atas RUU usulan DPD meski MK masih membiarkan semua fraksi menyampaikan pandangan atas RUU usulan presiden.

MK juga menegaskan bahwa DPD berhak mengikuti rapat pengambilan keputusan untuk menghasilkan UU, tetapi tanpa hak suara. Hanya DPR (satu kamar parlemen) dan eksekutif yang memiliki hak suara (Pasal 20 Ayat 2 UUD 1945).

Legislasi parlementer dengan hak suara pada presiden-eksekutif ini mewarisi praktik Orde Baru. Legislasi ini berpola parlementer dan mereduksi keutuhan lembaga perwakilan. Pola ini juga berpotensi memacetkan legislasi karena mengandung rumusan zero-sum game, yaitu ketika eksekutif mengganjal legislasi (seperti kemacetan RUU Peradilan Militer sejak 2009).

Pilihan MPR

MPR dapat mengubah legislasi trikameral yang ganjil ini, misalnya menyempurnakan trikameralisme atau memurnikan fungsi presiden-eksekutif. Prinsipnya adalah mengunggulkan suara lembaga perwakilan rakyat dalam legislasi, lebih-lebih mengaku bersistem presidensial.

Trikameralisme dapat disempurnakan dengan memberikan hak suara kepada DPD. Cara ini dapat menanggulangi potensi zero-sum game pada Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945. Penyempurnaan trikameralisme memungkinkan presiden berpihak kepada kepentingan daerah, yaitu saat partai-partai di DPR mementingkan diri sendiri. DPD dapat mendukung pemerintah menghadapi ”pembajakan” oleh partai-partai di DPR.

Permufakatan DPR-DPD dapat mencegah otoritarianisme presiden-eksekutif. Pencegahan otoritarianisme dapat dimentahkan ”koalisi presidensial” dengan parlementarianisme melalui pintu depan meski dapat dicegah melalui pemulihan hak-hak konstitusional di MK.

Pemurnian fungsi presiden-eksekutif dapat menempuh cara berikut. Pertama, RUU tertentu dapat berasal dari DPD, DPR, atau presiden, tetapi pembahasan dan pengambilan keputusan hanya dilakukan DPR dan DPD. Mekanisme pembahasan dan pengambilan keputusan DPR-DPD serta status hasil keputusan ini terhadap presiden-eksekutif juga ditentukan.

Apabila 30 persen suara abstain dan 30 persen suara menolak, maka dukungan 40 persen suara anggota DPR-DPD sudah menghasilkan UU. Akan tetapi, hasil persetujuan ini belum dapat diundangkan dan belum berdaya laku. Pengundangan dan efektivitas hukum bergantung pada sikap presiden, menerima atau menolak. Apabila presiden menerima, ia mengundangkannya.

Kedua, presiden dapat menolak UU apabila dukungan suara parlemen kurang dari 50 persen dari masing-masing jumlah anggota DPR dan DPD. DPR-DPD memulai kembali pembahasan atau pengambilan keputusan untuk meningkatkan dukungan suara. Proses dapat ditentukan berakhir, misalnya apabila keputusan didukung oleh lebih dari 50 persen dari masing-masing jumlah anggota DPR dan DPD. Dukungan suara dihitung untuk masing-masing kamar karena jumlah anggota DPD tak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR.

Ketiga, jika proses legislasi akan diteruskan, presiden diberi hak tolak dan proses pengambilan keputusan diulang di parlemen agar diperoleh dukungan suara lebih tinggi. Dukungan suara sebanyak dua pertiga dari masing-masing jumlah anggota DPR dan DPD ditentukan final. Presiden tak dapat menolak dan harus mengundangkannya. ●

Rakyat dan Emas Banyuwangi

Rakyat dan Emas Banyuwangi M. Fajrul Falaakh ; Dosen Fakultas Hukum UGM Jogjakarta

JAWA POS, 23 April 2013

  

Potensi pertambangan emas di hutan jati Kecamatan Pesanggaran, Kabupaten Banyuwangi, telah memicu dua masalah penting. Pertama, terjadi perebutan konsesi eksplorasi dan produksi tambang oleh beberapa perusahaan besar nasional dan internasional. Perebutan di wilayah hutan Perhutani itu menyeret bupati Banyuwangi sebagai tergugat di peradilan tata usaha negara. Kedua, di wilayah yang sama, juga berlangsung penambangan emas tanpa izin (PETI). Penambang jenis ini sering disebut "penambang liar" atau, bahkan, "penjarah" karena memang tanpa izin. Pada 2011 Polres Banyuwangi melakukan penertiban besar-besaran. Jumlah penambang menyusut dari 3.000 menjadi 600 orang. Kini jumlahnya meningkat lagi dan Polres Banyuwangi dikabarkan akan kembali menertibkannya. Terlepas dari perebutan bisnis pertambangan oleh industri besar di pengadilan, kemaslahatan rakyat banyak pada masalah kedua memerlukan penanganan. Konon, ada banyak potensi pertambangan di Banyuwangi. Pemda setempat harus mampu mengelola hak-hak rakyat untuk memanfaatkan potensi sumber daya alam bagi kesejahteraan mereka. Bagaimana pendekatan kesejahteraan sebaiknya ditempuh? Faktor ekonomi, seperti kemiskinan, sering mendorong masyarakat untuk menggali bahan tambang demi menafkahi hidupnya meski tanpa izin. Pada umumnya PETI dilakukan dalam skala kecil (small-scale mining), karena itu dikategorikan sebagai pertambangan rakyat. Pertambangan ini memiliki karakteristik lain: dukungan modal yang kecil, bersifat padat karya, berteknologi sederhana, mengabaikan standar keselamatan dan kesehatan, serta membawa dampak lingkungan.  Pertambangan rakyat sering tidak ditangani secara baik, misalnya, karena lemahnya kemampuan aparat pemerintah lokal tentang praktik penambangan yang benar (good mining practices). Kondisi ini diperparah oleh hubungan yang tidak harmonis antara penambang tradisional dan perusahaan besar berizin atau oleh kecenderungan pemerintah menerapkan kebijakan represif untuk mengusir penambang.  Sebetulnya PETI membuka lapangan kerja dan mendorong perekonomian lokal. Namun, dampak negatifnya juga perlu ditangani. Ada beberapa dampak penting. Pertama, dampak ekonomi makro karena berkurangnya pendapatan daerah atau negara. Sebaliknya, penambang berizin dibebani berbagai kewajiban finansial, seperti pajak perusahaan dan royalti. Kedua, karena dilakukan masyarakat berpengetahuan terbatas, PETI berdampak negatif pada lingkungan. Kegiatannya sering kurang memperhatikan tata laksana penambangan yang benar, mengabaikan kaidah lingkungan dan keselamatan kerja, tidak menangani limbah padat dan cair, serta merusak sumber air bawah tanah. Ketiga, potensial terjadi masalah umum keamanan dan ketertiban masyarakat (kamtibmas).  Melegalisasi Penambang "Liar"  Pengusiran atau penutupan paksa PETI tanpa disertai kebijakan untuk mengatasi masalah yang kompleks itu tidak akan berhasil mengurangi PETI. Penertibannya oleh kepolisian sering menghadapi perlawanan masyarakat, bahkan memicu kerusuhan sosial yang cukup luas. Praktik internasional tidak merekomendasikan untuk memberantasnya secara total, melainkan menerapkan pendekatan kesejahteraan dengan menghormati hak-hak rakyat. Orientasinya adalah mengurangi kemiskinan melalui pembukaan aktivitas ekonomi, sekaligus mengurangi dampak pada lingkungan dan melaksanakan konservasi sumber daya alam. Maka, penanganan penambangan emas tanpa izin disarankan menerapkan pendekatan teknis pertambangan, ekonomi, dan sosial dengan kerja sama di antara para pemangku kepentingan. Berdasar UU 32/2004 tentang Pemda dan PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan, pemerintah kabupaten/kota dapat menangani urusan energi dan sumber daya mineral. Lebih khusus, UU 4/2009 tentang Mineral dan Batu Bara (Minerba) memberikan kewenangan kepada kabupaten/kota untuk mengelola pertambangan minerba sampai 4 (empat) mil wilayah laut, termasuk mengizinkan pertambangan rakyat. Secara teknis, pemda dapat melegalisasi dengan memberi izin pertambangan rakyat. Melalui izin pertambangan rakyat, penambang yang memenuhi syarat diberi insentif, misalnya pelatihan dan pembinaan bahkan permodalan. Nah, penambang yang mengabaikan praktik penambangan yang benar dan ketertiban publik perlu ditindak tegas. Kerja sama para pemangku kepentingan melibatkan peran pemerintah pusat dan daerah, lembaga swadaya masyarakat, lembaga riset dan perguruan tinggi, serta industri pertambangan berskala besar. Di sini perusahaan-perusahaan besar pertambangan dituntut untuk menjalin hubungan yang bersifat kolaboratif dengan pertambangan rakyat, bukan sekadar berbentuk tanggung jawab sosial perusahaan (corporate social responsibility). Implementasi pendekatan di atas memerlukan instrumen hukum. Apabila instrumen hukumnya mendukung, arah kebijakan ini akan memperjelas status penambang, memberikan pemasukan bagi daerah agar dapat dialokasikan untuk fasilitas kesehatan dan pengelolaan lingkungan, menuntut pemerintah daerah melakukan pemberdayaan ekonomi masyarakat, serta membantu penyelenggaraan kamtibmas. Komponen penting kamtibmas bukan hanya upaya represif dalam sistem peradilan pidana (criminal justice system), termasuk mengusir penambang tanpa izin, melainkan mencakup upaya preventif. Pemda dapat menyusun kebijakan yang berorientasi kesejahteraan rakyat dalam menangani penambang tanpa izin, yaitu mengembangkan pertambangan rakyat. Orientasi ini memerlukan perumusan kebijakan yang cukup komprehensif, termasuk menyiapkan perangkat hukum dan kelembagaan untuk implementasinya. Peluang otonomi daerah ini seharusnya dimanfaatkan pemda, sebelum UU Pemda 2004 direvisi oleh DPR dan pemerintah. Kewenangan atas sektor pertambangan direncanakan ditarik dari kabupaten/kota ke provinsi. Karena dikategorikan berdampak ekologis dan pengelolaannya dinilai sering menyimpang, kewenangan itu dicabut; bukan pembinaan, pengawasan, dan sanksi terhadap kabupaten/kota yang diperkuat. ●

Tiga Agenda Reformasi TNI

Tiga Agenda Reformasi TNI Mohammad Fajrul Falaakh ;   Dosen FH UGM; Relawan untuk Reformasi Sektor Keamanan di Indonesia

KOMPAS, 23 April 2013

  

Pengerahan sendiri kekuatan TNI untuk melakukan pembunuhan di Lembaga Pemasyarakatan Cebongan, Sleman, DI Yogyakarta (23 Maret 2013), mengungkap tiga masalah. Pertama, pengadilan yang berwenang mengadili tindak pidana di LP Cebongan. Kasus pengerahan sendiri kekuatan TNI ini juga terkait dua masalah lain: desain penggelaran pasukan dan postur kekuatan pertahanan nasional. Menentukan Pengadilan Pembunuhan itu jahat (mala in se). Menghilangkan nyawa orang berarti melanggar hak hidup yang dijamin UUD 1945. Menteri Pertahanan menilai (11/4/2013), tidak terjadi pelanggaran hak asasi manusia (HAM) di Cebongan. Komnas HAM (12/4/2013) menyatakan sebaliknya dengan merujuk UU HAM 1999. Rujukan ini tidak memberikan ukuran tentang genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan (UU Pengadilan HAM 2000), yaitu dua kategori pelanggaran berat HAM yang hanya diselidiki Komnas HAM. Genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan mencakup pembunuhan. Namun, pembunuhan dalam genosida dilakukan untuk menghancurkan atau memusnahkan seluruh atau sebagian kelompok bangsa, ras, kelompok etnis, kelompok agama. Pembunuhan dalam kejahatan terhadap kemanusiaan dilakukan sebagai bagian dari serangan yang meluas atau sistematik, yang ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil. Menunggu hasil akhir penyelidikan Komnas HAM berdasarkan ukuran di atas, perdebatan tentang pengadilan kasus Cebongan mengerucut pada pengadilan umum atau pengadilan militer. Ketetapan MPR Nomor VII/2000 dan UU TNI 2004 menentukan, tindak pidana umum yang dilakukan prajurit TNI diadili berdasarkan hukum pidana umum. Namun, UU-nya belum selesai direvisi. Sesuai status pelaku tindak pidana, pembunuhan yang dilakukan prajurit TNI masih tunduk pada UU Peradilan Militer 1997 dan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Militer (KUHPM) sebagai lex specialis. Revisi UU Peradilan Militer terhenti pada 2009. Di antara faktor kegagalannya adalah kesulitan menentukan makna spesifik tindak pidana militer (TPM, military offences) yang bukan termasuk tindak pidana umum (TPU, civil offences). Kesulitan terletak pada bekerjanya empat faktor agregat: status, locus (tempat), tempus (waktu), dan modus TPM. Karena TPM (dalam KUHPM) belum dipilah dari TPU, maka konflik hukum material dalam proses peradilan diputuskan Mahkamah Agung, yaitu apabila militer-terdakwa menginginkan kepastian hukum. Namun, KUHPM warisan Belanda harus direvisi, termasuk mengakomodasi hukum humaniter (”hukum perang”) dan HAM, sedangkan TPU mengikuti Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) yang sedang direvisi. Sebagian KUHPM dan UU Peradilan Militer sudah direvisi dengan UU Pengadilan HAM. Penugasan sendiri prajurit TNI untuk menyerbu LP Cebongan tak perlu terjadi kalau Sersan Kepala Heru Santoso tidak dibunuh di Hugo’s Café, yang pelakunya ditahan di LP dan kemudian diserbu itu. Dapat disoal, sudah sesuaikah penugasan intelijen militer di tempat hiburan dengan Pasal 7 UU TNI? Soalnya semakin berbeda kalau penugasan prajurit TNI pada umumnya dilaksanakan dalam konteks reformasi gelar pasukan TNI. Penggelaran Pasukan Penggelaran pasukan adalah fungsi dari postur pertahanan. UU Pertahanan 2002 menginginkan postur  pertahanan dan gelar pasukan dalam format negara kepulauan, yaitu untuk mewujudkan dan mempertahankan ”seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai satu kesatuan pertahanan” (Pasal 5). Postur ini harus tampak pada reorganisasi kekuatan, kemampuan dan gelar pasukan dalam Negara Kepulauan Republik Indonesia. Reorganisasi gelar pasukan membutuhkan restrukturisasi yang sesuai dengan kondisi NKRI. Menurut Pasal 11 UU TNI, orientasi penggelaran pasukan adalah pada daerah-daerah perbatasan dengan negara tetangga, pulau terdepan, rawan konflik, atau rawan keamanan. Pelaksanaan gelar pasukan harus menghindari ”bentuk-bentuk organisasi yang dapat menjadi peluang bagi kepentingan politik praktis” dan penggelaran itu ”tidak selalu mengikuti struktur administrasi pemerintah”.  Suatu model bagi penggelaran pasukan adalah mengembangkan sistem pertahanan berlapis-konsentrik, misalnya dalam tiga zona: penyangga, utama, dan ”zona perlawanan gerilya”. Karena postur pertahanan dan gelar pasukan untuk pelaksanaan tugas utama TNI, yaitu operasi militer (Pasal 7 UU Pertahanan), seharusnya pelaksanaan tugas bukan utama melalui operasi militer selain perang (OMSP) hanya mengikuti tugas utama. Pasal 7 UU TNI meminta Presiden dan DPR menetapkan kebijakan untuk OMSP. Meski memegang kekuasaan tertinggi atas angkatan bersenjata, Presiden Yudhoyono belum menuntaskannya dalam dua masa kepresidenan. Dalam perspektif keamanan komprehensif, faktor lain yang perlu dipertimbangkan bagi pengembangan postur pertahanan dan reorganisasi gelar pasukan TNI adalah kebijakan keamanan dan ketertiban masyarakat. Presiden semestinya merumuskan kebijakan kamtibmas dengan dukungan Komisi Kepolisian Nasional. Ketaksinkronan kebijakan kamtibmas maupun OMSP telah melestarikan arena pergesekan: dari jalan raya ke markas polisi di Palembang atau dari tempat hiburan menjalar ke LP di Yogyakarta. Tampaknya postur pertahanan maupun penggelaran pasukan yang diinginkan UU Pertahanan dan UU TNI merupakan faktor struktural yang telah mengendala perumusan kebijakan OMSP. Para pejabat politik nasional dari kalangan sipil dan purnawirawan TNI belum menyelesaikannya, sedangkan politisi muda di parlemen tak berkontribusi. Tiga agenda reformasi TNI terbengkalai lebih satu dasawarsa. ●

Legalitas Komnas HAM Demisioner

Legalitas Komnas HAM Demisioner

Mohammad Fajrul Falaakh ;  Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada

MEDIA INDONESIA , 03 September 2012

PEREKRUTAN komisioner Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) periode 2012 2017 mengalami kelambanan di tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Terjadilah lowongan jabatan di lembaga penyelidik pelanggaran berat HAM (gross violation of human rights) itu. Atas permintaan DPR setelah berkomunikasi dengan Komnas HAM, lowongan jabatan ditanggulangi Presiden (30/8) dengan memperpanjang masa jabatan sampai komisioner baru dipilih DPR. Komisioner baru Komnas HAM dijadwalkan sudah dilantik pada akhir September 2012.

Dari sisi prosedural, Undang-Undang (UU) Nomor 39/1999 tentang HAM tidak menentukan wewenang Presiden un tuk memperpanjang masa jabatan komisioner Komnas HAM, atas permintaan DPR sekalipun. Terlepas dari masalah prosedural itu, kelambanan perekrutan Komnas HAM menambah rapor merah DPR dalam melaksanakan fungsinya, sekaligus menambah keterjalan upaya penegakan HAM di Indonesia.

Model Perekrutan

Dari segi teori pemisahan kekuasaan, reformasi di Indonesia ditandai dengan redistribusi kekuasaan kepada sejumlah lembaga negara yang baru dan independen. Lembaga-lembaga itu sering disebut sebagai independent state-auxiliary agencies. Namun, kepentingan dan tujuan pembentukan lembaga-lembaga itu beraneka. Lembaga-lembaga tersebut ada juga yang menjalankan fungsifungsi campuran, bahkan menyatukan fungsi regulasi, eksekusi, dan ajudikasi. Kini ada belasan komisi, termasuk yang dibentuk berdasarkan konstitusi, yaitu Komisi Yudisial (KY) dan Komisi Pemilihan Umum (KPU). 

Komnas HAM dibentuk pada masa Orde Baru (1991) menjelang Konferensi HAM di Wina pada 1993. Fungsinya pada saat itu terbatas pada meningkatkan kesadaran HAM. Komnas HAM mengalami peningkatan fungsi sebagai penyelidik pelanggaran berat HAM seiring dengan pembentukan pengadilan HAM (ad hoc maupun reguler) berdasarkan UU Nomor 26/2000 tentang Pengadilan HAM.

Berbagai lembaga independen menerapkan tata cara perekrutan yang beragam, misalnya tidak mengikuti model yang ditentukan bagi KY dalam UUD 1945, yaitu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Berbeda dari model konfirmasi oleh DPR, komisioner Komnas HAM dan beberapa komisi lain dipilih DPR, tetapi cara perekrutan calon yang akan dipilih tidak seragam. Serupa dengan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) dan Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), komisioner Komnas HAM dipilih oleh DPR dari calon yang diusulkan oleh lembaga (Komnas HAM) berdasarkan hasil panitia seleksi (pansel) yang dibentuk lembaga.

Beberapa contoh mengenai model perekrutan lembaga pengaturan dipilih oleh DPR atas usul lembaga berdasarkan hasil pansel yang dibentuk lembaga bersangkutan, yakni Komisi Pengawas Persaingan Usaha (UU No 5/1999), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (UU No 39/1999), dan Komisi Penyiaran Indonesia (UU No 32/2002) Kemudian yang dipilih DPR atas usul Presiden dari hasil pansel yang dibentuk oleh Presiden yaitu Komisi Pemilihan Umum (Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 & UU No 12/2003 jo UU No 22/2007), Komisi Pemberantasan Korupsi (UU No 30/2002), dan Komisi Informasi Pusat (UU No 13/2008).

Contoh tersebut menunjukkan bahwa cara perekrutan yang beraneka kebanyakan didukung peran suatu panitia seleksi (model pansel), yang juga di bentuk dengan berbagai cara.

Berbagai kritik sudah dialamatkan terhadap peran pansel selama ini, misalnya terkait cara pembentukan pansel, mekanisme kerjanya sudah diatur dalam UU atau diserahkan kepada pansel, waktunya cukup atau terbatas, sistem pendaftaran terbuka atau selektif dengan menggunakan model pencarian bakat (head hunting, talent scouting), tahapan seleksi dan masalah teknis lain, serta hubungan pansel dengan lembaga pemberi mandat.

Tidak Konstruktif

Satu persoalan yang kini mengemuka dalam perekrutan komisioner Komnas HAM ialah peran lembaga penentu akhir, yaitu DPR, yang biasanya menerapkan uji kelayakan dan kepatutan (fit and proper test). Peraturan Tata Tertib DPR tidak cukup terperinci (Bab XIX). Dalam praktik, fit and proper test diserahkan kepada komisi sektoral terkait yang jadi mitra kerja lembaga. Peran itu kebanyakan dilakukan Komisi III dan Komisi II. Tahapannya meliputi penelitian administrasi, penyampaian visi dan misi, uji kelayakan dan kepatutan, dan penentuan urutan calon. Komisi di DPR akhirnya akan memilih (tergantung sistem pemilihan yang digunakan, misalnya paket dan pemeringkatan atau `pilih-tolak' terhadap individu calon), dan hasilnya ditetapkan sidang paripurna sebagai pilihan DPR.

Pada perekrutan Komnas HAM 2012-2017 semakin terbukti bahwa peran DPR tidak konstruktif. DPR sudah menerima nama 30 calon komisioner Komnas HAM pada 11 Juni, tetapi tidak segera memprosesnya hingga memasuki masa reses pada 14 Juli-15 Agustus. Jadwal reses sebetulnya sudah diketahui karena merupakan soal rutin. Seusai reses, DPR hanya melaksanakan ritual baru, yaitu sidang bersama DPR-DPD (16/8), memperingati Hari Kemerdekaan Indonesia, mengambil cuti Lebaran, dan baru kembali bersidang pada 27 Agustus.

Tampak bahwa jadwal kerja DPR, khususnya penentuan masa reses, tidak mempertimbangkan beban dan urgensi kerja yang secara aktual sedang dihadapi. Peran Badan Musyawarah DPR, yang pada dasarnya dilakukan pimpinan DPR, tampak kedodoran. Akibatnya, DPR tak punya waktu untuk segera memilih komisioner baru Komnas HAM sebelum masa bakti pejabat lama berakhir pada 30 Agustus 2012.

Status Demisioner

DPR bertindak tak bertanggung jawab dengan menciptakan lowongan jabatan Komnas HAM. DPR memang bertindak menanggulangi lowongan itu, yaitu berkirim surat meminta Presiden memperpanjang masa bakti komisioner lama. Presiden memenuhi permintaan DPR. Akan tetapi, hal itu memunculkan masalah legalitas. UU Nomor 39/1999 tidak memberi wewenang kepada Presiden dan/atau DPR untuk memperpanjang jabatan komisioner.

Kalaupun perpanjangan tersebut disamakan dengan status demisioner, suatu masalah tetap membayangi. Harap diingat, Komnas HAM merupakan penyelidik pelanggaran berat HAM. Meski secara administratif dan finansial perpanjangan itu mendukung kerja pada masa demisioner, hasil kerja Komnas HAM terkait pe nyelidikan HAM yang ditetapkan dalam status demisioner itu dapat dipermasalahkan. Jadi, pada masa perpanjangan masa jabatan ini disarankan agar Komnas HAM `tidak mengambil langkah strategis' dalam fungsi penyelidikan pelanggaran berat HAM karena dapat dipersoalkan di kemudian hari.

Jelas bahwa kelambanan perekrutan komisioner Komnas HAM oleh DPR menambah bukti kinerja DPR 2009-2014 yang sudah kedodoran dalam fungsi lain, misal nya target legislasi yang tak tercapai dan berbagai skandal korupsi yang melibatkan anggotanya dalam fungsi penganggaran. Padahal, peran DPR dalam perekrutan jabatan publik ditentukan dalam UU yang diproduksi sendiri.

Mungkin kinerja DPR dalam merekrut pejabat publik tersebut merupakan konsekuensi logis dari kinerja mereka dalam menentukan cara perekrutan diri melalui UU Pemilu yang silih berganti. Kalau tak bisa mengatur cara mendudukkan diri dalam sistem ketatanegaraan, dapat dimengerti pula bahwa DPR kedodoran mendudukkan pihak lain. Proses perekrutan pejabat publik di DPR dan caranya harus diperbaiki, bahkan ada yang harus dihilangkan. ●